河長(zhǎng)制公示牌的社會(huì)延展性研究

程 瀛，吳卿鳳

（1.江蘇省水利信息中心，210029，南京；2.江蘇省河道管理局，210029，南京）

河長(zhǎng)制公示牌是面向社會(huì)展示河長(zhǎng)制工作的宣傳牌，也是與社會(huì)公眾溝通的聯(lián)系牌，是各級(jí)河長(zhǎng)履職的承諾牌， 也是河湖治理成效的展示牌。 隨著河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制工作的不斷深入，社會(huì)公眾對(duì)河長(zhǎng)制工作的認(rèn)可度越來(lái)越高，河長(zhǎng)制公示牌越來(lái)越受到關(guān)注。 但由于多方面的原因，河長(zhǎng)制公示牌在設(shè)立、內(nèi)容、維護(hù)等方面還存在一些問(wèn)題，在通過(guò)公示牌進(jìn)行電話溝通、信息獲取、實(shí)施監(jiān)督等方面也存在許多不足。 通過(guò)對(duì)江蘇省河長(zhǎng)制公示牌進(jìn)行深入調(diào)研、分析，摸清了公示牌存在的問(wèn)題，提出規(guī)范和完善的解決方案。

一、公示牌與社會(huì)公眾

1.公示牌是實(shí)施政務(wù)公開(kāi)的一種形式

公開(kāi)透明是法治政府的基本特征。 推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行， 對(duì)于發(fā)展社會(huì)主義民主政治，提升國(guó)家治理能力， 增強(qiáng)政府公信力、執(zhí)行力，保障人民群眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)具有重要意義。《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》 就明確要求，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。 建立河湖管理保護(hù)信息發(fā)布平臺(tái)，通過(guò)主要媒體向社會(huì)公告河長(zhǎng)名單，在河湖岸邊顯著位置豎立河長(zhǎng)公示牌，標(biāo)明河長(zhǎng)職責(zé)、河湖概況、管護(hù)目標(biāo)、監(jiān)督電話等內(nèi)容，接受社會(huì)監(jiān)督。 因此，在河湖岸邊設(shè)立河長(zhǎng)制公示牌是推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)的一種方式，既能樹(shù)立政府機(jī)關(guān)透明、開(kāi)放、清廉的良好形象，也能使公眾在了解河長(zhǎng)制工作的基礎(chǔ)上，有實(shí)施有效監(jiān)督的渠道。

2.公示牌是公眾知曉河長(zhǎng)制的一種渠道

2018 年江蘇省河長(zhǎng)制工作辦公室委托第三方，首次開(kāi)展全省河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制工作知曉率和滿意度評(píng)估，對(duì)全省13 個(gè)設(shè)區(qū)市進(jìn)行了不少于4 000個(gè)隨機(jī)抽樣電話調(diào)查，對(duì)省領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長(zhǎng)湖長(zhǎng)的34 條（個(gè)）河、湖所在的縣（市、區(qū)）進(jìn)行了不少于3 000 份現(xiàn)場(chǎng)問(wèn)卷調(diào)查。 根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)分析，社會(huì)公眾了解河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制的渠道，44%為公示牌，13%為宣傳欄， 網(wǎng)絡(luò)、電視、 標(biāo)語(yǔ)各為12%， 其他渠道為7%。由此可見(jiàn)河長(zhǎng)制公示牌在暢通社會(huì)公眾了解參與河長(zhǎng)制工作方面發(fā)揮了積極作用。

3.公示牌是宣傳河長(zhǎng)制工作的一個(gè)平臺(tái)

全面推行河長(zhǎng)制，改善河湖生態(tài)環(huán)境， 離不開(kāi)社會(huì)各界認(rèn)可和支持。河長(zhǎng)制公示牌除了全面展示河長(zhǎng)信息、河湖概況等基本信息外，可以依托公示牌展示每條河道的治理和保護(hù)進(jìn)展、河長(zhǎng)制政策法規(guī)等內(nèi)容。 面廣量大的公示牌，依河而立，其中一半以上都在農(nóng)村，很多公示牌成為河長(zhǎng)制工作最前線的宣傳載體，能夠提高社會(huì)公眾對(duì)政策方針的知曉度、支持度、參與度，提高宣傳的持久性和實(shí)效性，營(yíng)造全民參與河長(zhǎng)制工作的良好氛圍。

