論生產(chǎn)安全事故救援費(fèi)用的承擔(dān)機(jī)制*

林鴻潮,趙藝絢,黎 靜

(1.中國(guó)政法大學(xué) 法治政府研究院，北京 100088；2.中國(guó)政法大學(xué) 法學(xué)院， 北京 100088；3.北京市朝陽(yáng)區(qū)審計(jì)局，北京 100027)

0 引言

重大生產(chǎn)安全事故的救援任務(wù)艱巨，往往需要多種救援力量共同參與。通常，人們對(duì)生產(chǎn)安全事故關(guān)注的焦點(diǎn)往往在于人員救治和相關(guān)責(zé)任人的處理，至于因事故救援而產(chǎn)生的巨額費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)來“買單”，以及確定了“買單”者之后如何將責(zé)任最終落實(shí)下去，較少有人關(guān)心。由于缺乏合理的事故救援費(fèi)用承擔(dān)機(jī)制，很多情況下大部分救援費(fèi)用最終由政府承擔(dān)，其余部分由各救援隊(duì)伍分?jǐn)傁?，事故?zé)任單位只承擔(dān)很少一部分甚至根本不承擔(dān)。長(zhǎng)此以往，必然影響救援隊(duì)伍的正常運(yùn)轉(zhuǎn)及其參與救援的積極性。在政府征調(diào)第三方隊(duì)伍參與救援的情況下，這個(gè)問題更加突出。令人遺憾的是，2014年8月修訂的《安全生產(chǎn)法》和2019年4月實(shí)施的《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》雖然對(duì)救援費(fèi)用承擔(dān)的問題有所涉及，但又有所回避。例如，《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》第19條第2款籠統(tǒng)地規(guī)定了“事故責(zé)任單位無力承擔(dān)的，由有關(guān)人民政府協(xié)調(diào)解決”，至于如何“協(xié)調(diào)解決”，并未給出明確答案。在理論界，事故救援費(fèi)用的承擔(dān)同樣是一個(gè)公認(rèn)必須解決而又十分棘手的問題，學(xué)者們?cè)岢鲇烧?yīng)急救援補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)金制度[1]；或者由各生產(chǎn)單位之間簽訂協(xié)議、繳納資金，建立救援基金[2]；或者在重點(diǎn)行業(yè)和領(lǐng)域推行安全生產(chǎn)責(zé)任險(xiǎn)[3]等解決方案，但最終都因?yàn)榉N種原因沒有落實(shí)，或者沒有徹底解決問題。因此，有必要厘清救援費(fèi)用的責(zé)任主體和落實(shí)機(jī)制，在法律上對(duì)生產(chǎn)安全事故救援費(fèi)用的承擔(dān)問題做出正面回應(yīng)。

1 事故救援費(fèi)用的承擔(dān)原則

1.1 事故救援費(fèi)用承擔(dān)問題的產(chǎn)生

2018年應(yīng)急管理部組建后，原公安消防部隊(duì)、武警森林部隊(duì)轉(zhuǎn)制后與原國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局管理的安全生產(chǎn)應(yīng)急救援隊(duì)伍共同作為綜合性常備應(yīng)急救援隊(duì)伍的骨干力量，統(tǒng)歸應(yīng)急管理部管理，承擔(dān)包括生產(chǎn)安全事故在內(nèi)的各類突發(fā)事件的綜合救援職責(zé)。除此以外，承擔(dān)生產(chǎn)安全事故救援任務(wù)的隊(duì)伍還包括生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位自備的救援隊(duì)伍、志愿者救援隊(duì)伍、國(guó)際救援隊(duì)伍等。但從實(shí)踐來看，消防隊(duì)伍主要承擔(dān)的是火災(zāi)救援和其他綜合救援職能，遇有專業(yè)性強(qiáng)、情況復(fù)雜的生產(chǎn)安全事故往往難以獨(dú)自應(yīng)對(duì)；生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位自備的救援隊(duì)伍受制于人員、設(shè)備、技術(shù)等因素，一般只能滿足處理中小規(guī)模事故的需要；志愿者救援隊(duì)伍和國(guó)際救援隊(duì)伍扮演的則是輔助性角色。因此，重大生產(chǎn)安全事故救援的主要依托力量還是專業(yè)的安全生產(chǎn)應(yīng)急救援隊(duì)伍。

