1917年京直水災救濟的特點和不足

葛寶森

(中共成都市委黨校 黨史黨建教研部，成都 610110)

1917年京直地區(qū)發(fā)生了數十年未遇的罕見大水災。面對空前水災，北洋政府委托前國務總理熊希齡專門設立了督辦京畿一帶水災河工善后事宜處(以下簡稱督辦處)。督辦處從制定章程、組織人員、籌措資金、發(fā)動社會力量等方面著手開展救濟活動，取得了良好效果；其救災手段、救災理念在整個民國救災活動實踐中呈現(xiàn)出新的特點，為之后的救災活動提供了借鑒。但是囿于時代所限，也不可避免地存在缺點和不足。

一、查賑程序及其內容

清代的救災程序經過二百多年的完善相對完整、固定。在災荒發(fā)生后，救災過程要經過報災、勘災、審戶、發(fā)賑4個階段。報災由地方官負責，以45日為限，逾期報災或匿災不報者，視情況輕重給予降職或革職處分?？睘挠傻胤焦倮舨炜?、核實田畝受災程度，確定成災分數[1]24，成災分數分為一到十分，一到五分不成災，六到十分才能定為成災?？睘牡目辈靸热菥唧w包括災戶姓名、所在村莊、田畝多少、坐落位置，匯集成冊后，注明日期。審戶是統(tǒng)計災民戶口，并把災民按程度分為極貧、次貧，以此作為賑濟的依據。審戶時按年齡將災民分為大口、小口，16歲以上者為大口，以下者為小口，核定完成后，按以上標準發(fā)給賑票。發(fā)賑即是按賑票上所列數量，將救災用的錢糧發(fā)給災民。

到了民國時期，救災程序分為報災、勘災、查賑、放賑4個階段，在內容上與清代略有不同。1917年的京直水災的報災是按1915年北洋政府頒布的《勘報災歉條例》進行的，該條例規(guī)定，“地方遇有災傷除旱災蟲災由漸而成，縣知事隨時履勘，至遲不得逾十日外；其有風、雹、水災均須立即履勘，不得逾三日。先將被災大概情形通詳該管道尹、財政廳或財政分廳暨本省巡按使”[2]87。京直水災的勘災由地方官完成，成災分數仍沿用清代的分法，所不同的是除六到十分災村減免一到七成正賦外，五分災村也被免除一成正賦，使蠲緩的普及面更寬。京直水災的查賑與清代審戶的內容相仿，但查賑由專門設立的查賑委員會分派14路委員長及委員負責，而非清代的地方官。在賑災領導機關督辦處頒布的查賑委員辦事條例中明確規(guī)定，“各路查賑委員長及委員調查賑務時，地方官紳均有協(xié)助職責”(1)天津市檔案館《令發(fā)查賑委員辦事條例文》，見《京畿水災善后紀實》卷5，第2頁。。查賑委員的公共開支由督辦處負責，禁止接受地方官員及團體的供給。可見，這種派出專職查賑人員的方法可以使查賑結果更加客觀準確，也使賑災變得更加專業(yè)化，同時大大減少了災情造假的可能，也減輕了地方官的部分壓力，使其可以專心于相關賑務。另外，在查賑內容方面也比清代更為詳細、全面，務求做到賑災錢糧物盡其用。在放賑方面，清代條例規(guī)定只有成災六分以上才可放賑，這一規(guī)定在實際操作中往往顯得僵化刻板，不盡情理。在京直救災散放冬賑時，順直助賑局即依清代慣例只給六分以上災村放賑，結果造成其中狀況已明顯轉好，根本無需賑濟的災民仍然領賑，而很多四五分災村的災民受災程度高于全村平均水平，卻無法領賑。這種現(xiàn)象引起了一些百姓對賑務工作的不滿。督辦處了解情況后馬上撥款，對四五分災村散放冬賑，并在春賑時用順直義賑會代替辦賑不利的順直助賑局。后來，北洋政府參照京直水災救濟的這一經驗，把五分災村也列入了賑濟范圍。京直救災的放賑監(jiān)督環(huán)節(jié)也不同于清代，督辦處采取放賑員放賑，監(jiān)放員、查賑委員、地方官員共同監(jiān)督的模式。各路人員共同監(jiān)督，并互相監(jiān)督，最大限度地制約了舞弊現(xiàn)象的發(fā)生。