二、公示牌是河長(zhǎng)制工作的縮影

河長(zhǎng)制公示牌雖小，但它牽動(dòng)著河長(zhǎng)制工作的方方面面，某種程度上講，每塊公示牌就是本條河道河長(zhǎng)制工作的縮影。

1.公示牌上的主角是河長(zhǎng)

在河長(zhǎng)制實(shí)施以前河湖出現(xiàn)了問(wèn)題，公眾只能向相關(guān)職能部門(mén)反映問(wèn)題，別無(wú)他法。全面推進(jìn)河長(zhǎng)制，最重要的任務(wù)就是要“見(jiàn)河長(zhǎng)”，讓責(zé)任主體“立起來(lái)”。隨著一塊塊公示牌在河邊湖畔豎立起來(lái)，河長(zhǎng)名單、河長(zhǎng)職責(zé)、河湖概況、管護(hù)目標(biāo)、監(jiān)督電話等內(nèi)容一目了然，現(xiàn)在社會(huì)公眾都知道，河湖出現(xiàn)問(wèn)題，可以通過(guò)公示牌上的電話直接找河長(zhǎng)解決。 河長(zhǎng)制不是冠名制，而是責(zé)任田。 作為一河之長(zhǎng)，不僅僅擔(dān)河長(zhǎng)之名，更要擔(dān)治河之責(zé)，河長(zhǎng)要“治本”，組織編制“一河一策”， 對(duì)本河道進(jìn)行系統(tǒng)謀劃，形成問(wèn)題清單、 任務(wù)清單、 責(zé)任清單、項(xiàng)目清單；河長(zhǎng)更要“治標(biāo)”，針對(duì)本河存在的“兩違三亂”突出問(wèn)題，組織開(kāi)展水資源保護(hù)、 水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等方面的專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng),依法整治違法行為,真正做到守河擔(dān)責(zé)、守河盡責(zé),讓百姓看見(jiàn)河長(zhǎng)在行動(dòng)。

2.社會(huì)公眾借助公示牌發(fā)揮多重角色

社會(huì)公眾既是河湖問(wèn)題的生產(chǎn)者、 受害者， 更是河湖治理的參與者、受益者、監(jiān)督者。 他們對(duì)周邊河湖生態(tài)環(huán)境變化了解更及時(shí)、 更敏感、更直接，對(duì)改善河湖生態(tài)環(huán)境的愿望也更強(qiáng)烈、更迫切。 社會(huì)公眾的參與成為政府開(kāi)展河湖生態(tài)治理與保護(hù)的必要補(bǔ)充。 公示牌在這之間發(fā)揮了重要的紐帶作用， 通過(guò)公示牌， 公眾能參與和監(jiān)督河道保護(hù)治理；看到公示牌，公眾能在河湖岸邊領(lǐng)略河道面貌發(fā)生的變化引起強(qiáng)烈的獲得感。

從已有實(shí)踐看，社會(huì)公眾主動(dòng)參與河湖治理的意識(shí)逐步增強(qiáng)，參與形式也愈發(fā)多樣。 主要包括以下幾種類(lèi)型：①籌集河湖治理資金，參與水污染防治。 如常州武進(jìn)區(qū)國(guó)茂減速機(jī)集團(tuán)有限公司董事長(zhǎng)作為湖塘鎮(zhèn)商會(huì)會(huì)長(zhǎng)， 倡導(dǎo)商會(huì)成立了武進(jìn)區(qū)首個(gè)“生態(tài)文明共建光彩基金”，連續(xù)3 年每年出資100 萬(wàn)元，支持全鎮(zhèn)污水支管網(wǎng)建設(shè)和黑臭河道的整治與管護(hù)，并配套實(shí)行了走在全國(guó)前列的“企業(yè)河長(zhǎng)制”，參加河道整治共建，強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部治污。 ②參與河湖長(zhǎng)效管護(hù)。組織河湖管護(hù)志愿者隊(duì)伍, 協(xié)助黨政河長(zhǎng)加強(qiáng)對(duì)河湖工程的監(jiān)督和巡查。如蘇州市組建“美湖使者”“蘇媽媽志愿護(hù)河隊(duì)”“蘇州大學(xué)生志愿者服務(wù)隊(duì)” 等253 個(gè)志愿者隊(duì)伍和社會(huì)團(tuán)體， 共4 756 人志愿參與到河湖的護(hù)河巡河活動(dòng)。 ③參與監(jiān)督和宣傳，發(fā)現(xiàn)并促進(jìn)涉河湖問(wèn)題的解決，提高工作效率。 如宿遷市聘請(qǐng)“鄉(xiāng)賢河長(zhǎng)”，從各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村居中推選出一批品行、才學(xué)、名望都公認(rèn)的退休老教師、老黨員和老干部等， 組成鄉(xiāng)賢義務(wù)護(hù)水員，負(fù)責(zé)看護(hù)小河、小塘、小溝、小渠、小庫(kù)等“五小”水體，采取定期或不定期巡查的方式，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并上報(bào)反饋有效信息，使這些小微水體存在的環(huán)境或污染問(wèn)題得到處理，從而實(shí)現(xiàn)改善水質(zhì)的管理目標(biāo)。

