英美應(yīng)急預(yù)案編制的啟示與借鑒

陳 莉 賈群林

在政府機構(gòu)改革中如何從政府層面率先做好應(yīng)急預(yù)案的完善和修訂工作，對新的體制機制在應(yīng)急狀態(tài)下發(fā)揮其應(yīng)有的功能和作用具有十分重要的現(xiàn)實意義。本文針對目前我國預(yù)案編制中存在的問題，借鑒國外有益經(jīng)驗和做法，對預(yù)案編制及修訂提出參考建議。

1 改進應(yīng)急預(yù)案編制的內(nèi)容

1.1 我國應(yīng)急預(yù)案在編制內(nèi)容上的不足

我國的應(yīng)急預(yù)案總體而言屬于“綱領(lǐng)性”、“宣言性”的文件。通過對我國各級各類應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容進行分析，可以很清楚地看到，應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容一般包括以下幾個部分：總則、組織指揮體系及職責(zé)、預(yù)警和預(yù)防機制、應(yīng)急響應(yīng)、后期處置、保障措施、附則等。預(yù)案內(nèi)容簡單，篇幅較短，不夠細化和詳實，更多的是頗具原則性的語句，具體有以下幾個方面：

一是下級預(yù)案過于依賴上級預(yù)案的內(nèi)容和框架，與本地區(qū)、本部門的結(jié)合度不高，未能充分體現(xiàn)屬地為主的原則；二是想定事件的情景構(gòu)建缺乏足夠的處置案例，編制的措施與方案針對性、適應(yīng)性不強；三是預(yù)案啟動條件比較模糊或過于籠統(tǒng)，可操作性差；四是應(yīng)急預(yù)案的編制設(shè)計過程中也缺乏相應(yīng)的科技支撐和預(yù)案審查環(huán)節(jié)薄弱。

而檢驗一個預(yù)案是否可行，最重要的就是看其是否具有良好的可操作性。如果一個預(yù)案難以操作或者操作過程不順暢，那就難以起到應(yīng)有的作用，也無法達到制訂預(yù)案的目的。

1.2 英美預(yù)案編制的作法與經(jīng)驗

在我國應(yīng)急管理體制改革的大環(huán)境下，新體制、新機制的磨合與運行均離不開部門職責(zé)職能的調(diào)整和優(yōu)化，通過預(yù)案的修訂是完善應(yīng)急管理機制的一個十分重要的環(huán)節(jié)。英、美應(yīng)急預(yù)案編制與管理方面的作法值得借鑒。

英國法律規(guī)定，總體預(yù)案由某個機關(guān)制定，在英國，總體預(yù)案被視為最重要的預(yù)案，因此法律要求每個機關(guān)的總體預(yù)案應(yīng)該與其他合作機關(guān)的預(yù)案相協(xié)調(diào)。美國政府明確規(guī)定應(yīng)急預(yù)案編制與管理是資源配置、責(zé)任追究和應(yīng)急準(zhǔn)備工作的重點和核心，是各級政府的共同責(zé)任，預(yù)案為事前預(yù)防提供了組織保障，也為事后處置提供統(tǒng)一協(xié)調(diào)、高效的支援。

1.2.1 英國

英國于2004年制定了《國內(nèi)緊急狀態(tài)法》（Civil Contingencies Act 2004）。目前已經(jīng)形成以該法為總綱，以《應(yīng)急準(zhǔn)備》和《應(yīng)急處置和恢復(fù)》兩個文件為具體指導(dǎo)，地方法規(guī)和部門規(guī)章相結(jié)合的較為完備的法律體系。