二、救災主體多樣化

清代的救災思想是與“天命”說和“仁政”說緊密聯(lián)系在一起的。“人們對于一切人事休咎，莫不認為是天帝所決定，對自然的災害，生產的豐歉，都用這種觀點來解釋。他們認為人間的一切災害饑荒，都是天帝有意降罰于人類”[3]。在這種天命思想主導下的災荒救濟活動基本上是被動的、消極的。而統(tǒng)治者則追求仁政思想，“以不忍人之心，行不忍人之政，治天下可運之掌上”，以達到內圣外王的境界。在這種思想主導下，統(tǒng)治者并不提倡社會力量參與災荒的救濟，救災活動必然只局限于封建朝廷的官方賑濟。雖然民間的義賑早在康熙年間就已出現(xiàn)，但都是零星存在，且規(guī)模很小，根本無法與政府的官賑相提并論。

民國初期，時代背景發(fā)生了改變，主權在民的思想已逐漸滲透到國人的思想當中，這也為政府與社會力量共同辦賑提供了思想基礎。北洋政府在京直水災之前并沒有專門的救災機構。1912年6月內務部頒布的《內務部官制修正案》第一條規(guī)定：內務總長管理恤貧、救災、慈善及衛(wèi)生等事務，并“監(jiān)督所轄各官署及地方長官”；第六條還具體規(guī)定由內務部所設置的民治司執(zhí)掌貧民賑恤、罹災救濟、貧民習藝所、感化所、盲啞收容所、瘋癲收容所、育嬰恤嫠、慈善及移民墾殖等事項；第十一條規(guī)定由衛(wèi)生司執(zhí)掌傳染病、地方病之預防、種痘及車船檢疫等事項[4]。在地方上則以內務科對以上事務進行管理。這樣，無論是機構設置，還是人員配備以及專業(yè)化管理經驗上都明顯不夠完備。鑒于上述情況，京直水災發(fā)生后，代總統(tǒng)馮國璋急令前任總理、近代著名的理財專家、慈善家熊希齡設立督辦處，由他親任督辦組織救災。熊希齡素來致力于推進中國的近代化進程，大力提倡學習西方各領域的先進經驗。在這次救災過程中，熊希齡汲取西方政府與民間協(xié)同救災的經驗，并以清末順天府尹周家楣引入南方的民間義賑救災為參考實例，開展與社會救災力量的合作，形成了以政府為主導，大規(guī)模官民合賑的局面。由于北洋政府的財政十分緊張，僅靠政府撥款根本無法完成救災，這一點熊希齡自然十分清楚，引入社會力量也是他的明智之舉。此次救災伊始，熊希齡就召集各民間慈善團體開會商討救災辦法，參加會議的團體有天津水災義賑會、順直助賑局、中國紅十字會、上海紅十字會、中國青年會、中國濟生會、中華圣公會等。其后，熊希齡決定以參會各團體代表為基礎，組成一個聯(lián)合辦賑機構，定名為“京畿水災籌賑聯(lián)合會”，熊希齡任會長，美國紅十字會顧臨為副會長[5]。該會的宗旨是各慈善團體協(xié)同督辦處共同協(xié)商解決救災過程中的各種問題，力求做到行動協(xié)調一致。京直救災的突出特點之一是各種民間慈善力量都積極地參與到救災活動中來。其中傳統(tǒng)的慈善團體順直助賑局、順直義賑會先后接受督辦處委托，辦理了冬賑和春賑，并分別在民間籌款50萬元和20萬元用于救災。宗教團體在這次救災中也扮演了重要角色，如中華圣公會等，宗教組織利用分布在各地的教堂開辦粥廠、收養(yǎng)孤兒，協(xié)助辦賑，在民間救濟活動中發(fā)揮了重要作用。在京直救災過程中，民間企業(yè)也是不可或缺的力量。開灤礦務局、井陘礦務局作為盈利型企業(yè)，在冬賑時分別無償捐助末煤2 000噸和1 400噸，極大地緩解了冬季災區(qū)用煤緊張的局面，使督辦處節(jié)省了大量資金用于其他方面的賑濟。個人慈善家在這次救災中也發(fā)揮了較大的作用。善士唐宗郭、唐宗愈僅在霸縣一地就放紅糧169 380斤，銅元772 100枚，其后又在固安放洋3 755元，銅元59 092枚，在文安放紅糧8 111石3斗，洋11 373元，銅元3 000枚(2)天津市檔案館《令發(fā)查賑委員辦事條例文》，見《京畿水災善后紀實》卷8，第12頁。。此外還有英國教士飽秉公獨立設粥廠施賑，寧波趙主教捐款挖河，等等，捐助內容涉及救災的各個方面?？梢?，各種類型的民間力量大規(guī)模參與賑災，為京直水災救濟工作的順利完成發(fā)揮了重要作用。

