尋找整合之路：且從政策執(zhí)行相關(guān)研究之述評(píng)起始

李志杰

（吉林大學(xué)行政學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012）

一、引言

中共十九大的勝利召開(kāi)，為新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)賦予了“道路自信、理論自信、制度自信、文化自信”的堅(jiān)定的發(fā)展要求與強(qiáng)大的精神氣場(chǎng)。對(duì)于學(xué)界而言，如何在合理借鑒國(guó)際先進(jìn)成果與經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)更加專注地講好“中國(guó)故事”，是知識(shí)工作者的應(yīng)盡之職責(zé)應(yīng)有之擔(dān)當(dāng)。十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)指出：“全黨要深刻領(lǐng)會(huì)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的精神實(shí)質(zhì)和豐富內(nèi)涵，在各項(xiàng)工作中全面準(zhǔn)確貫徹落實(shí)”[1]。作為將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實(shí)際效果的唯一途徑，良好的政策執(zhí)行已經(jīng)引起了新時(shí)代社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的迫切訴求。在此背景之下，繼續(xù)深入開(kāi)墾政策執(zhí)行的研究土壤，努力發(fā)掘其學(xué)術(shù)潛力，具有十分重要的理論意義和經(jīng)驗(yàn)價(jià)值。為此，本文將針對(duì)國(guó)內(nèi)外政策執(zhí)行相關(guān)研究展開(kāi)述評(píng)，力圖從基礎(chǔ)性層面為厘清研究理路充實(shí)研究?jī)?nèi)容強(qiáng)化研究視角做出積極貢獻(xiàn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)提升我國(guó)政策執(zhí)行產(chǎn)出與效果水平的目的，這正是回應(yīng)相關(guān)研究訴求的題中應(yīng)有之義。

事實(shí)上，執(zhí)行研究并非政策科學(xué)的長(zhǎng)子。20世紀(jì)50年代政策科學(xué)誕生之初，拉斯韋爾、德羅爾等早期政策科學(xué)家就堅(jiān)持認(rèn)為，政策制定應(yīng)該作為政策科學(xué)的核心，包括“政策制定的一般過(guò)程以及具體的政策問(wèn)題和領(lǐng)域”[2]。在此基礎(chǔ)上，學(xué)界逐漸形成并接受了這樣一個(gè)普遍的假設(shè)，即只要政策制定完成了，政策就可以被執(zhí)行，繼而政策目標(biāo)就可以得到實(shí)現(xiàn)。受此影響，政策執(zhí)行被視作政策預(yù)期和結(jié)果之間的“黑箱”，并未得到學(xué)界應(yīng)有的關(guān)切與重視。直到20世紀(jì)60年代，在由美國(guó)約翰遜政府主導(dǎo)的向貧困宣戰(zhàn)的“偉大社會(huì)”運(yùn)動(dòng)中，許多政策和項(xiàng)目計(jì)劃都未能達(dá)到預(yù)期的效果與目標(biāo)。人們開(kāi)始逐漸意識(shí)到，制定良好和設(shè)計(jì)科學(xué)的政策必須經(jīng)過(guò)高質(zhì)量的執(zhí)行過(guò)程才有可能順利地將美好的理想照進(jìn)現(xiàn)實(shí)。及至1973年，普雷斯曼與威爾達(dá)夫斯基針對(duì)力圖解決就業(yè)問(wèn)題的“奧克蘭”計(jì)劃展開(kāi)了深入的調(diào)查和研究，認(rèn)為執(zhí)行階段是影響項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵因素。其著作成果《執(zhí)行：華盛頓的宏大期望是如何在奧克蘭破滅的？》的問(wèn)世，標(biāo)志著執(zhí)行問(wèn)題開(kāi)始進(jìn)入學(xué)界研討的主流視野，從而真正填補(bǔ)了長(zhǎng)久以來(lái)政策過(guò)程中的那“缺失的一環(huán)”[3]。

二、脈絡(luò)演進(jìn)與路徑轉(zhuǎn)型：國(guó)外相關(guān)研究

（一）自上而下路徑

早期政策執(zhí)行研究的探索者和開(kāi)拓者們普遍采取自上而下之路徑展開(kāi)各自的分析?！白陨隙隆甭窂降暮诵膬?nèi)容，在于強(qiáng)調(diào)如何讓一個(gè)清晰的政策目標(biāo)得到準(zhǔn)確而完整的落實(shí)。普雷斯曼和威爾達(dá)夫斯基將政策執(zhí)行視為一個(gè)“設(shè)定的目標(biāo)與被調(diào)整以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的行動(dòng)之間相互作用的過(guò)程”并指出“如果沒(méi)有賴以評(píng)判的目標(biāo)，政策執(zhí)行便無(wú)所謂成敗”[4]。正因如此，自上而下路徑是以決策或政策本身為邏輯起點(diǎn)，使之與執(zhí)行分離，而將執(zhí)行視作從屬于政策的、價(jià)值中立的技術(shù)性工作，試圖通過(guò)嚴(yán)格的等級(jí)控制確保既定政策目標(biāo)和意圖的順利實(shí)現(xiàn)。