根據(jù)有關(guān)法律和規(guī)章文件的要求，應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容應(yīng)當(dāng)盡可能地詳細，且符合邏輯。總體預(yù)案應(yīng)當(dāng)至少包括以下因素：（1）預(yù)案的目的，包括與其他應(yīng)急處置者所制定預(yù)案之間的聯(lián)系；（2）預(yù)案所針對的特別災(zāi)難、突發(fā)事件或者地點的詳細信息；（3）預(yù)案的啟動，包括預(yù)警和預(yù)備程序；（4）應(yīng)急管理隊伍及其作用；（5）應(yīng)急救援人員及其作用；（6）突發(fā)事件控制中心的位置；（7）應(yīng)急響應(yīng)不同階段中不同處置者的主要義務(wù)；（8）與突發(fā)事件應(yīng)急有關(guān)各組織的作用；（9）有關(guān)其他應(yīng)急處置者的補充安排；（10）應(yīng)急活動停止的程序；（11）附則。包括主要應(yīng)急工作人員的詳細聯(lián)系方式，社區(qū)風(fēng)險登記部門與其他有關(guān)信息；（12）預(yù)案的修訂程序；（13）預(yù)案的演練計劃；（14）培訓(xùn)計劃。

1.2.2 美國

美國的應(yīng)急管理被分為減緩（Mitigation）、準(zhǔn)備（Preparedness）、響應(yīng)（Response）、恢復(fù)（Recovery）四個階段。準(zhǔn)備階段的任務(wù)是發(fā)展應(yīng)對各種突發(fā)事件的能力，如制定應(yīng)急預(yù)案、建立預(yù)警系統(tǒng)、成立應(yīng)急運行中心、進行災(zāi)害救援培訓(xùn)與演練等。美國國內(nèi)的應(yīng)急預(yù)案是一個很龐雜的體系。

他們的應(yīng)急預(yù)案至少應(yīng)當(dāng)寫入下列因素：（1）針對一般災(zāi)害或者巨災(zāi)所開展的應(yīng)急活動的理念；（2）關(guān)鍵性的任務(wù)以及各部和行政機構(gòu)的義務(wù)；（3）為完成這些任務(wù)所應(yīng)具備的設(shè)備和資源，以及詳細的資源和人員要求；（4）有應(yīng)急管理職能的聯(lián)邦各部和行政機構(gòu)出具的有價值物品的清單；（5）行政機構(gòu)間的聯(lián)合總部下設(shè)的各應(yīng)急小組，包括危機預(yù)案小組之間的合作，以管理各應(yīng)急組織機構(gòu)的應(yīng)急響應(yīng)活動；（6）為特殊人群制定的條款。

歸納上述兩個國家的預(yù)案編制的內(nèi)容有以下共同的特點：一是內(nèi)容盡可能詳實，可操作性強；二是政府部門和各應(yīng)急響應(yīng)機構(gòu)的職責(zé)明確，響應(yīng)程序清晰而且符合邏輯。

1.3 改進我國應(yīng)急預(yù)案編制的內(nèi)容

我國已有的突發(fā)事件預(yù)案存在的一個共通性問題即內(nèi)容簡單，缺乏可操作性，針對性不強?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第18條規(guī)定，應(yīng)急預(yù)案應(yīng)當(dāng)根據(jù)本法和其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，針對突發(fā)事件的性質(zhì)、特點和可能造成的社會危害，具體規(guī)定突發(fā)事件應(yīng)急管理工作的組織指揮體系與職責(zé)和突發(fā)事件的預(yù)防與預(yù)警機制、處置程序、應(yīng)急保障措施以及事后恢復(fù)與重建措施等內(nèi)容。

如前所述，英國、美國的應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容豐富詳細，篇幅較長，具有很強的可操作性、針對性和邏輯性。借鑒這些國家的經(jīng)驗，完善我國應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面入手：

第一，應(yīng)急預(yù)案中應(yīng)當(dāng)有對風(fēng)險的總體描述。例如，制定某一地區(qū)的總體預(yù)案時，應(yīng)當(dāng)對該地區(qū)存在的所有風(fēng)險進行總體描述；制定部門預(yù)案時應(yīng)當(dāng)對部門預(yù)案所針對的某一突發(fā)事件的風(fēng)險進行概括描述。