3.公示牌反映河長(zhǎng)制成效

從目前江蘇全省情況看，河長(zhǎng)制公示牌展示的內(nèi)容還是相當(dāng)豐富的。公示牌上除了全面展示了河長(zhǎng)職責(zé)、河湖概況、管護(hù)目標(biāo)、監(jiān)督電話等基本信息外， 還承擔(dān)著一個(gè)重要功能，就是作為河長(zhǎng)制工作的一個(gè)窗口，反映河長(zhǎng)制的工作質(zhì)量和成效。 特別是許多地方的公示牌上都設(shè)有二維碼，公眾掃描二維碼，就能看到一個(gè)全面反映河長(zhǎng)制工作的綜合信息平臺(tái)。 全省各地陸續(xù)制定完成的 “一河一策”治理規(guī)劃也可以在平臺(tái)實(shí)時(shí)查詢(xún)，據(jù)此，公眾可以關(guān)注到身邊每條河道的治理和保護(hù)進(jìn)展。 可見(jiàn)，河長(zhǎng)制公示牌既是社會(huì)公眾參與監(jiān)督河長(zhǎng)制工作的平臺(tái)，也是展示宣傳河長(zhǎng)制成效的平臺(tái)。

三、公示牌是河長(zhǎng)制工作的延展

公示牌一方面是河長(zhǎng)制工作的縮影，另一方面又讓河長(zhǎng)制工作有了延伸和拓展。 透過(guò)方寸之牌亦可看到河長(zhǎng)制更豐富的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。

1.由點(diǎn)到面

逐水而居、以河為貴歷來(lái)都是人類(lèi)的心靈向往。 公示牌一般設(shè)立在一條河最容易讓人接近的地點(diǎn)，公眾看到公示牌，自然會(huì)關(guān)注到立牌這個(gè)點(diǎn)位現(xiàn)場(chǎng)河湖面貌和治理情況。 直觀的第一印象極易引起受眾對(duì)整條河的興趣和關(guān)注。 客觀上講，一塊公示牌可以有效地把公眾對(duì)河湖的吸引力從點(diǎn)上向沿河面上延展。 比如，公示牌設(shè)立處的河道水清岸綠，公眾自然愿意沿河而行，親水近水去觀察了解河的那頭是否同樣清澈潔凈。 反之，如果公示牌周?chē)乃蚨己诔舸瘫?、亂象橫生，面上整條河道的情況可想而知。 公眾很容易窺一“點(diǎn)”而知全“貌”。 民間河長(zhǎng)等參與度強(qiáng)的社會(huì)公眾就會(huì)及時(shí)反饋問(wèn)題，督促河長(zhǎng)履職盡責(zé)，推進(jìn)河道有效整治。