最初的執(zhí)行研究主要秉持案例分析的方法，結(jié)合政策實(shí)務(wù)對(duì)于影響執(zhí)行過(guò)程與結(jié)果的具體因素進(jìn)行針對(duì)性的描述。這就造成相關(guān)研究成果局限于特定情境之中，缺乏理論層面的歸納與升華。于是，學(xué)者們很快注意到這個(gè)問(wèn)題，開(kāi)始致力于政策執(zhí)行影響因素（變量）的識(shí)別以及解釋性理論模型的建構(gòu)，促使“自上而下”路徑的學(xué)術(shù)價(jià)值與地位得到充分的提升和鞏固。

其中，米特和霍恩在《政策執(zhí)行過(guò)程：一種概念框架》一文中，指出“執(zhí)行階段不會(huì)開(kāi)始，直到目標(biāo)被先前的政策決策建立起來(lái)，它只有在法律已經(jīng)通過(guò)資金得到保障之后才能開(kāi)始”，繼而提出了其理論模型的六大變量，包括：“1.政策標(biāo)準(zhǔn)與目標(biāo)；2.政策資源；3.組織間的溝通與執(zhí)行活動(dòng)；4.執(zhí)行機(jī)構(gòu)的特征；5.經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治環(huán)境；6.執(zhí)行者的意向”[5]。

薩巴蒂爾和梅茲馬尼恩（1979）在《有效執(zhí)行的條件：一個(gè)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的指導(dǎo)》一文中，提出了有效政策執(zhí)行的五個(gè)條件，即“1.項(xiàng)目基于一個(gè)合理的理論，關(guān)于改變目標(biāo)群體的行為以實(shí)現(xiàn)期望的目標(biāo)；2.法規(guī)（或其他基本的政策決定）包含明確的政策指令并且建構(gòu)政策過(guò)程，以使得目標(biāo)群體如期表現(xiàn)的可能性最大化；3.執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)者評(píng)估實(shí)質(zhì)性的管理和政治技巧并且致力于實(shí)現(xiàn)法定目標(biāo)；4.項(xiàng)目被執(zhí)行過(guò)程中有組織的選民團(tuán)體以及一些關(guān)鍵的立法者（或主要執(zhí)行者）積極支持，表現(xiàn)為法院保持中立或者支持；5.法定目標(biāo)的相對(duì)優(yōu)先權(quán)沒(méi)有因?yàn)闆_突的公共政策的出現(xiàn)或者因?yàn)閷?duì)于法律的技術(shù)理論或政治支持產(chǎn)生破壞的相關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的改變而遭到嚴(yán)重的破壞”[6]。隨后，他們（1980）又在《公共政策執(zhí)行：一種分析框架》一文中，將執(zhí)行過(guò)程劃分為多個(gè)階段（因變量），具體包括：“執(zhí)行機(jī)構(gòu)的政策產(chǎn)出；目標(biāo)群體對(duì)于政策產(chǎn)出的服從；政策產(chǎn)出的有意無(wú)意的實(shí)際影響；政策產(chǎn)出的可感知的影響以及法規(guī)的主要修正等”，同時(shí)指出影響貫穿整個(gè)執(zhí)行過(guò)程的法規(guī)目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的因素（自變量），包括“問(wèn)題的可處理性（有效技術(shù)理論和科技的可獲得性；目標(biāo)群體的多樣性；目標(biāo)群體在總?cè)丝谥械谋壤?；行為需要改變的程度）、?zhí)行結(jié)構(gòu)化的法令能力（充分的因果理論的結(jié)合；政策目標(biāo)的清晰；財(cái)政資源；執(zhí)行機(jī)構(gòu)間和執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部的等級(jí)整合；執(zhí)行機(jī)構(gòu)的決策規(guī)章；執(zhí)行官員的選拔；外部的正式評(píng)估）以及執(zhí)行結(jié)構(gòu)化的非法規(guī)因素（社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件與技術(shù)；媒體對(duì)于問(wèn)題的關(guān)注；公眾支持；選民團(tuán)體的態(tài)度與資源；來(lái)自主權(quán)的支持；執(zhí)行官員的承諾與領(lǐng)導(dǎo)能力）”等三個(gè)方面[7]。

（二）自下而上路徑

隨著政策執(zhí)行研究的不斷演進(jìn)，學(xué)界關(guān)于“自上而下”路徑的批評(píng)之聲逐漸興起，爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于：“自上而下”路徑所懷揣的“目標(biāo)清晰控制嚴(yán)密”的美好理想，在現(xiàn)實(shí)情境當(dāng)中常常顯得有些“不接地氣”。一方面，并非所有的政策執(zhí)行都伴有明確詳盡的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，事實(shí)上模糊行政才是政策執(zhí)行面臨的常態(tài)化狀況；另一方面，政策制定者幾乎不可能完全控制執(zhí)行者的行動(dòng)與意志，這決定了執(zhí)行過(guò)程的梗阻和結(jié)果的偏差一定程度上在所難免。于是，一種全新的研究路徑順理成章，其采取的邏輯次序正是“自下而上”?！白韵露稀甭窂降年P(guān)鍵要義，是將政策執(zhí)行視為一個(gè)多元行動(dòng)者之間互動(dòng)、妥協(xié)以及共識(shí)的復(fù)雜過(guò)程。這似乎有一點(diǎn)兒政策網(wǎng)絡(luò)理論的味道，但是“自下而上”路徑著重強(qiáng)調(diào)的只是政策執(zhí)行者間的交互行為，盡管它也分享了“自上而下”路徑的合理觀念即對(duì)于政策制定者的影響表示認(rèn)可，但是依然堅(jiān)決地維持執(zhí)行者特別是與政策問(wèn)題最為接近的執(zhí)行者作為研究對(duì)象的中心地位。埃爾莫爾在《向后規(guī)劃：執(zhí)行研究與政策決策》一文中，指出“與向前規(guī)劃重視政策源不同，向后規(guī)劃假設(shè)距離問(wèn)題源越近，影響它的能力就越強(qiáng)；而復(fù)雜系統(tǒng)解決問(wèn)題的能力并不取決于等級(jí)控制，而取決于在問(wèn)題最即時(shí)的地方所具有的最大化的自由裁量權(quán)”，進(jìn)而提出向后規(guī)劃關(guān)注的影響因子，包括“知識(shí)和較低層次執(zhí)行者的解決問(wèn)題的能力；與實(shí)現(xiàn)政策主旨相關(guān)的動(dòng)機(jī)結(jié)構(gòu)；執(zhí)行過(guò)程不同層面政治行動(dòng)者間的議價(jià)關(guān)系以及用于影響自由裁量選擇的資金的戰(zhàn)略性的使用”[8]。