2010年以來，中央財(cái)政投入43億多元，地方政府和依托企業(yè)投入近30億元，建立了一支以國(guó)家隊(duì)為核心、行業(yè)隊(duì)為骨干、企(事)業(yè)隊(duì)為基礎(chǔ)的安全生產(chǎn)應(yīng)急救援隊(duì)伍。截至2018年，該隊(duì)伍人數(shù)約8.44萬(wàn)人，占綜合性常備應(yīng)急救援隊(duì)伍總?cè)藬?shù)的20%左右[4]。其中，企(事)業(yè)隊(duì)人數(shù)最多、分布最廣，是專業(yè)事故救援隊(duì)伍的基礎(chǔ)。因此，在規(guī)模較大的事故中，當(dāng)消防隊(duì)伍或者生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位自備救援隊(duì)伍無法滿足救援需要時(shí)，政府一般會(huì)就近征調(diào)本區(qū)域或者鄰近區(qū)域的大型企業(yè)設(shè)立的專業(yè)救援隊(duì)伍。盡管政府有時(shí)也會(huì)征調(diào)一些營(yíng)利性的救援企業(yè)參與事故救援，但一般還是以大型企業(yè)的專業(yè)救援隊(duì)伍為主要征調(diào)對(duì)象，這些隊(duì)伍在事故救援中扮演了十分重要的角色。但長(zhǎng)期以來，由于某些現(xiàn)實(shí)原因以及受傳統(tǒng)上“一方有難、八方支援”等觀念的影響，事故救援產(chǎn)生的巨額費(fèi)用最后往往由政府和救援隊(duì)伍實(shí)際承擔(dān)，這導(dǎo)致了不公正的后果。這種模式不僅有悖于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的公平原則，還容易使企業(yè)為了追求經(jīng)濟(jì)效益忽略生產(chǎn)安全事故風(fēng)險(xiǎn)，并嚴(yán)重挫傷救援隊(duì)伍的積極性，導(dǎo)致生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援機(jī)制難以可持續(xù)發(fā)展。

1.2 事故救援費(fèi)用的具體承擔(dān)規(guī)則

生產(chǎn)安全事故救援中發(fā)生的各種費(fèi)用到底應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)來承擔(dān)？首先，有2類費(fèi)用的承擔(dān)機(jī)制是十分明確的。第一，事故責(zé)任單位自備的救援隊(duì)伍或人員參與事故救援所產(chǎn)生的費(fèi)用由其自行承擔(dān)。實(shí)踐中，有些無力自備救援隊(duì)伍的中小型企業(yè)會(huì)選擇與其他企業(yè)的救援隊(duì)伍或者社會(huì)救援企業(yè)簽訂救援協(xié)議，則簽約隊(duì)伍參與救援的費(fèi)用根據(jù)雙方約定處理。第二，由公共部門管理、由財(cái)政供養(yǎng)的救援隊(duì)伍參與救援所產(chǎn)生的費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由其建設(shè)或管理部門承擔(dān)，如消防隊(duì)伍、軍隊(duì)中的應(yīng)急救援隊(duì)伍、國(guó)家或行業(yè)安全生產(chǎn)救援隊(duì)伍參與事故救援，其人員、設(shè)備等費(fèi)用已經(jīng)納入財(cái)政預(yù)算，不應(yīng)再額外收費(fèi)。其次，爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于第三方隊(duì)伍參與救援所產(chǎn)生的費(fèi)用問題。第三方隊(duì)伍參與事故救援的費(fèi)用又可以分為2類，第1類是隊(duì)伍管理、人員訓(xùn)練、設(shè)備購(gòu)置等維持隊(duì)伍日常運(yùn)轉(zhuǎn)所需的費(fèi)用；第2類是參與當(dāng)次事故救援所產(chǎn)生的費(fèi)用，如人員出勤補(bǔ)貼、交通和燃料費(fèi)、設(shè)備損耗等，后者的負(fù)擔(dān)問題最具爭(zhēng)議。那么，這些費(fèi)用是由政府基于其公共安全保障義務(wù)來“買單”，還是通過保險(xiǎn)機(jī)制來轉(zhuǎn)移損失，抑或是由事故責(zé)任單位承擔(dān)呢？筆者認(rèn)為，正確的做法是由事故責(zé)任單位承擔(dān)保險(xiǎn)覆蓋范圍之外的當(dāng)次事故救援費(fèi)用，理由如下。