第二，應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)有情景描述，而不是簡單地羅列必要的內(nèi)容。這就要求在制定應(yīng)急預(yù)案時充分吸取經(jīng)驗，充分發(fā)揮想象，設(shè)想出有可能發(fā)生的若干情況。

第三，注意不同主體制定的應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容之間的協(xié)調(diào)。一般而言，突發(fā)事件的應(yīng)對工作不可能由一個單一的部門單獨完成，需要許多部門的配合。因此，應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出與其他有關(guān)部門制定的應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容之間的協(xié)調(diào)，包括部門預(yù)案、專項預(yù)案與總體預(yù)案之間的協(xié)調(diào)、上下級政府制定的總體預(yù)案之間的協(xié)調(diào)、上下級政府部門制定的部門預(yù)案、專項預(yù)案之間的協(xié)調(diào)，以及同級部門或者單位之間制定的預(yù)案之間的協(xié)調(diào)。

第四，明確應(yīng)急管理機構(gòu)、應(yīng)急隊伍、應(yīng)急活動中的有關(guān)組織及其義務(wù)，特別是應(yīng)當(dāng)列明這些機構(gòu)及其主要工作人員的詳細的聯(lián)系方式。

第五，詳細規(guī)定預(yù)案的修訂與演練。應(yīng)急預(yù)案應(yīng)當(dāng)詳細規(guī)定預(yù)案修訂的條件、程序，應(yīng)急預(yù)案的演練等內(nèi)容。通過演練使得應(yīng)急預(yù)案獲得生命力，通過預(yù)案的修訂使其獲得時效性。

2 完善預(yù)案編制程序

2.1 目前在預(yù)案編制程序上存在的問題

雖然我國從中央到地方已經(jīng)制定了135萬多件應(yīng)急預(yù)案，但事實上應(yīng)急預(yù)案的體系尚不完整。在國務(wù)院部門應(yīng)急預(yù)案體系中，有關(guān)鐵路部門的應(yīng)急預(yù)案共有8項：鐵路防洪應(yīng)急預(yù)案、鐵路破壞性地震應(yīng)急預(yù)案、鐵路地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案、鐵路交通傷亡事故應(yīng)急預(yù)案、鐵路火災(zāi)事故應(yīng)急預(yù)案、鐵路危險化學(xué)品運輸事故應(yīng)急預(yù)案、鐵路網(wǎng)絡(luò)與信息安全事故應(yīng)急預(yù)案、鐵路突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案。而2008年1月的低溫、雨雪、冰凍天氣就明顯暴露出鐵路部門缺乏災(zāi)害天氣應(yīng)急預(yù)案這一事實。之所以會出現(xiàn)這種情況，是因為預(yù)案制定部門對可能出現(xiàn)的突發(fā)事件沒有預(yù)見，或者對可能發(fā)生的突發(fā)事件的嚴(yán)重性沒有足夠的重視。而更深層次的原因是我們?nèi)狈茖W(xué)的風(fēng)險評估制度，編制程序和環(huán)節(jié)不夠周密嚴(yán)謹(jǐn)，也沒有將風(fēng)險評估與預(yù)案的制定緊密結(jié)合。

2.2 英美在預(yù)案編制程序與環(huán)節(jié)控制上的作法與經(jīng)驗

英國、美國在應(yīng)急預(yù)案編制程序與環(huán)節(jié)控制上有以下共同點：

第一，預(yù)案制定程序的法定化。英國、美國有關(guān)應(yīng)急管理的法律規(guī)定中均明確了應(yīng)急預(yù)案的制定程序。以英國為例，應(yīng)急預(yù)案的制定程序一般包括五個步驟：危險描述、確定目的、確定任務(wù)與應(yīng)對措施、搭建組織機構(gòu)、確定各項義務(wù)。在每一個步驟，應(yīng)急預(yù)案的制定者應(yīng)當(dāng)做什么有詳細的要求。尤其需要指出的是，兩國均重視危機風(fēng)險評估程序，并將其作為制定應(yīng)急預(yù)案的首要步驟。