說(shuō)到政策執(zhí)行的“自下而上”路徑，有兩位學(xué)者的觀點(diǎn)必須要提。一個(gè)是利普斯基的街道層官僚理論，另一個(gè)是赫恩的政策執(zhí)行組織理論。其中，利普斯基早在1971年就已經(jīng)開(kāi)始將“街道層官僚”做出研究對(duì)象[9]，從那時(shí)起“自下而上”路徑之雛形開(kāi)始顯現(xiàn)。1977年，利普斯基同威澤利一起對(duì)于特殊教育改革問(wèn)題進(jìn)行了針對(duì)性研討，展示了作為個(gè)體的學(xué)校人事部門(mén)是如何采取應(yīng)對(duì)機(jī)制限制和曲解改革執(zhí)行的。在《街道層官僚與機(jī)構(gòu)革新：執(zhí)行特殊教育改革》（1977）一文中，他們指出“街道層官僚在工作中同民眾產(chǎn)生直接地相互作用，在執(zhí)行中擁有實(shí)質(zhì)性的自由裁量權(quán)”，這具體表現(xiàn)在“為完成任務(wù)而例行程序、修改目標(biāo)、定量服務(wù)、維護(hù)優(yōu)先權(quán)以及限制或控制顧客等”[10]。此后，利普斯基在《街道層官僚：公共服務(wù)中的個(gè)體困境》一書(shū)中系統(tǒng)論述了街道層官僚對(duì)于政策執(zhí)行過(guò)程中的重要影響，明確指出街道層官僚的“行為不僅構(gòu)成了政府傳遞的服務(wù)，他們的個(gè)人決策的集合實(shí)際形成了所在機(jī)構(gòu)的政府政策”，甚至于他們的“自由裁量權(quán)決定了人們是從政府計(jì)劃中受益還是受到制裁，換句話說(shuō)，決定了人們是否有權(quán)獲得政府提供的權(quán)益”[11]。另一位“自下而上”路徑的代表人物是赫恩，他堅(jiān)決反對(duì)“自上而下”路徑倡導(dǎo)的“政治行政二分”或“單一權(quán)威”的思想，認(rèn)為“執(zhí)行研究不是公共行政研究的偽裝，執(zhí)行研究不應(yīng)將政治與行政分開(kāi)，所有相關(guān)行動(dòng)者都應(yīng)被平等地合并入執(zhí)行研究的政策系統(tǒng)內(nèi)。因此，執(zhí)行中的政策問(wèn)題不是被政治系統(tǒng)定義的，而是被相關(guān)社會(huì)行動(dòng)者定義的”[12]。在他看來(lái)，執(zhí)行研究中組織的視角是必不可少的，并強(qiáng)調(diào)“理解政治與行政的結(jié)合，不僅需要理解條款與條款的結(jié)合，也需要理解組織與組織的結(jié)合”[13]。為此，赫恩提出“多元組織的分析單元”作為一個(gè)執(zhí)行架構(gòu)，應(yīng)該被應(yīng)用于政策執(zhí)行的描述和評(píng)估過(guò)程當(dāng)中，“執(zhí)行架構(gòu)中的行動(dòng)者和組織有多種的目標(biāo)和動(dòng)機(jī)，也可能有共同的利益，但是每一個(gè)行動(dòng)者和組織參與項(xiàng)目執(zhí)行又都多少有其自己的原因”[14]。

（三）整合路徑

20世紀(jì)80年代中期以后，圍繞“自上而下”與“自下而上”路徑之間的學(xué)術(shù)紛爭(zhēng)，開(kāi)始逐步淡出政策執(zhí)行研究領(lǐng)域的中心舞臺(tái)。人們漸漸發(fā)現(xiàn)，兩大路徑各自的良莠長(zhǎng)短均十分明顯，任何一方都有自身顯著的合理性也都著實(shí)存在改良的必要性。薩巴蒂爾（1986）指出，“‘自上而下’路徑高估了中心忽視了外圍，聚焦決策在多大程度上實(shí)現(xiàn)或者行動(dòng)與決策是否一致；‘自下而上’路徑則高估了外圍而忽視了中心，關(guān)注行動(dòng)者的策略、意志以及自由裁量權(quán)，不如‘自上而下’路徑那樣在理論層面提出明確的影響因子”[15]。既然如此，為何一定要分出高下，攜手向前豈不是更加明智的選擇。于是，一種旨在將兩者之優(yōu)勢(shì)有機(jī)整合的新型路徑正式揭開(kāi)了帷幕。而在此方面，學(xué)者們所采取的分析視角與研討方式可謂各具特色。