三、近代化救災方法和手段的運用

第一，民國建立以后，隨著社會的發(fā)展進步和人民觀念的變化，也賦予了救災活動新的內容。首先在機構設置上與清代有所不同。清代沒有救災常設機構，但形成了以皇帝為總管，戶部籌劃組織，地方督撫主持，知府協(xié)辦，州縣官吏具體執(zhí)行，層層向上負責的救災管理體系[1]77。統(tǒng)治者認為災荒時限性強，為節(jié)省人力物力，在平時不設專門機構，這種作法顯然有著明顯的缺陷。專門的機構、職業(yè)的救災人員是確保救災順利完成的基本保證，缺少這些因素，必然會使救災效率低下，賑務松懈，流弊滋生，這是清代賑災效果往往不甚理想的主要原因。京直水災發(fā)生后，北洋政府委托熊希齡設立專門救災機構督辦處，代表政府處理京直地區(qū)救災事務，并建立了近代化的機構系統(tǒng)，設立總務、賑務、編譯、會計負責日常事務，設立查賑委員會勘察災情，又設總督察官負責監(jiān)督各項賑務的實行。各機構分工合作，相互協(xié)作，相互監(jiān)督，使整個救濟活動成為一個高效有機的整體。有鑒于督辦處在京直水災救災中的良好表現(xiàn)，北洋政府終于在1920年北方五省大旱災之時設立了政府正式救災機構賑務處，1924年更名為督辦賑務公署，負責全國救災事務，并直接隸屬于大總統(tǒng)。

第二，在以工代賑方法方面，清代對災民的工賑一般都是讓災民從事河工和修砌城墻等工程，由于工程大多由政府或士紳出資，管理方法和施工方法都十分落后，工賑的效果也可想而知。京直救災在工賑方面不僅包括傳統(tǒng)工賑工程，更有興修京通馬路這樣的近代化公用事業(yè)工程。該工程首先是由督辦處代表政府和美國紅十字會共同出資、共同管理，解決了資金不足的問題；以招標的方式安排并采購災工日常食宿及大宗用品，避免了暗箱操作和資金的浪費，這種運作方式在西方也屬先進；設立了工程司、工賑事務所、彈壓委員會等專業(yè)機構對工程進行運作，保證了施工的順利進行；災工管理嚴格，又不失親民。這些做法調動了災工的積極性，提高了災工的工作效率。以上京直救災的工賑特點都是清代工賑所欠缺的。京通馬路的運作模式在民國工賑中首開興修近代公用事業(yè)工程的先河，并以其近代化的管理方式成為民國時期以工代賑的成功范例。

第三，在災民教養(yǎng)方面，京直救災與清代主要興辦養(yǎng)濟院、育嬰堂、留養(yǎng)所等消極救養(yǎng)機構為主的做法不同，京直救災大力倡導開辦露天學校、貧兒習藝所、師范講習所等災民教育機構，使災民通過學習能夠獲得一技之長，并藉此實現(xiàn)自我救助，擺脫被動接受救濟的狀況。京直救災時的災民教育工作是一個有機的體系，露天學校聘請當地教師、士紳、教會人士擔當教師，教授災民基本文化知識。貧兒習藝所則給學齡災童講授灌溉、耕種、土木工程、烹飪等實用課程，使之將來進入社會后能有一技之長。師范講習所則是為有一定文化基礎的成年人開辦的，講授教育學、博物初步、管理法、物理大要等課程。這些學校基本上都靠社會捐助和利用已有場所、設施興辦，大部分人的食宿免費。各年齡段和不同知識層次的災民可以在不同的教育機構接受相應的教育，使他們學有所長，真正實現(xiàn)了更深層次的救濟。

第四，京直救災過程中大量使用了電報、鐵路等近代化的救災手段，極大地提高了救災效率。鐵路運輸的方式使賑災物資和災民的轉運“縱使窮鄉(xiāng)僻壤，在水中央，背山之麓，馬艇載就，近致之不啻一舉手之勞耳”。而電報通訊手段的應用也使“電線之所通，其消息之流傳，頃刻可知”[6]。在清末，雖然電報、鐵路等手段也曾用于救災，但其使用規(guī)模有限。究其原因，是因為昂貴的費用約束了這些手段的使用。而救災部門與路電部門互不統(tǒng)屬，溝通協(xié)調不暢，嚴重制約了這些先進手段在救災過程中的使用。在京直救災中，督辦熊希齡憑借其個人的聲望和能力與路電部門進行了良好的溝通協(xié)作，由此減免了大部分的路電費用。電報、鐵路等先進手段大規(guī)模的應用在京直救災過程中發(fā)揮了重要作用。