第二，應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容盡可能詳細且符合邏輯。英美兩國的應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容豐富詳細，篇幅較長，具有很強的可操作性。應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容一般包括以下幾個關(guān)鍵部分：對預(yù)案的目的、制定過程等內(nèi)容的簡單描述；應(yīng)急管理機構(gòu)、應(yīng)急隊伍、應(yīng)急活動中的有關(guān)組織及其義務(wù)，這些機構(gòu)及其主要工作人員的聯(lián)系方式；應(yīng)急響應(yīng)活動，包括預(yù)案的啟動、應(yīng)急救援活動的開展等；災(zāi)后恢復(fù)與重建；預(yù)案的修訂與演練。

第三，重視應(yīng)急活動的組織機構(gòu)，并明確各自的權(quán)利義務(wù)。應(yīng)急組織機構(gòu)是應(yīng)急活動的主體與靈魂。英美兩國非常重視應(yīng)急組織機構(gòu)。應(yīng)急組織機構(gòu)往往包括現(xiàn)有機構(gòu)體系中的管理機構(gòu)和應(yīng)急管理小組。例如，美國《全國應(yīng)急響應(yīng)計劃》要求預(yù)案明確應(yīng)急管理中聯(lián)邦政府、各州政府、地方政府、部落、非政府組織、私人部門以及市民的角色與義務(wù)。

第四，重視應(yīng)急預(yù)案的演練和應(yīng)急培訓(xùn)工作。在英國和美國的應(yīng)急預(yù)案中均有相對詳細的應(yīng)急演練計劃，他們認(rèn)為應(yīng)急預(yù)案的生命力來源于應(yīng)急演練，應(yīng)急演練可以加強預(yù)案的可操作性。應(yīng)急培訓(xùn)也是應(yīng)急預(yù)案中不可或缺的內(nèi)容之一。

第五，注意合作與協(xié)調(diào)。合作主要是指各部門、各應(yīng)急主體之間的合作，以及政府與私人部門、非政府組織之間的合作。合作既體現(xiàn)在應(yīng)急預(yù)案的制定過程中，也體現(xiàn)在應(yīng)急預(yù)案的啟動、應(yīng)急響應(yīng)活動、災(zāi)后恢復(fù)重建等各階段。例如，美國加利福尼亞州危機管理辦公室發(fā)布的《應(yīng)急預(yù)案指南》中明確要求預(yù)案寫入各機構(gòu)間的合作以保證資源的優(yōu)先分配、資源利用的最大化。所謂協(xié)調(diào)，是指預(yù)案之間的協(xié)調(diào)。一方面注意同一層級不同機構(gòu)制定的預(yù)案之間的協(xié)調(diào)，另一方面注意不同層級政府和機構(gòu)之間預(yù)案的協(xié)調(diào)。例如，美國的《全國應(yīng)急響應(yīng)計劃》要求重視聯(lián)邦應(yīng)急管理活動之間的協(xié)調(diào)合作、預(yù)案與其他各類預(yù)案的關(guān)系；提高不同級別政府之間以及政府與私人部門之間的應(yīng)急管理聯(lián)絡(luò)；促進聯(lián)邦和州、地方政府以及部落之間的相互援助。

第六，重視應(yīng)急預(yù)案的修訂工作。英美兩國的應(yīng)急預(yù)案中均有關(guān)于應(yīng)急預(yù)案的修訂條款。這些國家均把應(yīng)急預(yù)案看作是活的文件，認(rèn)為由于機構(gòu)重組、新的風(fēng)險評估資料、新法的通過、演練的經(jīng)驗以及災(zāi)難的發(fā)生均可能導(dǎo)致應(yīng)急預(yù)案的修訂。法律一般要求應(yīng)急預(yù)案的制定者定期或者不定期地對預(yù)案進行檢查。