1.框架整合。

薩巴蒂爾（1986）提出了一種倡議聯(lián)盟的分析框架，用以檢視10-20年的政策變遷。所謂一個(gè)倡議聯(lián)盟，“是由很多來(lái)自不同層級(jí)政府機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)的人員組成的，他們分享共同的信念采取一致行動(dòng)”[16]，努力實(shí)現(xiàn)共同的政策目標(biāo)。該框架認(rèn)為，影響政策變遷的因素包括：“1.政策子系統(tǒng)中，彼此競(jìng)爭(zhēng)的倡議聯(lián)盟間的相互作用；2.外部社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件以及來(lái)自其他政策子系統(tǒng)的決策的變化；3.穩(wěn)定的系統(tǒng)參數(shù)的影響，例如基本的社會(huì)結(jié)構(gòu)以及憲法準(zhǔn)則等”[17]。倡議聯(lián)盟框架和“自下而上”路徑的研究邏輯一樣開(kāi)始于政策問(wèn)題和次級(jí)系統(tǒng)，認(rèn)真考慮不同層級(jí)行動(dòng)者的策略和意圖；同時(shí)該框架又合并進(jìn)“自上而下”路徑中的包括法律以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素等分析變量，使得理論層面的研究?jī)?nèi)涵更加豐富完善。

2.變量整合。

自1994年中央和地方分稅制后，地方財(cái)政權(quán)利與事務(wù)管理權(quán)利出現(xiàn)不匹配，地方財(cái)力根本滿足不了地方城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和地方公共事業(yè)的快速發(fā)展，地方政府受法律法規(guī)的限制不允許直接融資。為破解地方發(fā)展的困局，解決資金籌措的問(wèn)題，一些政府融資平臺(tái)公司(以下簡(jiǎn)稱融資平臺(tái))開(kāi)始成立。2008年全球金融危機(jī)后，積極的財(cái)政政策在我國(guó)被采用，另有4萬(wàn)億元刺激計(jì)劃被實(shí)行。這時(shí)融資平臺(tái)如雨后春筍般發(fā)展。

戈金等學(xué)者（1987）對(duì)于整合路徑的理解尤為獨(dú)特，認(rèn)為這是政策執(zhí)行的“第三代研究”，并且指出雖然“應(yīng)該在方法上實(shí)現(xiàn)之前兩種路徑的綜合”，但是它們“所提出的因素太多了，并沒(méi)有明確每個(gè)變量獨(dú)特的重要性，缺乏真正的‘關(guān)鍵變量’，所以，應(yīng)該尋求‘系統(tǒng)性的識(shí)別’,找出極少數(shù)的，隨著時(shí)間的推移，能夠連續(xù)一致地解釋政策執(zhí)行的變量”[18]。為此，戈金嘗試將“溝通”理論引入政策執(zhí)行研究視域，強(qiáng)調(diào)“地方執(zhí)行者是執(zhí)行相關(guān)信息在中央和地方發(fā)送者之間傳遞的目標(biāo)，他們必須對(duì)于信息進(jìn)行翻譯，彼此之間就構(gòu)成了一連串的溝通渠道”[19]。這樣，一個(gè)包含著政策制定者和執(zhí)行者的網(wǎng)絡(luò)體系構(gòu)建完成。

3.結(jié)構(gòu)整合。

奧圖爾同樣主張將多元組織理論應(yīng)用于政策執(zhí)行研究當(dāng)中，認(rèn)為“執(zhí)行是多元組織的設(shè)定，而不僅僅只是單一的執(zhí)行單元”[20]。但與赫恩的觀點(diǎn)不同，奧圖爾將堅(jiān)持以網(wǎng)絡(luò)模式為導(dǎo)向，將與執(zhí)行相關(guān)的多元主體全部納入研究框架。他指出，“不論‘自下而上’還是‘自上而下’路徑，都只關(guān)注具體的研究單元，例如：執(zhí)行者、項(xiàng)目本身或者執(zhí)行者間的安排等，而忽視了一個(gè)問(wèn)題即執(zhí)行運(yùn)行發(fā)展的結(jié)構(gòu)形式究竟是什么”[21]。

為此，奧圖爾強(qiáng)調(diào)將“多元組織網(wǎng)絡(luò)中的多元目標(biāo)作為關(guān)注對(duì)象”[22]，以此完成了“自上而下”和“自下而上”兩種理論方法的緊密聯(lián)結(jié)。

4.概念整合。

5.屬性整合。

馬特蘭德從政策執(zhí)行的內(nèi)在屬性著眼，提出了著名的“模糊-沖突”模型。其中，模糊屬性包括“目標(biāo)”和“手段”的模糊兩個(gè)方面，為新的手段、技術(shù)以及目標(biāo)的學(xué)習(xí)提供了機(jī)會(huì)；沖突屬性則源于政策執(zhí)行組織間利益的矛盾?！澳：?沖突”模型根據(jù)政策模糊與沖突的程度，將執(zhí)行劃分為四種類別，即“行政式的執(zhí)行（低模糊低沖突）；政治式的執(zhí)行（低模糊高沖突）；實(shí)驗(yàn)性的執(zhí)行（高模糊低沖突）和象征性的執(zhí)行（高模糊高沖突）”，其各自的影響因子分別在于“資源、能力、與環(huán)境相關(guān)的條件以及聯(lián)盟的力量”[24]。就這樣，該模型不僅實(shí)現(xiàn)了對(duì)于兩大研究路徑的調(diào)和，也成功擺脫了單純變量或影響因素的理論局限，為不同類型政策執(zhí)行提供了系統(tǒng)的連續(xù)一致的解釋基礎(chǔ)。

