浙江省涉河涉堤建設(shè)項(xiàng)目行政許可研究

沈燕紅，張曉鵬

(浙江省水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)院，浙江 杭州 310002)

浙江省位于我國(guó)東南沿海長(zhǎng)江三角洲南側(cè)，陸域面積約10萬(wàn)km2，水域面積約6 900 km2。隨著浙江省經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，涉河涉堤建設(shè)項(xiàng)目持續(xù)增多，占用水域現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，僅2015年全年全省涉河涉堤建設(shè)項(xiàng)目上報(bào)就達(dá)上千項(xiàng)。其中省級(jí)水行政主管部門(mén)自2015—2018年審批的涉河涉堤建設(shè)項(xiàng)目由2015年的不足10項(xiàng)至2018年達(dá)到近50項(xiàng)，可見(jiàn)涉河涉堤建設(shè)項(xiàng)目逐步增多之勢(shì)。目前，浙江省已將涉河涉堤行政許可和占用水域行政許可進(jìn)行事項(xiàng)合并，統(tǒng)一稱為涉河涉堤行政許可。但現(xiàn)行涉河涉堤建設(shè)項(xiàng)目行政許可制度的理念、制度等方面仍存在一定問(wèn)題，如何科學(xué)有序地做好浙江省涉河涉堤建設(shè)項(xiàng)目的行政許可，既是對(duì)水利行業(yè)的保護(hù)，又給其它各行各業(yè)打好了發(fā)展基礎(chǔ)，需進(jìn)行研究。

1 浙江省涉河涉堤建設(shè)項(xiàng)目行政許可問(wèn)題分析

1.1 水域界定不清

浙江省水系稠密，全省有80 000多條河道，4 000多座水庫(kù)，20 000多座山塘，200多個(gè)水庫(kù)等。全省80 000多條河道中，約80%以上為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)河道，河道的位置、屬性、名稱等狀況并未完全掌握，且部分河道邊灘在水利部分屬于水域性質(zhì)，在國(guó)土部分屬于農(nóng)田性質(zhì)，土地性質(zhì)、邊界及功能不清；湖泊、水塘等水域定義不清，部分水域因年代久遠(yuǎn)等原因無(wú)法區(qū)分是天然形成還是后天開(kāi)挖，因此也存在土地性質(zhì)、邊界及功能不明確的情況。該情況使得水行政主管部門(mén)、建設(shè)單位、防洪影響評(píng)價(jià)報(bào)告編制單位等在對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行涉河涉堤評(píng)價(jià)時(shí)以及進(jìn)行水域動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)時(shí)造成影響，進(jìn)而影響后續(xù)涉河涉堤建設(shè)項(xiàng)目行政許可的進(jìn)度。

1.2 新時(shí)代涉河涉堤建設(shè)項(xiàng)目管理與現(xiàn)行法律法規(guī)的不匹配

行政許可制度是國(guó)家進(jìn)行行政管理的重要手段，其前提是法律的一般性禁止。根據(jù)《中華人民共和國(guó)防洪法》《中華人民共和國(guó)水法》《河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目管理的有關(guān)規(guī)定》《浙江省建設(shè)項(xiàng)目占用水域管理辦法》《浙江省涉河橋梁水利技術(shù)規(guī)定(試行)》《浙江省涉河碼頭水利許可技術(shù)規(guī)定(試行)》等法律法規(guī)規(guī)定，使得浙江省涉河涉堤建設(shè)項(xiàng)目變得有理可循，有法可依[1-7]。但同時(shí)也可以看到，現(xiàn)今的法律法規(guī)規(guī)定更為注重的是建設(shè)項(xiàng)目對(duì)水域行洪、或者占用水域面積的影響。隨著城鎮(zhèn)發(fā)展，人民生活水平的提高，水域資源的保護(hù)、水質(zhì)的提高、功能的占補(bǔ)越來(lái)越受到大家的關(guān)注，現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定無(wú)法匹配新時(shí)代涉河涉堤建設(shè)項(xiàng)目管理的新理念。且浙江省水系情況各不相同，分為平原性河網(wǎng)和山區(qū)性河網(wǎng)。如紹興市的平原河網(wǎng)水系發(fā)達(dá)，河道流速相對(duì)山區(qū)性河道較緩；衢州市的山區(qū)性河道洪水期間流速大且急；舟山市河道來(lái)水主要靠降水，河道規(guī)模均較小且水量少。規(guī)定中提出的阻水比、壅高值等控制性內(nèi)容及指標(biāo)均相同，無(wú)法滿足不同縣市區(qū)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目涉河涉堤后對(duì)水域造成影響的情況的掌握，無(wú)法滿足新時(shí)代水域涉河涉堤管理的需求，不利用涉河涉堤建設(shè)項(xiàng)目行政許可管理。

