鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能視角下的農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給
——基于丹江口市土關(guān)埡鎮(zhèn)的調(diào)查

孫 磊

（湖北醫(yī)藥學(xué)院馬克思主義學(xué)院，湖北 十堰 442000）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最直接面對民眾的一級政府，是國家和社會交接的平臺，也是國家意志和民眾訴求的交匯點，在整個國家治理的體系中占據(jù)著基礎(chǔ)性的地位和作用。尤其在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中發(fā)揮著不可替代的作用。研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能視角下的農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給，對于推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重大的理論和現(xiàn)實意義。

一、調(diào)查的基本情況

土關(guān)埡鎮(zhèn)隸屬于湖北省丹江口市，鎮(zhèn)政府駐土關(guān)埡，人口13791人，面積110平方千米。下轄1個居委會、11個村委會。本次調(diào)查的對象涵蓋了土關(guān)埡鎮(zhèn)普通村民、村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，采取問卷調(diào)查的形式，共發(fā)放問卷105份，全部回收，有效問卷101份，有效比例為96.2%。

總體上看，調(diào)查對象主要集中在中青年男性，文化程度以小學(xué)、初中、高中為主。上述被訪者的階層或結(jié)構(gòu)分布特征，在一定程度上確保了本次調(diào)查數(shù)據(jù)的代表性和可信度。

表1 調(diào)查對象基本情況

二、現(xiàn)狀調(diào)查：土關(guān)埡鎮(zhèn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的微觀考察

本次調(diào)查圍繞“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的職能定位、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀（已提供、還需提供、急需提供3個角度）、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給滿意度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上存在問題、改進舉措五個方面展開。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的職能定位

傳統(tǒng)思維下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往偏重于政治控制和行政管理職能。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，作為“政權(quán)末梢”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也應(yīng)開始思考自身的職能定位：強化公共服務(wù)職能，側(cè)重于農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。通過調(diào)查，66.3%的人認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的職能定位是“小政府大服務(wù)”，23.8%認(rèn)為是“大政府小服務(wù)”。

“小政府”模式，展開來說就是“小政府，大社會；小政府，大市場；小政府，大服務(wù)”[1]?！靶≌蠓?wù)””的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位，突出一“小”一“大”?！靶　敝饕牵赫畽C構(gòu)精簡、權(quán)力下放、提高政府行政效能；“大”主要是強化服務(wù)功能，提升服務(wù)質(zhì)量?！靶≌蠓?wù)”之所以成為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位，是因為它不僅對農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給有著重要意義，也會促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革走出“精簡—膨脹—精簡—再膨脹”的怪圈。同時，保障了農(nóng)民的基本權(quán)益，從而提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率。

（二）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀

調(diào)查中將農(nóng)村公共產(chǎn)品分為“生產(chǎn)類、生活類、發(fā)展類”三大類14項公共產(chǎn)品進行調(diào)查，具體項目見表2：

表2 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給類別（14項）

在界定農(nóng)村公共產(chǎn)品供給類別基礎(chǔ)上，通過問卷，讓被調(diào)查對象對14項公共產(chǎn)品，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已提供、還需提供、急需提供的項目分別作出選擇。具體情況見表3：

表3 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給類別現(xiàn)狀調(diào)查（多選）

1.生產(chǎn)類公共產(chǎn)品。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，70.3%的人認(rèn)為農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)已提供，農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有重要作用。在此方面，土關(guān)埡鎮(zhèn)政府做得最突出的就是對茶葉技術(shù)現(xiàn)場培訓(xùn)，邀請農(nóng)業(yè)技術(shù)專家為當(dāng)?shù)厝罕婇_展茶葉種植、管護、采摘等相關(guān)技術(shù)的培訓(xùn)。但是對于“農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)”的需要率仍很高，比例為55.4%。在道路、水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，65.3%認(rèn)為已提供，據(jù)鎮(zhèn)政府資料介紹，全鎮(zhèn)已實現(xiàn)村村通水泥路，但仍有42.6%、43.6%人希望政府繼續(xù)加強此方面的服務(wù)；在“農(nóng)業(yè)信息服務(wù)”方面，50.5%仍需要提供這方面服務(wù)。對于農(nóng)產(chǎn)品價格、農(nóng)情信息、市場信息等，農(nóng)民的需求也十分迫切。