三、本土化創(chuàng)制與發(fā)展：國(guó)內(nèi)相關(guān)研究

（一）國(guó)外政策執(zhí)行相關(guān)研究成果引介及本土化應(yīng)用

著作方面，陳振明（2004）主編的《政策科學(xué):公共政策分析導(dǎo)論》、張金馬（2004）主編的《公共政策分析:概念·過(guò)程·方法》、李允杰和丘昌泰（2008）合著的《政策執(zhí)行與評(píng)估》、黃健榮等（2011）譯著的《執(zhí)行公共政策》,這些代表性文獻(xiàn)均完整勾勒了國(guó)外政策執(zhí)行研究發(fā)展的演進(jìn)脈絡(luò)，對(duì)于該領(lǐng)域重要人物及其突出成果進(jìn)行了較為詳實(shí)周到的引介，很大程度上啟迪了國(guó)內(nèi)相關(guān)研究的心智與靈感；專論方面，張親培（2003）別具一格從“古典行政執(zhí)行理論”入手檢視政策執(zhí)行研究變遷，對(duì)于政策執(zhí)行的研究意義進(jìn)行了針對(duì)性地剖析；曹堂哲（2005）介紹了國(guó)外政策執(zhí)行研究領(lǐng)域中的“三個(gè)轉(zhuǎn)承、創(chuàng)生的研究途徑和大量的理論模型”，其具體而詳細(xì)的分析與點(diǎn)評(píng)成為其作品的一大亮點(diǎn)；畢正宇（2008）詳細(xì)介紹了七種國(guó)外政策執(zhí)行的模式，并以此為據(jù)提煉出了其建構(gòu)政策執(zhí)行模式的四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即“影響政策執(zhí)行的因素、政策執(zhí)行遵循的原則、政策執(zhí)行的過(guò)程以及政策執(zhí)行的途徑”；丁煌、定明捷（2010）總結(jié)梳理了國(guó)外政策執(zhí)行的研究脈絡(luò)，并著重介紹了“組織視角、網(wǎng)絡(luò)視角、制度分析視角以及闡釋視角”等四種理論前沿成果。這些專題論文進(jìn)一步豐富和提升了國(guó)內(nèi)學(xué)者在政策執(zhí)行閾限的理論認(rèn)知，實(shí)現(xiàn)了對(duì)于相關(guān)研究視界的有效拓展。在此基礎(chǔ)上，一些學(xué)者開(kāi)始尋求國(guó)外理論成果的現(xiàn)實(shí)應(yīng)用，試圖采取中學(xué)西法的思路為政策執(zhí)行研究的本土化發(fā)展做出有益的嘗試與努力。其中，鄧大松、徐芳（2012）以史密斯模型為框架，從“社區(qū)健康教育政策本體的狀況、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的能力、社區(qū)健康教育執(zhí)行的目標(biāo)群體以及環(huán)境因素”等四個(gè)方面，為突破我國(guó)社區(qū)健康教育發(fā)展困境提出了針對(duì)性建議；楊成偉等（2014）透過(guò)米特-霍恩模型從“政策標(biāo)準(zhǔn)與目標(biāo)、政策資源、組織間溝通與執(zhí)行活動(dòng)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的特性、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境以及執(zhí)行人員的價(jià)值取向”等六個(gè)變量入手，解析了我國(guó)青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行中存在的問(wèn)題并提出了相應(yīng)的優(yōu)化路徑；胡業(yè)飛、崔楊楊（2015）借助模糊-沖突模型，結(jié)合我國(guó)社會(huì)化養(yǎng)老政策這個(gè)實(shí)證案例，重點(diǎn)解讀了“模糊性高沖突性低的試驗(yàn)性政策執(zhí)行”的真實(shí)情況，提出科層制下政策執(zhí)行者通過(guò)采取“求解”與“替代”相結(jié)合的“轉(zhuǎn)化工具”，將“試驗(yàn)性政策執(zhí)行”轉(zhuǎn)化為“行政性政策執(zhí)行”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了對(duì)于政策模糊性的削減和政策清晰度的提升。

（二）針對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程梗阻與結(jié)果偏差問(wèn)題，剖析影響因子厘清評(píng)估機(jī)制，謀求執(zhí)行產(chǎn)出與效果水平之提升

1.宏觀層面：對(duì)政策執(zhí)行梗阻因子或評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行通則性歸納。