1.3 涉河涉堤建設(shè)項(xiàng)目政審方式的碎片化辦理

結(jié)合浙江省“最多跑一次”要求，浙江省目前涉河涉堤建設(shè)項(xiàng)目已采取在浙江省政務(wù)網(wǎng)上統(tǒng)一辦理的方式，部分縣市區(qū)還在此基礎(chǔ)上采取政務(wù)中心集中式審批。但因各級(jí)水行政主管部門(mén)或同級(jí)水行政主管部門(mén)不同處(科)室之間職責(zé)分割、信息不暢、關(guān)注點(diǎn)不同等因素，優(yōu)化審批流程只能呈碎片式處理的方式，著力減少行政許可不同環(huán)節(jié)的辦理時(shí)間。然而，整體工程不等于部分功能之和，提升審批環(huán)節(jié)的效能并不必然提升行政許可績(jī)效[8]。另外省市縣(市區(qū))各級(jí)水行政主管部門(mén)共享水平還比較低，項(xiàng)目行政許可過(guò)程及情況大多通過(guò)會(huì)議、電話、傳真等形式獲得，行政許可辦理各做一片，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)在各級(jí)甚至同級(jí)水行政主管部門(mén)之間的共享并未實(shí)現(xiàn)，需進(jìn)一步的優(yōu)化。

1.4 對(duì)涉河涉堤項(xiàng)目的建設(shè)不夠重視

部分建設(shè)單位、地方政府、群眾等對(duì)水域占用認(rèn)識(shí)不夠，認(rèn)為建設(shè)項(xiàng)目特別是一些規(guī)模較小的建設(shè)項(xiàng)目涉河涉堤不會(huì)產(chǎn)生影響。一些地區(qū)河道管理范圍內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目未批先建、邊批邊建、批后亂建等違法違規(guī)現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生，甚至損毀地方等水利工程設(shè)施，直接影響河勢(shì)穩(wěn)定，危及防洪安全[9]。再加上水行政主管部門(mén)管理點(diǎn)位多、人手少、能力不足等原因，無(wú)法做到實(shí)時(shí)監(jiān)管、及時(shí)制止。部分地方水行政為考核需要，可能會(huì)對(duì)一些非法涉河涉堤的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行手續(xù)補(bǔ)辦，助長(zhǎng)了建設(shè)單位認(rèn)為可先建后補(bǔ)的錯(cuò)誤思想。

2 浙江省涉河涉堤建設(shè)項(xiàng)目行政許可的優(yōu)化途徑

2.1 進(jìn)行全省水域情況調(diào)查及水域保護(hù)報(bào)告編制

掌握建設(shè)項(xiàng)目涉河涉堤情況及影響是涉河涉堤行政許可成立的先決條件之一。浙江省雖已于2006年進(jìn)行全省水域調(diào)查，但隨著新時(shí)代的發(fā)展，已不符合最新浙江省涉河涉堤建設(shè)項(xiàng)目行政許可的要求。根據(jù)2019年1月浙江省人民政府剛頒布的《浙江省水域保護(hù)辦法》[10]，縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門(mén)應(yīng)會(huì)同有關(guān)部門(mén)，與土地利用總體規(guī)劃、城市總規(guī)劃、縣(市)域總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃相銜接，編制水域保護(hù)規(guī)劃。由此可以看出，最新的水域調(diào)查應(yīng)結(jié)合總體規(guī)劃、土地資源、生態(tài)保護(hù)等多方面因素，與各相關(guān)部門(mén)共同協(xié)調(diào)劃定。應(yīng)對(duì)全省所有水域的位置、屬性、名稱、性質(zhì)等進(jìn)行梳理。同時(shí)以《中華人民共和國(guó)防洪法》[3]中提到的岸線及治導(dǎo)線為法律依據(jù)，對(duì)水域進(jìn)行岸線、治導(dǎo)線劃定，明確哪些水域?qū)儆诳烧加盟?，哪些水域?qū)儆诳山Y(jié)合“三區(qū)三線”開(kāi)發(fā)進(jìn)行占用但不得影響行洪的水域，哪些水域?qū)儆诓豢烧加盟?，為涉河涉堤建設(shè)項(xiàng)目行政許可是否可行提供依據(jù)。

在水域情況調(diào)查清楚的基礎(chǔ)上，根據(jù)《浙江省水域保護(hù)辦法》，擬定《浙江省水域保護(hù)報(bào)告編制導(dǎo)則》，結(jié)合總體規(guī)劃、土地資源、生態(tài)保護(hù)等，編制水域保護(hù)報(bào)告，既保護(hù)了水域，也為今后的“多規(guī)合一”奠定了基礎(chǔ)。

2.2 按新時(shí)代要求修訂法規(guī)