2.由表及里

河湖管的好不好，老百姓感受最深切，也最有發(fā)言權(quán)。 例如，在蘇州昆山嚴(yán)家角河，要不是岸邊公示牌上展示治理前的照片，許多人根本不會(huì)知道這里曾經(jīng)是令周邊近千戶(hù)居民望而遠(yuǎn)之、聞而避之的斷頭河、臟亂河、黑臭河。 在河長(zhǎng)的推動(dòng)治理下，這條河一躍成為當(dāng)?shù)刂卫淼臉影搴拥?，成為?dāng)?shù)厝罕娚⒉胶⑼瘧蛩５慕^佳場(chǎng)所， 群眾對(duì)河長(zhǎng)的工作也是贊不絕口。 實(shí)踐證明，河湖管的好不好是檢驗(yàn)河長(zhǎng)是否履職到位，是否稱(chēng)職的最直觀的體現(xiàn)，從一塊小小公示牌就能折射出一河之長(zhǎng)的擔(dān)當(dāng)和責(zé)任，以及河長(zhǎng)解決問(wèn)題的決心和力度。

3.由線下到線上

社會(huì)公眾廣泛參與河湖保護(hù)與管理，是確保治理成效、維護(hù)河湖健康的關(guān)鍵所在。 公示牌上公開(kāi)的信息，暢通了社會(huì)公眾和政府之間的溝通渠道，拉近了政府與公眾之間的距離，公眾可以直接通過(guò)監(jiān)督電話舉報(bào)涉河湖違法違規(guī)事項(xiàng)。 只要公眾在河湖治理上有一次成功的參與體驗(yàn)，就會(huì)引導(dǎo)參與者長(zhǎng)期持續(xù)保持關(guān)注的熱度。 他們會(huì)時(shí)常通過(guò)監(jiān)督電話、手機(jī)APP 或微信公眾號(hào)等渠道進(jìn)行持續(xù)關(guān)注，進(jìn)行經(jīng)常性的參與，與政府部門(mén)進(jìn)行有效互動(dòng)，繼而從旁觀者轉(zhuǎn)換為參與者，形成一朝參與，長(zhǎng)期參與的濃厚氛圍。

四、規(guī)范公示牌的建議

河長(zhǎng)制公示牌在現(xiàn)階段承載的內(nèi)容和意義已經(jīng)超越了牌子本身，成為河長(zhǎng)制工作的一個(gè)重要組成部分，規(guī)范公示牌，推動(dòng)河長(zhǎng)制從有名到有實(shí)。 對(duì)規(guī)范公示牌提出如下建議。

1.準(zhǔn)確界定公示牌的功能

加強(qiáng)河湖管理， 全面推行河長(zhǎng)制，需要營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍。 設(shè)立河長(zhǎng)制公示牌，本質(zhì)上是面向社會(huì)開(kāi)展河長(zhǎng)制工作宣傳， 綜合起來(lái)看，公示牌應(yīng)當(dāng)具備以下五方面功能：一是廣告功能。 公示牌要能夠廣而告之跟河長(zhǎng)制相關(guān)的基本信息。 二是宣傳功能。 充分利用公示牌，發(fā)揮廣泛宣傳河長(zhǎng)制工作的作用。 三是參與功能。能夠給廣大社會(huì)公眾提供一個(gè)積極參與河長(zhǎng)制工作的有效平臺(tái)。 四是承諾功能。 通過(guò)內(nèi)容展示，向社會(huì)公眾承諾解決當(dāng)前河湖存在的實(shí)際問(wèn)題，以及治理和管護(hù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。 五是展示功能。 系統(tǒng)展示生態(tài)河湖、美麗河湖的治理面貌。

2.規(guī)范設(shè)置公示牌板塊

公示牌的內(nèi)容版面大致包括三個(gè)方面。 一是河道概要。 包括河道概況與水系圖，公示牌編號(hào)與坐標(biāo)，“一河一策”治理愿景等。 二是河長(zhǎng)寄語(yǔ)。亮明河長(zhǎng)身份，明晰河長(zhǎng)工作職責(zé)，寫(xiě)下河長(zhǎng)承諾，包括河長(zhǎng)姓名與職務(wù)，河長(zhǎng)的職責(zé)任務(wù)和管護(hù)目標(biāo)等。 三是河長(zhǎng)制告示。包括河長(zhǎng)制的標(biāo)志，河長(zhǎng)制熱線電話，以及2 個(gè)二維碼，其中一個(gè)是微信公眾號(hào)， 另一個(gè)是與各地河長(zhǎng)制信息化系統(tǒng)關(guān)聯(lián)的二維碼， 公眾可以通過(guò)掃碼，查閱更多關(guān)于河長(zhǎng)履職、河道概況等的資料。