在政策執(zhí)行梗阻因子歸納方面，丁煌（2002）將政策執(zhí)行阻滯因子重點(diǎn)劃分為“主體行為（政策認(rèn)知、政策認(rèn)同和執(zhí)行方式）和制度建設(shè)（正式制度因素、非正式制度因素和政策質(zhì)量因素）”兩大維度；金太軍等（2005）則將政策執(zhí)行梗阻因素歸納為“政策質(zhì)量因素、政策問(wèn)題因素、執(zhí)行主體因素、權(quán)力配置機(jī)制因素、監(jiān)督因素以及官僚主義等其他因素”六個(gè)方面；吳錦旗等（2008）指出政策執(zhí)行的障礙性因素包括“主體因素、利益集團(tuán)因素、執(zhí)行相對(duì)人的影響、資源的缺乏以及意識(shí)形態(tài)”等；吳明華、顧建光（2013）認(rèn)為地方政策執(zhí)行梗阻的深層因素在于“公共政策本身具有復(fù)雜性、公共政策涉及利益沖突和信息不對(duì)稱”等三大內(nèi)容；在政策執(zhí)行評(píng)價(jià)指標(biāo)的建構(gòu)方面，劉雪明、廖東嵐（2013）將地方政府政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)體系細(xì)分為“政策共識(shí)、執(zhí)行協(xié)同、執(zhí)行文化和執(zhí)行公信力”等四個(gè)一級(jí)指標(biāo)以及其余44個(gè)二、三級(jí)指標(biāo)，并且借助專家調(diào)查問(wèn)卷完成了指標(biāo)體系的賦分工作；蔡春等（2016）認(rèn)為政策執(zhí)行效果審計(jì)的內(nèi)容應(yīng)該包括“政策執(zhí)行機(jī)制與過(guò)程的審計(jì)、與政策執(zhí)行緊密相關(guān)的公共資金和公共資源配置的審計(jì)、政策性資金與資源管理利用有效性的審計(jì)、政策執(zhí)行結(jié)果審計(jì)以及政策制定后評(píng)估”等五個(gè)方面。為政策執(zhí)行評(píng)價(jià)體系的確立，提供了重要的理論支撐。

2.中觀層面：面向特定類型政策執(zhí)行的梗阻因子（評(píng)價(jià)指標(biāo)）或影響政策執(zhí)行過(guò)程與結(jié)果的特定因素展開(kāi)針對(duì)性研討。

在具體類型政策的執(zhí)行研究方面，謝正陽(yáng)等（2015）認(rèn)為“基層體育部門(mén)財(cái)力、物力、人力，政府（公共行政人員）和社會(huì)（公民）體育意識(shí)以及監(jiān)控力不足”是造成公共體育政策失真性執(zhí)行的主因；寧德鵬等（2017）指出“宣傳渠道不暢通、深度解讀不到位、執(zhí)行主體缺乏協(xié)調(diào)、落地門(mén)檻過(guò)多過(guò)高以及政策評(píng)估滯后”等問(wèn)題嚴(yán)重影響了我國(guó)創(chuàng)業(yè)政策的執(zhí)行結(jié)果；吳澤斌、劉衛(wèi)東（2009）從“壓力（建設(shè)占用耕地行為；違法侵占耕地行為；耕地保護(hù)機(jī)會(huì)成本）、狀態(tài)（控制耕地規(guī)模能力；穩(wěn)定耕地質(zhì)量能力；保障糧食安全能力；耕地保護(hù)行為的成本控制能力）、響應(yīng)（耕地集約利用能力；耕地保護(hù)的守法性；維護(hù)耕地保護(hù)公平）”等三個(gè)維度構(gòu)建耕地保護(hù)政策執(zhí)行力的測(cè)度指標(biāo)體系；范國(guó)睿、孫翠香（2012）認(rèn)為教育政策執(zhí)行監(jiān)測(cè)與評(píng)估的內(nèi)容應(yīng)包括“教育政策成本、教育政策需求與滿意度、教育政策執(zhí)行力、教育政策影響與結(jié)果”等；在特定影響因素的針對(duì)性研討方面，錢(qián)再見(jiàn)、金太軍（2002）強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行梗阻“大都可以從政策執(zhí)行主體上找到原因”，同時(shí)從“政策執(zhí)行主體對(duì)公共政策的認(rèn)同態(tài)度和政策執(zhí)行的實(shí)際水平、政策執(zhí)行主體的自身利益需求和行為傾向以及責(zé)任追究制度缺損”等層面分析了執(zhí)行梗阻的成因；丁煌（2002）則從“政策的合理性、明晰性、協(xié)調(diào)性、穩(wěn)定性以及公平性”等維度分析了“政策制定的科學(xué)性”對(duì)于政策執(zhí)行結(jié)果的影響；周雪光（2008）集中從“基層政府間的共謀行為（中性意義）”解讀了政策執(zhí)行結(jié)果偏差的原因，并指出“共謀行為的產(chǎn)生和重復(fù)再生是政府組織結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境的產(chǎn)物”；韋春艷、王琳（2009）強(qiáng)調(diào)“公眾參與”在政策執(zhí)行中的重要作用，為此應(yīng)該“塑造參與型政治文化；建立政府與公民雙向互動(dòng)、建立協(xié)調(diào)利益機(jī)制等渠道和途徑”。

3.微觀層面：結(jié)合具體實(shí)證案例實(shí)現(xiàn)對(duì)于政策執(zhí)行梗阻因子或評(píng)價(jià)指標(biāo)的檢驗(yàn)與完善。