1.2.1 政府不應(yīng)承擔(dān)第三方救援隊(duì)伍參與當(dāng)次救援所產(chǎn)生的費(fèi)用

一方面，政府承擔(dān)該部分費(fèi)用缺乏法律依據(jù)?！栋踩a(chǎn)法》第8條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)安全生產(chǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)，支持、督促各有關(guān)部門依法履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)，建立健全安全生產(chǎn)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)協(xié)調(diào)、解決安全生產(chǎn)監(jiān)督管理中存在的重大問題。”這一規(guī)定明確了政府在安全生產(chǎn)領(lǐng)域的職責(zé)，其表述是“領(lǐng)導(dǎo)”“支持”“督促”“協(xié)調(diào)”等。而該法第3條規(guī)定：“安全生產(chǎn)工作應(yīng)當(dāng)……強(qiáng)化和落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主體責(zé)任，……?！庇纱丝梢?，政府在安全生產(chǎn)中承擔(dān)的主要是一種監(jiān)管責(zé)任，包括事前對(duì)企業(yè)落實(shí)安全生產(chǎn)制度的監(jiān)督，事中對(duì)事故救援方案的確定和實(shí)施，事后為預(yù)防事故再發(fā)而實(shí)施的監(jiān)測(cè)，以及對(duì)災(zāi)后重建工作的組織領(lǐng)導(dǎo)等[5]。換言之，政府的安全保障義務(wù)是面向全社會(huì)提供的整體上的公共安全，主要體現(xiàn)為宏觀上的制度設(shè)計(jì)、救援決策和行動(dòng)指揮，而不具體體現(xiàn)為替代每個(gè)企業(yè)承擔(dān)安全生產(chǎn)責(zé)任。另一方面，由政府承擔(dān)該項(xiàng)費(fèi)用不具有現(xiàn)實(shí)可行性，盡管事故責(zé)任單位也是納稅人之一，但是財(cái)政資金的主要來源是稅收，稅收只能用于支撐公共部門向社會(huì)提供公共產(chǎn)品、滿足社會(huì)共同需要[6]，而不能用于在某個(gè)納稅人遭遇突發(fā)事故時(shí)直接為其分擔(dān)損失。有學(xué)者提出效仿美國(guó)的做法，由政府成立類似于美國(guó)“超級(jí)基金”的救援基金，用于墊付或承擔(dān)救援費(fèi)用[7]。從可持續(xù)發(fā)展的角度來看該做法有可取之處，但是從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，該做法存在一定的“現(xiàn)實(shí)壁壘”。第一，美國(guó)“超級(jí)基金”的資金主要來自于對(duì)從事高污染、高能耗生產(chǎn)企業(yè)高額征稅，賠付事故類型也十分有限—僅限于可能造成重大環(huán)境污染的事故。我國(guó)類似行業(yè)大部分處于高速發(fā)展階段，加大征稅可能會(huì)導(dǎo)致企業(yè)負(fù)擔(dān)過重。第二，在不加大企業(yè)負(fù)擔(dān)的前提下，成立救援基金的主要資金來源還是財(cái)政，這種做法在本質(zhì)上與本文所主張的事發(fā)地政府先行墊付機(jī)制并無實(shí)質(zhì)差異，反而會(huì)因?yàn)楸仨氼A(yù)留專項(xiàng)資金加重財(cái)政負(fù)擔(dān)。當(dāng)然，這并不意味著政府不應(yīng)當(dāng)為第三方隊(duì)伍支付任何費(fèi)用，《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》第9條第2款規(guī)定，“縣級(jí)以上人民政府負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門根據(jù)生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作的實(shí)際需要，在重點(diǎn)行業(yè)、領(lǐng)域單獨(dú)建立或者依托有條件的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位、社會(huì)組織共同建立應(yīng)急救援隊(duì)伍”，第3款規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)和支持生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位和其他社會(huì)力量建立提供社會(huì)化應(yīng)急救援服務(wù)的應(yīng)急救援隊(duì)伍”。這一規(guī)定明確了政府有必要為共建的救援隊(duì)伍或提供社會(huì)化應(yīng)急救援服務(wù)的隊(duì)伍提供財(cái)政補(bǔ)貼、救援設(shè)備、訓(xùn)練場(chǎng)地以及政策等方面的支持。進(jìn)一步講，由于政府提供的各種支持措施已經(jīng)包括了第三方救援隊(duì)伍日常管理與運(yùn)行的部分費(fèi)用，且第三方救援隊(duì)伍本身也需要為自身的日常運(yùn)轉(zhuǎn)付出必要成本，因此第三方救援隊(duì)伍在應(yīng)政府的征調(diào)參與救援時(shí)，不能重復(fù)主張此項(xiàng)費(fèi)用，只能主張參加當(dāng)次救援而產(chǎn)生的合理費(fèi)用。