3.多樣表現(xiàn)公示牌內(nèi)容

（1）不變要素固定展示

具體說(shuō)，包括公示牌編號(hào)，河湖名稱(chēng)、概況與水系圖，江蘇河長(zhǎng)制標(biāo)識(shí)，舉報(bào)投訴電話等。 公示牌編號(hào)可以設(shè)區(qū)市為單位統(tǒng)一編號(hào)，而一個(gè)特色鮮明、 識(shí)別度高的河長(zhǎng)制標(biāo)識(shí)，有利于向社會(huì)公眾有效傳遞新時(shí)代江蘇治水理論和河長(zhǎng)制文化內(nèi)涵，提高公眾對(duì)河長(zhǎng)制工作的知曉度；公示牌上要有全省統(tǒng)一的河長(zhǎng)熱線電話，省河長(zhǎng)辦安排專(zhuān)人接聽(tīng)、分送各地處理并及時(shí)反饋，同時(shí)也相應(yīng)公布各地河長(zhǎng)辦的電話，讓公眾立足屬地反映問(wèn)題，提高核實(shí)問(wèn)題、解決問(wèn)題的效率。

（2）可變要素信息化呈現(xiàn)

除了上述不變要素外，河長(zhǎng)制公示牌上還有一些必須展示的信息是根據(jù)工作實(shí)際而變化的，如河長(zhǎng)姓名與職務(wù)、河湖的管護(hù)目標(biāo)等。 這也是自公示牌設(shè)置以來(lái)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題最多的部分。 各級(jí)河長(zhǎng)工作調(diào)整是常態(tài)，河湖的管護(hù)目標(biāo)任務(wù)在實(shí)際工作中會(huì)按年度有所調(diào)整，為此不停地更換公示牌過(guò)于形式主義，可以以信息化手段呈現(xiàn)。 在公示牌上顯示與各地河長(zhǎng)制信息化系統(tǒng)關(guān)聯(lián)的二維碼，就滿足了各類(lèi)可變信息及時(shí)更新的需要。

（3）河長(zhǎng)職責(zé)任務(wù)寫(xiě)意表達(dá)

實(shí)際操作中發(fā)現(xiàn)， 公示牌上河長(zhǎng)的職責(zé)要么是上下各級(jí)“一般粗”，要么是同級(jí)層面一個(gè)樣。 具體到每一條河，要在寥寥數(shù)語(yǔ)間把每位河長(zhǎng)具體的職責(zé)寫(xiě)全寫(xiě)實(shí)寫(xiě)清楚也確有困難。結(jié)合公示牌的宣傳功能，不如將河長(zhǎng)職責(zé)寫(xiě)意化表達(dá)，如“解決你所反應(yīng)的河湖問(wèn)題是我的職責(zé)，建成你所期盼的美麗河湖是我的目標(biāo)”“解決你的問(wèn)題是我的義務(wù)，實(shí)現(xiàn)管護(hù)目標(biāo)是我的職責(zé)”等等。 另一方面，可以在河長(zhǎng)制信息化平臺(tái)詳細(xì)表述每條河長(zhǎng)各自具體的職責(zé)，公眾可通過(guò)二維碼進(jìn)一步了解。

同時(shí)，公示牌的背面可以結(jié)合相關(guān)涉水法律法規(guī)列出“禁止行為”，對(duì)社會(huì)公眾做到有效提醒；也可以配合設(shè)置一些宣傳標(biāo)語(yǔ)、宣傳圖畫(huà)，以增加河長(zhǎng)公示牌的親和力。 在此基礎(chǔ)上，要加大對(duì)河長(zhǎng)制公示牌的日常管理，特別是對(duì)發(fā)生變化的信息要及時(shí)更改，提高公示牌的公信力。

綜上所述，公示牌雖小，卻內(nèi)涵豐富。 規(guī)范科學(xué)設(shè)置公示牌不僅是河長(zhǎng)制工作的一個(gè)重要環(huán)節(jié)， 更有利于引導(dǎo)公眾透過(guò)公示牌知曉、參與、監(jiān)督河長(zhǎng)制工作，讓河長(zhǎng)制從有名到有實(shí)有了立證， 也必將對(duì)河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制高質(zhì)量發(fā)展起到有力推動(dòng)作用。