在梗阻因子分析方面，馮?，摰龋?008）采取個(gè)案分析的方式，針對(duì)由“人情低?！痹斐傻牡捅Ｕ邎?zhí)行微效問(wèn)題展開(kāi)研討，認(rèn)為主要原因在于：“申請(qǐng)者對(duì)于‘額外福利’的追求；非正式規(guī)則的介入以及具體工作人員裁量權(quán)的非正式應(yīng)用”；彭向剛、向俊杰（2013）立足“癌癥村”實(shí)例結(jié)合國(guó)情特點(diǎn)檢視我國(guó)農(nóng)村環(huán)保政策執(zhí)行不力之問(wèn)題，認(rèn)為主要原因在于：“地方政府對(duì)落實(shí)農(nóng)村環(huán)保政策重視不夠；粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式慣性運(yùn)作；地方政府績(jī)效考核制度偏差；環(huán)保政策執(zhí)行資源匱乏；農(nóng)民與污染企業(yè)博弈能力不足以及企業(yè)治污成本的外部化等”；熊莉萍、黃超（2017）通過(guò)對(duì)大王鎮(zhèn)走訪調(diào)研，發(fā)現(xiàn)“村民參與度低，村干部配合度低；扶貧資金來(lái)源單一，資金短缺；駐村干部的選派和考核難度大；扶貧機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一，資源配置各自為政；配套政策不健全，監(jiān)管不力”等因素是影響精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的癥結(jié)所在；在評(píng)價(jià)指標(biāo)的完善方面，劉紅建、張航（2014）通過(guò)對(duì)山東省肥城市200名城鄉(xiāng)居民的實(shí)證測(cè)評(píng)，建構(gòu)起“全民健身政策執(zhí)行的公眾滿意度評(píng)價(jià)指標(biāo)體系”，包括“公眾期望、感知質(zhì)量、感知效果、信任度以及公眾抱怨”等五個(gè)一級(jí)指標(biāo)和其他29個(gè)二、三級(jí)指標(biāo)；劉雪明（2017）結(jié)合廣州市保障性住房建設(shè)實(shí)際，構(gòu)建起地方政府保障性住房政策執(zhí)行評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，其內(nèi)容包括“政策效率、政策效益、政策影響、政策回應(yīng)度”等四個(gè)一級(jí)指標(biāo)以及其余40個(gè)二、三級(jí)指標(biāo)。

（三）政策執(zhí)行研究視角及框架的探索與創(chuàng)立

為進(jìn)一步明晰和豐富利益分析的研究視角，丁煌、李曉飛（2010）將信息經(jīng)濟(jì)學(xué)中“逆向選擇”概念引入政策執(zhí)行利益博弈的研究框架當(dāng)中，認(rèn)為“政策執(zhí)行主體和政策目標(biāo)群體基于自身利益的博弈行為產(chǎn)生的逆向選擇，將不可避免地影響政策的忠實(shí)執(zhí)行，進(jìn)而導(dǎo)致政策執(zhí)行阻滯”；此外，丁煌、定明捷（2010）提煉出“非對(duì)稱權(quán)力結(jié)構(gòu)下的談判策略”，用“談判與協(xié)商對(duì)話”機(jī)制對(duì)于“利益分析”視角的“技術(shù)”層面做出補(bǔ)充，使得相關(guān)研究框架更加完整；龔虹波（2008）主張?jiān)谥袊?guó)政策執(zhí)行問(wèn)題研討中凸顯“執(zhí)行結(jié)構(gòu)變量”，認(rèn)為考量“有限分權(quán)”的正式執(zhí)行結(jié)構(gòu)和“關(guān)系主導(dǎo)”的非正式結(jié)構(gòu)的影響，對(duì)“轉(zhuǎn)型中國(guó)的公共政策執(zhí)行問(wèn)題具有更強(qiáng)的解釋力”；寧國(guó)良、劉輝（2010）提出“成本效益分析”應(yīng)為提升公共政策執(zhí)行力的重要原則，并通過(guò)將政策執(zhí)行成本細(xì)分為“決策成本、組織成本、保證成本、灰色成本、阻滯成本和監(jiān)控成本”，為提升政策執(zhí)行力的對(duì)策研究做出了必要的詳解與支撐；葉良海、吳湘玲（2017）另辟蹊徑選取“政策注意力（即政策主體對(duì)于政策的關(guān)注程度）”這個(gè)分析變量展開(kāi)政策執(zhí)行失效問(wèn)題的研討，并從“政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)、執(zhí)行人員和目標(biāo)群體”的角度出發(fā)，為政策注意力的爭(zhēng)奪提供了有益的啟示；賀東航、孔繁斌（2011）在西方政策執(zhí)行研究基礎(chǔ)之上結(jié)合中國(guó)特色，提出應(yīng)以“高位推進(jìn)-層級(jí)性治理-多屬性治理”的方式，堅(jiān)持“統(tǒng)一指導(dǎo)，具體實(shí)施，相互協(xié)調(diào)，各顯其能”的運(yùn)行邏輯，解決我國(guó)公共政策執(zhí)行中的過(guò)程梗阻和結(jié)果偏差問(wèn)題。

四、結(jié)論：評(píng)價(jià)與展望

（一）目標(biāo)定位：面向整合路徑的理論創(chuàng)制與開(kāi)拓尚需加強(qiáng)