1.2.2 目前的保險(xiǎn)機(jī)制無法覆蓋全部救援費(fèi)用

2019年公布的《安全生產(chǎn)法》修正案(草案送審稿)擬將原第48條第2款修改為“國(guó)家建立安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)制度。礦山、危險(xiǎn)化學(xué)品、煙花爆竹、建筑施工、民用爆炸物品、金屬冶煉等高危行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，應(yīng)當(dāng)投保安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)。國(guó)家鼓勵(lì)其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位投保安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)。具體辦法由國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理部會(huì)同國(guó)務(wù)院財(cái)政部門和國(guó)務(wù)院銀行保險(xiǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)制定?！笨梢灶A(yù)見，該修正案正式通過后，安全生產(chǎn)責(zé)任險(xiǎn)的投保率將大幅提升。實(shí)際上，早在2006年5月31日國(guó)務(wù)院關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展問題的專題會(huì)議中就提出了要“大力發(fā)展責(zé)任保險(xiǎn)，健全安全生產(chǎn)保障和突發(fā)事件應(yīng)急保險(xiǎn)機(jī)制”，此后多個(gè)省、市陸續(xù)在煤礦、危險(xiǎn)化學(xué)品、民用爆破物、煙花爆竹等行業(yè)試行安全生產(chǎn)責(zé)任險(xiǎn)。但從十幾年的實(shí)踐來看，安全生產(chǎn)責(zé)任險(xiǎn)并不能有效解決救援費(fèi)用負(fù)擔(dān)的問題。第一，安全生產(chǎn)責(zé)任險(xiǎn)大多設(shè)有賠付限額，且賠付力度比較低。以較早的試點(diǎn)地區(qū)之一的海南省為例，該省自2011年起在全省若干重點(diǎn)行業(yè)強(qiáng)制推行安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)，《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)安全生產(chǎn)條例》規(guī)定礦山開采企業(yè)、危險(xiǎn)化學(xué)品、煙花爆竹、民用爆破物品生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)投保安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)，否則不予辦理安全生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證。投保企業(yè)在保險(xiǎn)期間享有每起事故200萬(wàn)到2 000萬(wàn)不等的保險(xiǎn)賠付限額，在存在人員死亡的事故中，每人每起的賠付金額不少于30萬(wàn)元。盡管該標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)高于同期行業(yè)內(nèi)的平均標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際上，自海南省強(qiáng)制推行安全生產(chǎn)責(zé)任險(xiǎn)以來，平均每起事故獲得的保險(xiǎn)賠付金額僅為6.12萬(wàn)元[8]。第二，根據(jù)原國(guó)家安監(jiān)總局、原保監(jiān)會(huì)以及財(cái)政部在2017年12月聯(lián)合印發(fā)的《安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)施辦法》第9條的規(guī)定，盡管事故搶險(xiǎn)救援費(fèi)用被納入安全生產(chǎn)責(zé)任賠付范圍中，但其賠付順位比較靠后。在實(shí)踐中，安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)的主險(xiǎn)中一般優(yōu)先賠付從業(yè)人員和第三人人身傷亡，在附加險(xiǎn)中按順序先賠償?shù)谌素?cái)產(chǎn)損失，然后才會(huì)賠償事故搶險(xiǎn)救援、醫(yī)療救護(hù)、事故鑒定、法律訴訟等費(fèi)用，最后能夠?qū)嶋H用于支付事故救援費(fèi)用的部分和實(shí)際開支相比實(shí)屬杯水車薪。對(duì)于已經(jīng)投保的企業(yè)，如果保險(xiǎn)只能賠付部分事故救援費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先支付第三方救援隊(duì)伍參與當(dāng)次事故救援的人工成本，如救援人員的出勤補(bǔ)貼、加班補(bǔ)助、獎(jiǎng)金等，再支付救援設(shè)備損耗等非人工成本?？傊谀壳暗陌踩a(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)框架之下，第三方隊(duì)伍當(dāng)次事故救援費(fèi)用在大部分情況下無法得到保險(xiǎn)全額賠付，甚至根本得不到任何賠付，保險(xiǎn)不能覆蓋的救援費(fèi)用承擔(dān)問題仍然懸而未決。