浙江省關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目涉河涉堤現(xiàn)行的規(guī)定主要有《浙江省建設(shè)項(xiàng)目占用水域管理辦法》《浙江省涉河橋梁水利技術(shù)規(guī)定(試行)》《浙江省涉河碼頭水利許可技術(shù)規(guī)定(試行)》等[5-7]。自2019年5月1日起《浙江省水域保護(hù)辦法》正式施行，《浙江省建設(shè)項(xiàng)目占用水域管理辦法》同時(shí)廢止。目前，省級(jí)水行政主管部門(mén)正在組織編制的規(guī)定有《浙江省涉河涉堤建設(shè)項(xiàng)目防洪影響評(píng)價(jià)報(bào)告編制導(dǎo)則》(名稱暫定)、《浙江省涉河涉堤項(xiàng)目施工技術(shù)控制規(guī)程》(名稱暫定)等。無(wú)論是規(guī)定的編制還是修編都應(yīng)符合新時(shí)代涉河涉堤建設(shè)項(xiàng)目特性，不同特性的建設(shè)項(xiàng)目、不同的河道應(yīng)因地制宜，給與符合其特性的控制性要求，使得現(xiàn)行法律法規(guī)相匹配與新時(shí)代涉河涉堤建設(shè)項(xiàng)目管理理念相匹配。

2.3 推動(dòng)行政許可審批流程再造

“互聯(lián)網(wǎng)+”對(duì)行政權(quán)力行使方式產(chǎn)生重大影響，導(dǎo)致行政權(quán)力形態(tài)出現(xiàn)了新的變化。[11]在深化“最多跑一次”改革、推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略部署總體框架下，依托浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，做到行政許可的過(guò)程和結(jié)果實(shí)時(shí)上報(bào)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一受理、并聯(lián)審批、實(shí)時(shí)流轉(zhuǎn)、跟蹤辦理、數(shù)據(jù)共享，建立健全配套制度，明確部門(mén)職責(zé)、工作規(guī)程和協(xié)調(diào)督查機(jī)制等，確保審批各階段、各環(huán)節(jié)無(wú)縫銜接，推動(dòng)涉河涉堤建設(shè)項(xiàng)目行政許可審批流程再造。

打造“涉河涉堤建設(shè)項(xiàng)目一張圖”，及時(shí)了解全省建設(shè)項(xiàng)目涉河涉堤情況與行政許可情況，利于各級(jí)水行政主管部門(mén)對(duì)全省涉河涉堤建設(shè)項(xiàng)目基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的共享，也可方便審批人員在項(xiàng)目前期對(duì)接中了解上下游，左右岸的占用水域情況，通盤(pán)考慮，盡早提出項(xiàng)目?jī)?yōu)化建議，使得涉河涉堤建設(shè)項(xiàng)目行政許可流程更為順暢。

2.4 實(shí)時(shí)監(jiān)控水域動(dòng)態(tài)

無(wú)論是對(duì)于涉河涉堤建設(shè)項(xiàng)目日常監(jiān)管還是批后監(jiān)管，都應(yīng)實(shí)施掌握水域動(dòng)態(tài)。隨著信息化技術(shù)的發(fā)展，在現(xiàn)有水域動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)上，做到實(shí)時(shí)監(jiān)控，了解水域動(dòng)態(tài)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)及制止非法占用情況。根據(jù)《浙江省水域保護(hù)辦法》[10]，將水域保護(hù)規(guī)劃確定的基本水面率等指標(biāo)納入地方人民政府生態(tài)建設(shè)和河(湖)長(zhǎng)制考核評(píng)價(jià)內(nèi)容，并納入領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)范圍，提高地方政府對(duì)建設(shè)項(xiàng)目占用水域的認(rèn)識(shí)。地方人民政府、河(湖)長(zhǎng)、水行政主管部門(mén)等還應(yīng)對(duì)建設(shè)單位做好溝通工作，告知其未批先建的后果極其危害，對(duì)群眾做好宣傳教育工作，提升社會(huì)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目涉河涉堤會(huì)造成哪些危害的認(rèn)知性。

3 結(jié) 論

對(duì)涉河涉堤建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行行政許可的重要性是毋庸置疑的。結(jié)合“最多跑一次”改革，浙江省水利已采取了網(wǎng)上辦理審批流程、審批事項(xiàng)合并，審批材料精簡(jiǎn)等相關(guān)措施，但為了更好地推進(jìn)浙江省涉河涉堤建設(shè)項(xiàng)目行政許可進(jìn)度，本文就許可中遇到的部分問(wèn)題進(jìn)行了分析，并提出了一些改善方式，望有利于涉河涉堤建設(shè)項(xiàng)目行政許效率的提升、質(zhì)量的提高。