通過(guò)檢視國(guó)內(nèi)外政策執(zhí)行相關(guān)研究，我們得知：曾經(jīng)關(guān)于“自上而下”和“自下而上”兩大路徑的那場(chǎng)激烈紛爭(zhēng)，如今緩緩地落下了帷幕。“整合”路徑已經(jīng)成為熱點(diǎn)，代表了政策執(zhí)行相關(guān)研究的總體部署和發(fā)展大勢(shì)。在此情形之下，國(guó)外研究“嗅覺(jué)”靈敏反應(yīng)迅捷，這從幾位最具代表性的學(xué)者及其成果那里可見(jiàn)一斑。相比之下，國(guó)內(nèi)研究面向整合路徑的理論創(chuàng)制和開(kāi)拓的努力還需得到進(jìn)一步的加強(qiáng)。不可否認(rèn)，很多學(xué)者已經(jīng)正確地捕捉到了相關(guān)研究發(fā)展的前沿信號(hào)，并且在構(gòu)建系統(tǒng)化變量創(chuàng)新研究視角完善研究框架等方面做出了積極的嘗試和探索。但是，這些研究尚未形成一定的規(guī)模，折射出了學(xué)界整體關(guān)注度的欠缺。當(dāng)然，此類研究也是相關(guān)研究視域內(nèi)最具挑戰(zhàn)性的命題，對(duì)于研究能力和學(xué)術(shù)耐力的嚴(yán)苛要求，也是大多數(shù)學(xué)者望而卻步的重要原因。

（二）要素選擇：聚焦目標(biāo)群體的理論探討仍然存在較大進(jìn)展之空間

事實(shí)上，對(duì)于“目標(biāo)群體”的關(guān)注，可以說(shuō)是與政策執(zhí)行研究本身的發(fā)展相生相伴。早在普雷斯曼和威爾達(dá)夫斯基發(fā)表《執(zhí)行》一書(shū)的1973年（或稱政策執(zhí)行研究元年），史密斯（Smith）就在其廣為人知的政策過(guò)程模型中，強(qiáng)調(diào)“政策執(zhí)行是一種在社會(huì)中產(chǎn)生力量的張力。這種張力，在執(zhí)行過(guò)程的四個(gè)成分之間和內(nèi)部產(chǎn)生，即理想的政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體以及環(huán)境因素”。麥克拉夫林（Mclaughlin）在其1976年提出的互適（Mutual Adaptation）模型中，認(rèn)為成功的政策執(zhí)行應(yīng)是“一個(gè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、組織設(shè)定以及使用者（User）之間互相調(diào)適的過(guò)程”，實(shí)際就是分別強(qiáng)調(diào)了政策本身、執(zhí)行者以及目標(biāo)群體在政策執(zhí)行過(guò)程中的重要角色。國(guó)內(nèi)研究方面，高建華（2007）、朱光喜（2011）等人的成果是為數(shù)不多的，關(guān)注目標(biāo)群體之于政策執(zhí)行影響的專題論述。

總體而言，歷史上不同時(shí)期的執(zhí)行研究視角與主流觀念仍然主要聚焦政策主體之范疇，專注從技術(shù)層面著眼考慮如何驅(qū)使目標(biāo)群體走向服從（Compliance）。其核心思想只在于解決政策問(wèn)題實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)回應(yīng)政策執(zhí)行面向公共利益或需求的本質(zhì)屬性（該議題的重要性與合理性不容置疑，學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)同樣不容忽視），并未真正給予政策目標(biāo)群體的個(gè)人利益或需求以足夠的關(guān)注，有限的研究嘗試也缺乏較為完整的研究框架，對(duì)于如何提升目標(biāo)群體的主觀能動(dòng)性（Initiative）水平，難以亦似乎不愿開(kāi)展系統(tǒng)深入的策略分析。因此，我們認(rèn)為，當(dāng)前政策執(zhí)行相關(guān)研究的要素選擇略顯狹仄，關(guān)于目標(biāo)群體的理論探討，的確還是存在一定的進(jìn)展空間。

（三）話語(yǔ)體系：多學(xué)科知識(shí)語(yǔ)境應(yīng)該主動(dòng)靠近大膽借鑒

20世紀(jì)80年代中后期，很多學(xué)者做出了離開(kāi)政策執(zhí)行研究領(lǐng)域的選擇，甚至于有些魯莽和悲觀地認(rèn)為，尚且年輕的政策執(zhí)行研究已經(jīng)走到了“知識(shí)的終結(jié)”（Intellectual Dead-End）。之所以出現(xiàn)這樣的聲音，很大程度上源于他們對(duì)于政策執(zhí)行研究的某種誤解，即認(rèn)為其僅僅只是范式或路徑的選擇，嚴(yán)重忽視了政策執(zhí)行中各個(gè)組成要素的影響作用與研究?jī)r(jià)值，自然的，隨著“新公共管理”范式的興起，傳統(tǒng)公共行政的末日已經(jīng)無(wú)可避免。事實(shí)證明，政策執(zhí)行研究不僅還活著（Alive）且生機(jī)勃勃（Lively）。而它未來(lái)的生機(jī)之源，恰恰應(yīng)該就是在于知識(shí)的豐富在于知識(shí)的“契合”，即“通過(guò)跨學(xué)科的事實(shí)和建立在事實(shí)基礎(chǔ)上的理論聯(lián)系起來(lái)，實(shí)現(xiàn)知識(shí)的‘統(tǒng)合’，從而創(chuàng)造出一種共同的解釋基礎(chǔ)”[25]。這對(duì)于政策執(zhí)行研究的強(qiáng)化與提升至關(guān)重要，但是現(xiàn)階段學(xué)界的努力似乎依然沒(méi)有完全放開(kāi)手腳。為此，我們應(yīng)該主動(dòng)靠近大膽借鑒多學(xué)科知識(shí)語(yǔ)境，不斷豐富和完善政策執(zhí)行研究自身的話語(yǔ)體系，為激發(fā)研究潛質(zhì)開(kāi)拓研究視野升級(jí)研究工具，注入新的更加強(qiáng)勁的動(dòng)能與活力?！?/p>