1.2.3 事故責(zé)任單位應(yīng)承擔(dān)保險(xiǎn)不能覆蓋的當(dāng)次救援費(fèi)用

《安全生產(chǎn)法》規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的“主體責(zé)任”，所謂“主體責(zé)任”，一方面意味著企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中應(yīng)當(dāng)對(duì)安全管理事宜全面、直接負(fù)責(zé)，應(yīng)當(dāng)加大安全生產(chǎn)投入，因?yàn)榘踩a(chǎn)投入的提高與生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)安全事故的潛在風(fēng)險(xiǎn)概率的降低之間存在著強(qiáng)因果關(guān)系[9]。另一方面也意味著企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)生產(chǎn)安全事故發(fā)生后導(dǎo)致的相應(yīng)不利后果，包括因事故救援而產(chǎn)生的開支。由事故責(zé)任單位承擔(dān)救援費(fèi)用也有利于實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中利益、風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任的統(tǒng)一，并能夠?qū)ζ髽I(yè)的風(fēng)險(xiǎn)控制活動(dòng)產(chǎn)生正確激勵(lì)。盡管在客觀上，任何生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)都存在發(fā)生事故的風(fēng)險(xiǎn)，“零瑕疵”的管理只是一種不可能真正實(shí)現(xiàn)的理想狀態(tài)，但任何企業(yè)在進(jìn)入某一生產(chǎn)領(lǐng)域之前必然要對(duì)該領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)概率和風(fēng)險(xiǎn)成本進(jìn)行調(diào)查評(píng)估。一個(gè)企業(yè)最終選擇從事特定的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，就意味著其做出了從事該種活動(dòng)收益大于風(fēng)險(xiǎn)的判斷，意味著其愿意承受該種風(fēng)險(xiǎn)一旦轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)事故之后的代價(jià)。而事實(shí)上，大多數(shù)生產(chǎn)安全事故的發(fā)生并不能歸咎于客觀風(fēng)險(xiǎn)，而是與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的主觀過錯(cuò)密切相關(guān)。實(shí)踐調(diào)查表明，生產(chǎn)安全事故多數(shù)是責(zé)任事故，人為因素在其中居于決定性的地位[10]。既然如此，事故責(zé)任單位對(duì)救援費(fèi)用的承擔(dān)不過就是其本應(yīng)承擔(dān)的過錯(cuò)責(zé)任的一部分。

2 事故發(fā)生地政府的墊付機(jī)制

2.1 政府的墊付義務(wù)

盡管事故責(zé)任單位應(yīng)當(dāng)承擔(dān)應(yīng)急救援費(fèi)用的結(jié)論已無疑義，并有部分法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件陸續(xù)對(duì)此作出零星規(guī)定。但在實(shí)踐中，事故責(zé)任單位常常因?yàn)闀簳r(shí)無力支付或惡意拖欠導(dǎo)致救援費(fèi)用難以真正兌現(xiàn)，最后只能由政府和救援隊(duì)伍承擔(dān)，說到底還是社會(huì)為企業(yè)“買單”。為了破解這一困境，筆者認(rèn)為，可以采取由事發(fā)地方政府先行墊付，事后再向事故責(zé)任單位追償?shù)姆绞絹斫鉀Q。

由政府承擔(dān)該項(xiàng)費(fèi)用的墊付義務(wù)，其正當(dāng)性仍在于政府的公共管理職責(zé)。生產(chǎn)安全事故一旦波及外部便構(gòu)成公共突發(fā)事件，政府對(duì)此負(fù)有處置和救援職責(zé)。但如前文所述，一旦事故規(guī)模較大，政府就可能需要調(diào)動(dòng)第三方隊(duì)伍參加救援。此時(shí)，政府即使發(fā)現(xiàn)事故責(zé)任單位存在救援費(fèi)用支付困難的可能，也絕不能因此放棄救援而坐視事故擴(kuò)大、損失加劇，仍應(yīng)以保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全這一公共福祉為最高目標(biāo)，全力組織救援。但反過來，如果由于事故責(zé)任單位無力支付或拒絕支付費(fèi)用，政府為了完成救援任務(wù)，就強(qiáng)行對(duì)救援隊(duì)伍實(shí)行無償征調(diào)，要求其無償提供救援服務(wù)并自行消化成本，就勢(shì)必嚴(yán)重?fù)p害救援隊(duì)伍的利益。在下一次事故來臨時(shí)，這些隊(duì)伍一定會(huì)千方百計(jì)地躲避乃至拒絕政府的要求，導(dǎo)致政府無法組織有效救援，陷入惡性循環(huán)。無論出現(xiàn)上述哪一種結(jié)果，都會(huì)導(dǎo)致政府的應(yīng)急救援職責(zé)無法履行或履行不力。要想破解這一難題，政府就必須有所作為，在商業(yè)保險(xiǎn)還無法有效覆蓋救援費(fèi)用的情況下，最為合理的選擇就是政府代替事故責(zé)任單位先行墊付救援費(fèi)用。墊付工作由財(cái)政部門具體實(shí)施，資金的主要來源是政府當(dāng)年預(yù)備費(fèi)，也可以視情況由突發(fā)事件財(cái)政應(yīng)急保障資金、中央或上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付資金、壓縮原有預(yù)算節(jié)約的資金支付。為增強(qiáng)可操作性，墊付的形式既可以是一次性支付，也可以是在雙方認(rèn)可的合理期限內(nèi)分期支付。在已經(jīng)確定事故責(zé)任單位無償付能力且財(cái)政壓力較大的情況下，也可以采用在后續(xù)年度加大對(duì)救援隊(duì)伍的財(cái)政補(bǔ)貼力度，以及給予其他政策優(yōu)惠等靈活方式替代部分金錢給付。由政府先行墊付費(fèi)用并不意味著這項(xiàng)費(fèi)用最終要轉(zhuǎn)嫁給政府，相反，這恰恰是實(shí)現(xiàn)由事故責(zé)任單位自負(fù)其責(zé)的有效措施。相對(duì)于救援隊(duì)伍直接向事故責(zé)任單位追索費(fèi)用可能帶來的漫長(zhǎng)繁瑣的訴訟以及結(jié)果的不確定性，由政府先行墊付再向事故責(zé)任單位追償，其追索力度和最終獲得償付的可能性無疑都明顯提高了。