2.3 進一步完善我國應(yīng)急預(yù)案的制定程序

借鑒國外應(yīng)急預(yù)案的制定程序，我國應(yīng)急預(yù)案制定程序可以從以下方面進一步加強：

2.3.1 重視應(yīng)急預(yù)案的修訂

把這一款放在第一位，是因為去年國務(wù)院機構(gòu)改革確立了我國新應(yīng)急管理體制，為適應(yīng)新體制的要求，應(yīng)急預(yù)案修訂的重要性并不亞于預(yù)案的制定?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第17條規(guī)定，應(yīng)急預(yù)案制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際需要和情勢變化，適時修訂應(yīng)急預(yù)案。但對應(yīng)急預(yù)案修訂的條件、程序等問題沒有再作進一步規(guī)定。

一般出現(xiàn)以下情況，應(yīng)當(dāng)修訂預(yù)案：其一，發(fā)現(xiàn)了新的風(fēng)險或者有情況顯示一項預(yù)案已經(jīng)過時。其二，從突發(fā)事件中獲得的經(jīng)驗教訓(xùn)。突發(fā)事件的發(fā)生往往會暴露出一些之前沒有注意到的風(fēng)險，或者表明需要更好的應(yīng)急程序，或者應(yīng)當(dāng)將某些組織納入預(yù)案中。其三，應(yīng)急演練中獲得經(jīng)驗教訓(xùn)。從應(yīng)急演練中獲取的經(jīng)驗教訓(xùn)與突發(fā)事件雷同。不同之處在于應(yīng)急演練是人為控制的，特別設(shè)計以檢驗應(yīng)急預(yù)案的程序，并且可以不斷重復(fù)直到合理的安排產(chǎn)生為止。其四，組織機構(gòu)及其程序、技術(shù)系統(tǒng)發(fā)生變動。其五，關(guān)鍵工作人員發(fā)生變動。應(yīng)急預(yù)案或者其附則，必須不斷地反映關(guān)鍵工作人員的變動，包括姓名、工作職務(wù)以及聯(lián)系方式。其六，有關(guān)的法律規(guī)定被修改，或者制定了新的法律規(guī)定，需要修訂應(yīng)急預(yù)案。

2.3.2 抓好風(fēng)險分析和應(yīng)急能力評估

風(fēng)險分析是應(yīng)急預(yù)案編制的基礎(chǔ)。風(fēng)險分析的結(jié)果不僅有助于確定應(yīng)急工作重點，提供劃分預(yù)案編制優(yōu)先級別的依據(jù)，而且也為應(yīng)急準(zhǔn)備和應(yīng)急響應(yīng)提供必要的信息和資料。風(fēng)險分析包括危險識別、脆弱性分析和風(fēng)險評估。

危險識別目的是識別可能存在的重大危險因素，分析本地區(qū)的地理、氣象等自然條件，以及工業(yè)和運輸、商貿(mào)、公共設(shè)施等的具體情況，總結(jié)本地區(qū)歷史上曾經(jīng)發(fā)生的重大事故，來識別出可能發(fā)生的自然災(zāi)害和重大事故等突發(fā)事件。

脆弱性分析要確定的是：一旦發(fā)生危險事故，最容易受到?jīng)_擊破壞的地區(qū)或單位，以及最可能出現(xiàn)波動或激變的環(huán)節(jié)。脆弱性分析結(jié)果應(yīng)提供下列信息：受事故或災(zāi)害嚴(yán)重影響的區(qū)域，以及該區(qū)域的影響因素（例如地形、交通、風(fēng)向等）；預(yù)計位于脆弱帶中的人口數(shù)量和類型（例如居民、職員、敏感人群——醫(yī)院、學(xué)校、療養(yǎng)院、托兒所）；可能遭受的財產(chǎn)破壞，包括基礎(chǔ)設(shè)施和運輸線路；可能的環(huán)境影響；可以標(biāo)明最需要保護的地區(qū)、單位和人群。