四、京直水災救濟活動存在的缺點和不足

雖然京直水災救濟總體上取得了很大成功，但其間由于各種主客觀原因，仍存在一些缺點和不足。

首先是賑災資金不足。當時北洋政府的財政狀況窘迫不堪，水災發(fā)生伊始，代總統(tǒng)馮國璋就命令財政部撥款30萬元用于救災，但只有10萬元到位，直到救災結束，其余20萬元也未見到賬，北洋政府首腦對救災的態(tài)度由此可見一斑。救災過程中，熊希齡深感救災資金捉襟見肘，為此多次致電財政部要求撥款，但未能如愿。財政總長梁啟超對待救災撥款的態(tài)度也是“最急如湘軍軍務，次要如河工賑務”。更令人憤懣的是政府“全不顧近畿災民之疾苦，在此次賑款中，日人借款500萬元定名用于賑濟一途，其中200萬元竟不知下落”[7]。所以，救災資金大部分時間處于短缺狀態(tài)，熊希齡無奈，只得多方籌措，勉為開支。

其次，救災過程中發(fā)生了官員瀆職和舞弊現(xiàn)象。報界評論天津放賑時稱：“被災之初，官紳毅力熱誠，按日施放急賑，賴以保全者殊為不少。其后或隔日施放一次，或逾三四日施放一次……尚有因居地荒僻至今尚未查放者，或將耕地之牛馬充饑，或將親生之子女價賣”[8]。北京也發(fā)生了步軍統(tǒng)領因恐災民游離生事，而派兵強制將進京的外地災民遣回原籍的事件。中國舊有的政府機構吏治腐敗、積弊叢生，這是眾所周知的。在此次京直救災過程中，雖然有督辦處派查賑員、督察官對賑災事務多方督導，但仍有部分官吏玩視賑務、隱匿災情，有放賑紊亂的現(xiàn)象出現(xiàn)。究其原因，無非是官員們對災情未能引起真正重視，或只顧表現(xiàn)自己的政績，為保住官位粉飾太平、弄虛作假。這些都對救災造成了一定的不利影響。

再次，督辦處未能協(xié)調好與部分民間慈善組織的關系，用人失察。督辦處在冬賑時委托順直助賑局辦理，其過程基本順利。但在對四五分災村的賑濟問題上雙方持不同意見，督辦處在掌握詳細災情的基礎上認為，應對四五分災村進行賑濟，而順直助賑局則以清代定例中的規(guī)定認為不應賑濟，或以人手不夠、資金不足為由推托不辦。后來，督辦處籌得資金，不得不委派各縣知事會同督辦處所派各路查賑委員長另行賑濟。這一事件的發(fā)生說明，督辦處在以民為本的近代救災理念方面與保守的順直助賑局溝通不夠，未能與之進行有效的協(xié)調，導致始建于清代的順直助賑局在辦賑時仍保持清代陳舊的救災觀念。各地宗教團體積極參與到京直救災中，發(fā)揮了一定作用，但督辦處也存在與其溝通不暢的現(xiàn)象，從而影響了救災效果。比如熊希齡就曾說：“水災之初起時，余已與各教會通函，請出幫忙，然亦有置之不理者，可惜！可惜！若公教人均肯出來幫忙，不僅災民之幸，亦國家之幸也。”督辦處雖然充當了國家臨時救災機構的角色，但它并不是正式的國家權力部門，對順直助賑局和宗教團體等民間組織沒有直接的、絕對的領導權，由此導致政令不暢，影響救災的進程。這也從側面證明，盡早建立正式的、具有權威的國家專職救災機構的重要性。再有，在賑災過程中發(fā)生了公理會(教會組織)布道員樊景文辦理粥廠時的舞弊案件，雖然樊景文最后被繩之以法，判刑1年零6個月，但以上事件不僅表明京直救災存在缺乏專業(yè)救災人員的問題，也從側面說明督辦處用人失察。

雖然督辦處組織的京直水災救濟活動存在著一些缺點和不足，但總體上仍然是民國初期組織的一次成功的大規(guī)模救災行動。督辦處在督辦熊希齡的帶領下傾盡全力、巧為謀劃，克服了資金緊張、人員短缺等諸多實際困難，在社會慈善力量和相關政府部門的協(xié)助下，最終渡過難關，順利地完成了此次救災，在民國救災史上留下了可圈可點的一頁。