2.2 具體的墊付主體

應(yīng)該由哪一個(gè)地方政府來承擔(dān)墊付義務(wù)？具體來說，是由事故發(fā)生地政府還是由事故責(zé)任單位所在地政府墊付？盡管在大多數(shù)情況下，這2個(gè)地方是重合的，但在個(gè)別情況下也可能出現(xiàn)分離。例如，2013年2月1日，連霍高速公路河南澠池段義昌大橋因一輛運(yùn)輸煙花爆竹的車輛發(fā)生爆炸，造成該橋南半幅橋面垮塌，有多輛行駛車輛墜落于大約30 m的橋下，事故造成10人死亡，11人受傷。但事后警方查明，肇事車輛和貨主均屬于河北[11]。筆者在參與起草《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》的過程中，起草小組在這一問題上曾經(jīng)發(fā)生爭(zhēng)議。多數(shù)意見主張應(yīng)由事故責(zé)任單位所在地政府墊付，其理由是事故責(zé)任單位只向其所在地政府納稅并受其監(jiān)管，事故的發(fā)生甚至可能就與所在地政府監(jiān)管不力有關(guān)。但在筆者看來，這一主張雖有一定道理，卻明顯違背了應(yīng)急管理中屬地管理為主的原則，因而不具有可操作性?；谕话l(fā)事件的綜合性和復(fù)雜性，事件發(fā)生地的政府對(duì)事態(tài)最為了解，對(duì)資源的調(diào)動(dòng)使用最為方便，因而最適合擔(dān)當(dāng)事件應(yīng)對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)角色。所以，除了那些超出事發(fā)地政府處置能力的個(gè)別突發(fā)事件外，在其他情景下，一定區(qū)域內(nèi)的應(yīng)急資源都應(yīng)當(dāng)服從事發(fā)地政府的調(diào)動(dòng)和指揮，這就是屬地管理為主的原則[12]。假如在事故發(fā)生地政府統(tǒng)一指揮救援工作的情況下，法律卻要求另一個(gè)地方政府——事故責(zé)任單位所在地政府向救援隊(duì)伍墊付費(fèi)用，這必然會(huì)大大增加后者實(shí)際獲得償付的難度。原因在于，第三方救援隊(duì)伍一般由事故發(fā)生地政府征調(diào)而非事故責(zé)任單位所在地政府征調(diào)，且事故責(zé)任單位所在地政府不負(fù)有事故處置救援職責(zé)，可能“事不關(guān)己、高高掛起”，直接拒絕支付，使救援隊(duì)伍的求償權(quán)落空。因此，在事故責(zé)任單位暫時(shí)無力支付或拖欠救援費(fèi)用的情況下，只能由承擔(dān)事故應(yīng)對(duì)職責(zé)的政府—也就是事故發(fā)生地的政府—向救援隊(duì)伍先行墊付。事故發(fā)生地政府承擔(dān)墊付救援費(fèi)用的義務(wù)，本質(zhì)上是與其事故救援職責(zé)緊密結(jié)合在一起的，“誰(shuí)組織救援，誰(shuí)就負(fù)責(zé)墊付”，目的在于保障事故救援機(jī)制的可持續(xù)性。這種墊付義務(wù)不是侵權(quán)法意義上的無過錯(cuò)責(zé)任，而是一種公共管理職責(zé)。至于應(yīng)當(dāng)由事發(fā)地的哪一級(jí)政府負(fù)責(zé)墊付，仍然要與組織事故救援的職責(zé)結(jié)合起來判斷。按照突發(fā)事件應(yīng)對(duì)“分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則，不同等級(jí)的安全生產(chǎn)事故分別由相應(yīng)層級(jí)的政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)處置和救援工作。哪一級(jí)政府負(fù)責(zé)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，自然就由其組織、征調(diào)隊(duì)伍，相應(yīng)地，也就由其在必要時(shí)墊付第三方隊(duì)伍的救援費(fèi)用。