2.生活類公共產(chǎn)品。

65.3%的人們認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村社會治安管理方面加大了力度，但仍有40.6%的人急需這類公共服務(wù)；目前農(nóng)村合作醫(yī)療的覆蓋率比較高，這從選擇已提供該服務(wù)的人數(shù)比率76.2%便可得知。大部分人對此比較滿意，但仍有40.6%的人對此評價并不高；在農(nóng)村養(yǎng)老保險選項中，67.3%的人選擇已提供，53.5%的人們認(rèn)為還需提供，56.4%的人們認(rèn)為還急需；在最低生活保障方面，通過與農(nóng)民、村干部談話和調(diào)查，得知到每個村都有低保家庭，但比例較低。因此，誰家入選低保是農(nóng)民比較關(guān)注的。數(shù)據(jù)顯示，44.6%的人希望政府加強這方面服務(wù)力度，確保真正貧困的家庭得到合理的經(jīng)濟救助；在環(huán)境污染及治理方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做了大量工作，仍有44.6%的人需要政府在鄉(xiāng)村生活垃圾處理、鄉(xiāng)村綠化方面加強；隨著人們生活水平的提高，大家對文體娛樂設(shè)施的需要率不斷提高，分別為69.3%、51.5%。

3.發(fā)展類公共產(chǎn)品。

66.3%的人認(rèn)為農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量有了較大提高，57.4%、59.4%的人仍希望政府在義務(wù)教育質(zhì)量提升方面加強改進；在對子女上學(xué)提供幫助、減輕教育負(fù)擔(dān)方面，要改變單一的靠政府提供助學(xué)貸款的形式；在組織勞務(wù)輸出、免費就業(yè)培訓(xùn)和提供就業(yè)崗位都是提高農(nóng)民非農(nóng)業(yè)收入的農(nóng)村公共產(chǎn)品。調(diào)查顯示，選擇鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)提供該服務(wù)的比率中，三項雖都在一半以上，但是，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施和農(nóng)村未來經(jīng)濟社會發(fā)展的需要而言，對這3項的急需也會不斷提高，調(diào)查顯示分別為58.4%、67.3%、70.3%。

（三）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給滿意度

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，被訪者對當(dāng)前土關(guān)埡鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方面滿意度較好。很滿意的占22.8%，比較滿意的占44.6%，一般的占29.7%。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方面存在問題

表4 被訪者對認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中存在問題（多選）

（五）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上可能改進之處

表5 被訪者對認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上可能改進之處（多選）

三、綜合分析：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的困境

（一）職責(zé)權(quán)限不清：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的職能困境

對土關(guān)埡鎮(zhèn)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，27.7%的人認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中存在政府職責(zé)權(quán)限不清。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能困境主要在：一是政府縱向上和橫向上的權(quán)力分配和利用的錯位?？v向上，中央政府與地方政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上事權(quán)、財權(quán)不對稱，縣鄉(xiāng)政府間事權(quán)財權(quán)不對稱尤為突出。橫向上，不同政府部門、機構(gòu)之間在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中權(quán)責(zé)劃分不清，條塊分割。基層政府在執(zhí)法、審批等方面受上級主管部門垂直管理，財政資源掌握在各級政府的主管部門手中，即權(quán)力在“條”；而執(zhí)行的責(zé)任在“塊”，即各級政府的平行管理區(qū)域。“條塊分割”在一定程度上破壞了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部分職能的完整性和統(tǒng)一性，往往導(dǎo)致各機構(gòu)之間職責(zé)不清[2]。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級政府在公共產(chǎn)品供給上職能界定不清。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政府，實際承擔(dān)的公共事務(wù)繁重且責(zé)任重大，但能掌控的資源十分有限，從而導(dǎo)致權(quán)、責(zé)、利不統(tǒng)一，形成“權(quán)在縣上，利在線上，責(zé)在鄉(xiāng)上”的脫節(jié)現(xiàn)象[3]。