風(fēng)險評估是根據(jù)脆弱性分析的結(jié)果，評估突發(fā)公共事件發(fā)生時，造成破壞（或傷害）的可能性，以及可能導(dǎo)致的實際破壞（或傷害）程度。通常可能會選擇對最嚴(yán)重的情況（頂級事件）進行分析。風(fēng)險分析可以提供下列信息：發(fā)生事故和環(huán)境異常的可能性，或同時發(fā)生多種緊急事故的可能性；對人造成的傷害類型（急性、延時或慢性的）和相關(guān)的高危人群；對財產(chǎn)造成的破壞類型（暫時、可修復(fù)或永久的）；以及對環(huán)境造成的破壞類型（可恢復(fù)或永久的）。

應(yīng)急能力評估是依據(jù)風(fēng)險分析的結(jié)果，對已有的應(yīng)急資源和應(yīng)急能力進行評估，包括城市和企業(yè)應(yīng)急資源的評估，明確應(yīng)急救援的需求和不足。應(yīng)急資源包括應(yīng)急人員、應(yīng)急設(shè)施（備）、裝備和物資等；應(yīng)急能力包括體制和機制運行狀況與人員的技術(shù)、經(jīng)驗和接受的培訓(xùn)等。應(yīng)急能力評估還應(yīng)注意發(fā)現(xiàn)應(yīng)急體系中的缺陷和不足。編制預(yù)案時，應(yīng)當(dāng)在評價與潛在危險相適應(yīng)的應(yīng)急資源和能力的基礎(chǔ)上，選擇最現(xiàn)實、有效的應(yīng)急策略。

2.3.3 做好應(yīng)急預(yù)案的評審

為保證應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、合理性以及與實際情況的符合性，應(yīng)急預(yù)案必須經(jīng)過評審，包括組織內(nèi)部評審和專家評審，必要時請上級應(yīng)急機構(gòu)進行評審。

2.3.4 管好應(yīng)急預(yù)案的批準(zhǔn)和發(fā)布

應(yīng)急預(yù)案經(jīng)評審?fù)ㄟ^后，應(yīng)當(dāng)報有關(guān)部門批準(zhǔn)，批準(zhǔn)后進行正式發(fā)布和備案。一般情況下，各級政府部門的專項預(yù)案，應(yīng)當(dāng)經(jīng)同級人民政府批準(zhǔn)同意，由同級人民政府應(yīng)急管理委員會進行發(fā)布。部門預(yù)案和專項預(yù)案應(yīng)當(dāng)報行政主管部門備案。企事業(yè)單位的應(yīng)急預(yù)案由單位領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，自行印發(fā)，并應(yīng)報行政主管部門備案。

3 結(jié)語

2003年以來，我國的應(yīng)急管理體系建設(shè)在不斷的改革和創(chuàng)新，應(yīng)急管理部組建后，部門職責(zé)和救援力量進行了有機的整合。但從目前運行情況看與之相適應(yīng)的法律、法規(guī)和規(guī)章相對滯后。在新的應(yīng)急管理體制下，要做到協(xié)調(diào)、統(tǒng)一、高效，使“扁平化”組織指揮體系、防范救援救災(zāi)“一體化”的動作體系發(fā)揮其應(yīng)有的作用，首先要保證法律法規(guī)的條文之間不相互矛盾與沖突。特別是當(dāng)前面對重大自然災(zāi)害和生產(chǎn)事故的嚴(yán)峻形勢，我們的預(yù)案確實還存在一些差距和不足。因此，加速與新體制相適應(yīng)的預(yù)案管理體系的調(diào)整、修訂和完善工作迫在眉睫。只有各級各類應(yīng)急預(yù)案修訂到位，才能確保新的管理體制和運行機制的有機結(jié)合，才能做到指揮關(guān)系清楚、部門職責(zé)到位、響應(yīng)流程明晰，才能可能達到應(yīng)急指揮科學(xué)、有序、高效的目標(biāo)要求。