3 地方政府向事故責(zé)任單位的追償

3.1 政府墊付后與事故責(zé)任單位形成公法之債

在地方政府墊付了救援費(fèi)用、而事故責(zé)任單位又具備或恢復(fù)了支付能力的情況下，政府應(yīng)當(dāng)通過何種方式進(jìn)行追償？要回答這一問題，首先要明晰此時(shí)政府和事故責(zé)任單位之間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系到底屬于何種性質(zhì)，是私法之債還是公法之債？如果是前者，在事故責(zé)任單位不履行的情況下，政府只能通過民事訴訟的方式來實(shí)現(xiàn)債權(quán)，過程繁復(fù)，時(shí)間漫長(zhǎng)；如果是后者，政府就可以對(duì)事故責(zé)任單位依法采取行政強(qiáng)制執(zhí)行，效率明顯提高。筆者認(rèn)為其屬于后者，理由如下：

1)政府與事故責(zé)任單位之間不存在任何導(dǎo)致私法之債發(fā)生的行為或者事實(shí)。一則，第三方救援隊(duì)伍參與事故救援完全是應(yīng)政府的組織和征調(diào)而實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)視為接受了政府的委托，此行為既非基于與事故責(zé)任單位之間的救援協(xié)議而發(fā)生，更不屬于民法上的無因管理。二則，政府墊付第三方救援費(fèi)用的行為也并非出于與事故責(zé)任單位之間形成債務(wù)承擔(dān)的協(xié)議，不能認(rèn)為其屬于私法之債。

2)政府與事故責(zé)任單位之間債權(quán)債務(wù)關(guān)系的發(fā)生源于公共目的。作為法定的負(fù)有公共安全保障義務(wù)的主體，政府“組織第三方隊(duì)伍參與事故救援”和“在救援結(jié)束后墊付費(fèi)用”的先后2個(gè)行為都是出于對(duì)公共利益的保障。其前行為是為了減輕或者避免生產(chǎn)安全事故對(duì)公共安全的損害，后行為是為了事故救援機(jī)制的可持續(xù)性，均非基于私人利益而實(shí)施。

3)政府與事故責(zé)任單位之間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系是基于行政決定而產(chǎn)生的。按照《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，由于義務(wù)人無法履行排除妨礙、恢復(fù)原狀的作為義務(wù)，且該義務(wù)的不履行將危及公共安全或公共利益時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以決定由其自身或委托第三人代為履行，代履行發(fā)生的費(fèi)用由義務(wù)人承擔(dān)。由于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位對(duì)安全生產(chǎn)承擔(dān)“主體責(zé)任”，一旦發(fā)生生產(chǎn)安全事故，本應(yīng)自行實(shí)施救援，應(yīng)急救援的目標(biāo)除了減少人員和財(cái)產(chǎn)損失，也包括盡快消除事態(tài)危險(xiǎn)，這本質(zhì)上就是《行政強(qiáng)制法》上所講的“排除妨礙”。而在事態(tài)超出事故單位控制而政府介入并組織第三方隊(duì)伍參與救援的情況下，這就是一種代履行，作為義務(wù)人的事故責(zé)任單位理應(yīng)向作為代履行人的第三方隊(duì)伍支付代履行費(fèi)用，即當(dāng)次救援費(fèi)用。此時(shí)，事故責(zé)任單位和第三方隊(duì)伍之間基于救援費(fèi)用所產(chǎn)生的債權(quán)債務(wù)關(guān)系是基于政府作出的行政行為——即代履行決定而產(chǎn)生的。而在事故單位拒絕支付或者暫時(shí)無力支付的情況下，由事發(fā)地政府向第三方隊(duì)伍墊付該項(xiàng)費(fèi)用，則是基于政府和該隊(duì)伍之間的行政委托關(guān)系。政府征調(diào)該隊(duì)伍參加救援的行為在法律上可以看作其做出的一次委托決定，政府在必要時(shí)墊付費(fèi)用就是該委托決定所產(chǎn)生的法律效果之一。既然事故責(zé)任單位支付代履行費(fèi)用的義務(wù)和政府的墊付義務(wù)都是基于行政決定而發(fā)生的，那么，由此最終形成的政府和事故責(zé)任單位之間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，在性質(zhì)上也只能是公法之債。