（二）縣鄉(xiāng)壓力型體制：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的體制困境

從組織法角度而言，縣和鄉(xiāng)的關(guān)系是體制內(nèi)的上下級關(guān)系，縣是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的上級政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是縣的下級政府和執(zhí)行機構(gòu)，同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也是一級獨立的基層政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既要貫徹落實中央的方針政策，還要認(rèn)真執(zhí)行各級地方政府的工作任務(wù)，并且許多情況下都是“時間緊，任務(wù)重”，很多具體任務(wù)實行“一票否決”?？h鄉(xiāng)政府間處于一種失衡的“壓力型”政府體制。這種體制的制約下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不去完成上級委托的各種任務(wù)，加上上級的“一票否決”考核機制，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有時過于重視發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟職能而忽視公共服務(wù)職能，即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有心提供，但難以更好地去為農(nóng)民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)[4]。

（三）供不應(yīng)求：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的能力困境

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的能力明顯不能滿足農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的要求：一是農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給不足。尤為突出的是，與農(nóng)民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的環(huán)境治理等方面的公共服務(wù)有效供給不足。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，分別有75.2%、54.5%的人們對“環(huán)境污染治理及綠化”這類公共產(chǎn)品的需求較為緊迫。二是供給結(jié)構(gòu)失衡。部分公共產(chǎn)品過剩，供給不能真正滿足農(nóng)民需求。一方面,農(nóng)民急需的生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給,如大型的水利灌溉設(shè)施和農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品教育、醫(yī)療保障及農(nóng)村的環(huán)境保護不足；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府熱衷于投資周期短、見效快的項目,對農(nóng)民真正需要的公共服務(wù)提供不足。

四、政策建議：提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給能力

（一）轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，強化公共服務(wù)型政府建設(shè)

在對土關(guān)埡鎮(zhèn)的調(diào)查中，66.3%的人認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的職能定位是“小政府大服務(wù)”?？梢姡瑯?gòu)建服務(wù)型政府的目標(biāo)取向是肯定的，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能主要從三方面進行。一是要進一步轉(zhuǎn)變公共行政理念。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員在行政的過程中，要有公共的精神和理念，以農(nóng)民群眾的根本利益為出發(fā)點和落腳點，創(chuàng)新工作方式，提升服務(wù)態(tài)度，為農(nóng)村提供更多更高質(zhì)量的公共產(chǎn)品。二是要推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的最終目標(biāo)也是使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由傳統(tǒng)的“管制型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)型”政府。這一轉(zhuǎn)變能否實現(xiàn)，對農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給和農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展意義重大，如美國經(jīng)濟學(xué)家阿瑟·劉易斯所指:“政府可以對經(jīng)濟增長具有顯著的影響。如果政府做了正確的事情，增長就會得到促進。如果政府做得很少，或者做錯了事，或者做得太少，增長就會受到限制”[5]。在機構(gòu)改革方面，應(yīng)按照“精簡、統(tǒng)一、效能”原則，結(jié)合各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際，在核定的機構(gòu)、編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)范圍內(nèi)設(shè)立機構(gòu)，將業(yè)務(wù)相近的機構(gòu)或部門進行合并或者整合，形成適合服務(wù)型政府的職能結(jié)構(gòu)和運行機制。三是要科學(xué)劃分縣鄉(xiāng)政府間的事權(quán)責(zé)權(quán)。理順縣鄉(xiāng)關(guān)系，縣鄉(xiāng)政府間需要各自清楚各自管理的界限，在各司其責(zé)、權(quán)責(zé)一致的原則指導(dǎo)下協(xié)作，科學(xué)合理的劃分縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)，適當(dāng)?shù)姆艡?quán)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展緊密相關(guān)的事權(quán)、財權(quán)、人員、技術(shù)等歸權(quán)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