3.2 公法之債的追償和執(zhí)行機(jī)制

由于政府與事故責(zé)任單位之間構(gòu)成了公法之債，那么，當(dāng)債務(wù)人拒絕履行支付救援費(fèi)用這一金錢給付義務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)就可以采取行政強(qiáng)制執(zhí)行的方式來實(shí)現(xiàn)其債權(quán)。實(shí)際上，這種做法已被世界上很多國(guó)家和地區(qū)采納。例如，奧地利的《行政強(qiáng)制執(zhí)行法通則》規(guī)定代履行執(zhí)行費(fèi)用可以依照金錢給付義務(wù)的規(guī)定征收；日本的《行政代執(zhí)行法》規(guī)定代履行費(fèi)用可以比照拖延交納國(guó)稅處分的規(guī)定執(zhí)行[13]。韓國(guó)行政法對(duì)代履行費(fèi)用的落實(shí)也規(guī)定了強(qiáng)制征收措施，“代執(zhí)行所需的一切費(fèi)用都向義務(wù)者征收，為了征收費(fèi)用，行政廳首先要‘規(guī)定實(shí)際所需的費(fèi)用和繳付日期，并以書面形式命令義務(wù)者進(jìn)行繳付’。如果義務(wù)者接到繳付命令后不予以繳付時(shí)，可依據(jù)國(guó)稅征收法中的例子強(qiáng)制征收?！盵14]我國(guó)學(xué)者在《行政強(qiáng)制法》的制定過程中也曾提出要“參照上述國(guó)家和地區(qū)的立法例增加‘轉(zhuǎn)致’的規(guī)定：‘義務(wù)人逾期未繳納代履行費(fèi)用的，按照本法關(guān)于金錢給付義務(wù)執(zhí)行的規(guī)定執(zhí)行’?！盵15]實(shí)際上，無論是代履行還是金錢給付義務(wù)的執(zhí)行，都是我國(guó)《行政強(qiáng)制法》上的現(xiàn)成制度，只需要增加一個(gè)簡(jiǎn)單的銜接式條款即可完成2個(gè)制度的關(guān)聯(lián)，輕松化解實(shí)踐中的困境。代履行制度的最大特點(diǎn)就是將相對(duì)人的作為義務(wù)轉(zhuǎn)化為繳納代履行費(fèi)用的義務(wù)，而在生產(chǎn)安全事故救援中，政府一旦墊付了這筆費(fèi)用，其自然就轉(zhuǎn)化為了事故責(zé)任單位對(duì)政府的金錢之債。這種金錢之債和《行政強(qiáng)制法》上已經(jīng)規(guī)定的“金錢給付義務(wù)”都是基于行政機(jī)關(guān)的決定而產(chǎn)生的，并無本質(zhì)差別，自然可以用相同的方式予以強(qiáng)制執(zhí)行。如遇執(zhí)行中止的情況，政府可待事故責(zé)任單位恢復(fù)支付能力后繼續(xù)追償；如遇執(zhí)行終結(jié)的情況，則政府應(yīng)負(fù)兜底責(zé)任，已墊付費(fèi)用不再退回，但未結(jié)清部分可以如前文所述采取加大后續(xù)補(bǔ)貼力度、給予其他政策優(yōu)惠等靈活形式替代。

4 結(jié)論

1)第三方隊(duì)伍參加重大生產(chǎn)安全事故救援所產(chǎn)生的費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)由事故責(zé)任單位承擔(dān)。2019年4月實(shí)施《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》已經(jīng)確認(rèn)了這一點(diǎn)，從而結(jié)束了持續(xù)多年的爭(zhēng)論，澄清了認(rèn)識(shí)誤區(qū)。

2)對(duì)于事故責(zé)任單位無力承擔(dān)費(fèi)用的情況，目前的制度沒有提供可供操作的解決方案。在保險(xiǎn)機(jī)制還遠(yuǎn)遠(yuǎn)未能覆蓋事故救援費(fèi)用的情況下，為了生產(chǎn)安全事故救援機(jī)制的可持續(xù)發(fā)展，并進(jìn)一步推動(dòng)救援隊(duì)伍建設(shè)的社會(huì)化，應(yīng)當(dāng)規(guī)定政府的兜底責(zé)任，建立起事故發(fā)生地政府向第三方隊(duì)伍墊付費(fèi)用的機(jī)制。

3)事故發(fā)生地政府向第三方隊(duì)伍地墊付費(fèi)用之后，和事故責(zé)任單位之間產(chǎn)生的是公法之債，可以采取行政強(qiáng)制執(zhí)行的方式向其追償。

4)在事故責(zé)任單位完全喪失償還能力的情況下，政府對(duì)救援費(fèi)用應(yīng)負(fù)兜底責(zé)任，已向第三方隊(duì)伍墊付的費(fèi)用不再退回，但未結(jié)清部分可以采取加大后續(xù)補(bǔ)貼力度、給予其他政策優(yōu)惠等靈活形式替代。