（二）改革財稅體制，重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政體制

一是建立科學(xué)的農(nóng)村基層財稅體制。應(yīng)逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制,完善地方稅體系,明確地方稅主體稅種,保障公共產(chǎn)品供給的資金來源[6]。二是要加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政轉(zhuǎn)移支付力度。目前，在上級政府對基層政府的財政轉(zhuǎn)移支付過程中，采用的主要方法是基數(shù)法，就是使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府盡量把財政開支做大，爭上不切實際的大項目，一定程度上導(dǎo)致公共財政的公共性流失。因此，在轉(zhuǎn)移支付方法上，應(yīng)該以因素法取代基數(shù)法，充分考慮不同地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展水平、自然資源、人口等實際，進行轉(zhuǎn)移支付。三是縣政府在為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟社會所需要的財政支持時，簡化審批手續(xù)，降低審批成本，提高審批效率。

（三）加強政府能力建設(shè)，提升農(nóng)村公共產(chǎn)品供給能力

2017年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》，意見指出，到2020年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力全面提升，服務(wù)內(nèi)容更加豐富，服務(wù)方式更加便捷，服務(wù)體系更加完善。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能力建設(shè)，一是注重鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部素質(zhì)提升。要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部政府的服務(wù)能力。經(jīng)常通過宣傳、教育、培訓(xùn)等方式，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部服務(wù)理念。通過開展多層次的干部培訓(xùn)、外出考察等訓(xùn)形式，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的各項公共服務(wù)能力[7]。此外，可以通過改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員待遇，完善公務(wù)員職務(wù)升遷與績效考評機制，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的積極性與主動性。二是加強基層民主政治建設(shè)。以村民自治為契機，拓寬村民的政治參與范圍，按照十九大報告提出的要求，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的“三農(nóng)”工作隊伍。

（四）完善制度設(shè)計，建立綜合高效的協(xié)調(diào)、考評、監(jiān)督機制

提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給能力，必須完善相關(guān)制度設(shè)計，建立綜合高效的運行、監(jiān)督及考評機制。在調(diào)查中，有45.5%人也提出要“建立綜合配套的財稅、協(xié)調(diào)、運行機制”。在協(xié)調(diào)機制方面，理順農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中各類參與主體的關(guān)系，整合各方資源和力量，形成政府主導(dǎo)、農(nóng)村參與、市場運作、多方協(xié)作的協(xié)同治理機制[8]。在考評機制方面，建立科學(xué)的的績效評估體系。即優(yōu)化績效評估指標(biāo)，提高義務(wù)教育、社會保障、農(nóng)業(yè)信息服務(wù)、農(nóng)村醫(yī)療等的權(quán)重，將農(nóng)民視作主要評估主體。在監(jiān)督機制方面，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力行使的監(jiān)督。權(quán)力本身具有擴張性，濫用而致腐敗，這是權(quán)力的普遍原理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也不例外。加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力制約與監(jiān)督，要強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)內(nèi)部建設(shè)，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府之間的協(xié)調(diào)和平衡[9],正確處理好政府與政黨、社會、市場的關(guān)系。同時，積極發(fā)揮農(nóng)民、村干部的積極性，擴大民主參與，增強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力的監(jiān)督。

結(jié)語

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為黨和國家在農(nóng)村工作的基石，肩負(fù)著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的重大任務(wù)。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給理念、供給制度、供給方式乃至供給體系必將發(fā)生重大調(diào)整和變化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能下的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給是一項系統(tǒng)工程，其涉范圍廣，種類多，利益關(guān)系復(fù)雜，不是一朝一夕的權(quán)宜之舉，不是一招一式的增減收放。因此，在具體實施過程中，需要緊跟農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的步伐，因地制宜，推進公共服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)。同時，要有國際的視野，借鑒發(fā)達(dá)國家地方政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的有益經(jīng)驗，從而為我國新時代農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給提供參考?！?/p>