美臺關系透析

■ 曾曉栩

美國以新通過的兩部涉臺國內法案強化美臺關系

剛剛過去的2018年，美國總統(tǒng)特朗普3月16日簽署生效了《臺灣旅行法》，12月31日又簽署生效了《亞洲再保證倡議法》。短短一年內頻密地通過涉臺法案，這是過去美國歷史上所沒有的。

《臺灣旅行法》由美國眾議院外交委員會主席、共和黨議員羅伊斯(Edward Royce)和參眾兩院“臺灣連線”共同主席、眾議院共和黨議員夏波(Steve Chabot)等10名跨黨派議員共同提出。2017年6月15日，眾議院亞太小組審議通過該法案；2017年10月12日，眾議院外交委員會全員審議通過，2018年1月10日，眾議院全院大會全員審議通過。2018年2月28日，參議院審議通過。由于參議院直接采用眾議院版本，不需再經(jīng)參眾兩院協(xié)商新版本，法案直接送交白宮。美國總統(tǒng)特朗普3月16日在《臺灣旅行法》上簽字，正式生效。

《臺灣旅行法》主要內容為，自從《與臺灣關系法》頒布施行以來，美臺關系因美國在對臺灣的高層互訪時所采取的自我約束的限制，缺乏溝通，故而美國政府應鼓勵美國和臺灣各層級官員的互訪。美國的政策應當允許美國所有層級官員訪問臺灣，允許臺灣高階官員在得到尊重的情況下進入美國，與包括美國國防部、國務院高官會見，并鼓勵臺灣駐美經(jīng)濟文化代表在美國展開業(yè)務等。

《亞洲再保證倡議法》是一個綜合型議題的法案?！秮喼拊俦ＷC倡議法》于2017年開始醞釀，2018年4月24日由共和黨參議員加德納(Cory Gardner)、民主黨資深成員馬基(Edward Markey)、共和黨參議員魯比奧(Marco Rubio)及民主黨參議員卡丁(Ben Cardin)共同提出，并且在正式提出前舉行了多場聽證會。共和黨眾議員凱文·麥卡錫(Kevin McMcarthy)則跟進于2018年9月25日提出眾議院版本法案。參議院外交委員會2018年9月26日通過，參議院2018年12月4日通過《亞洲再保證倡議法》法案，法案便轉由眾議院審查；草案內容經(jīng)過修改，眾議院2018年12月12日通過該法案。在參議院2018年12月19日同意眾議院的修改后，27日送交美國總統(tǒng)簽署，特朗普2018年12月31日簽署生效。

《亞洲再保證倡議法》旨在為美國制定印太地區(qū)的長期戰(zhàn)略愿景，強化美國在印太地區(qū)的領導地位，并向區(qū)域伙伴與盟邦展現(xiàn)美國的決心，同時透過貿易方式幫助美國經(jīng)濟發(fā)展。提案人加德納表示，這個倡議是一個“世代性的做法”，“將美國的利益置于優(yōu)先，向美國的盟友提出再保證、威懾美國的對手，并確保美國在未來的世代都能繼續(xù)在區(qū)域位居領導地位”?！秮喼拊俦ＷC倡議法》針對美臺關系部分如下，《亞洲再保證倡議法》重申支持美國與臺灣間政治、經(jīng)濟及安全的合作；依與臺灣關系法、中美三個聯(lián)合公報及六項保證實現(xiàn)美國對臺灣的承諾；反對改變臺?，F(xiàn)狀，支持兩岸都能接受的和平解決方案；亦要求美國總統(tǒng)應定期對臺軍售，并依《與臺灣交往法》派遣高階官員訪問臺灣；將臺灣納入美國應肯定的伙伴交往之列等。

美國為臺灣打造不對稱作戰(zhàn)能力加強美臺防衛(wèi)關系

特朗普上任即徹底改變奧巴馬政府收縮軍力和削減國防開支的政策，三個年度國防預算一年更比一年高，而且得到國會強力支持。2018年8月13日，特朗普簽署軍費高達7170億美元的《2019財年國防授權法》。在涉及臺灣部分，要求國防部加強與臺灣的防務關系，并幫助提升臺灣自衛(wèi)能力。授權法條文指出，《與臺灣關系法》及“六項保證”是美臺關系重要基石；美國應該加強與臺灣的防務與安全合作，并支持臺灣發(fā)展現(xiàn)代化防務軍力，維持足夠的自衛(wèi)能力；強烈支持臺灣通過對外軍事銷售制度、直接的商業(yè)銷售等獲得防御性武器；及時評估和回應臺灣的采購需求，改善對臺軍售的可預測性；美國國防部部長應當推動提升臺灣安全的交流政策，包括適當參與臺灣軍演，比如年度漢光演習，以及讓臺灣適當參與美國軍演等，并根據(jù)《臺灣旅行法》，促進美臺高層防務官員和一般官員的交流等；美國和臺灣應該擴大人道救援及災難救助活動合作；支持美國海軍太平洋伙伴人道使命醫(yī)院船訪臺。在參眾兩院對《2019財年國防授權法》法條的聯(lián)合解釋性聲明中，眾議院還特別強調，國防部部長在推動提升臺灣安全的交流政策時，應該包括提供與臺灣進行務實的培訓和軍事演習的機會。參議院也同意眾議院有關對提升并改革臺灣軍隊，特別是對臺灣后備役部隊做出評估的意見等。

《亞洲再保證倡議法》是美國應對中國在印太地區(qū)影響力的政策調整。法案授權在未來5年每年撥款15億美元，用于軍事、外交和經(jīng)濟參與及援助等活動，迄今為止這些活動一直被視為缺乏足夠資源。法案中，關于對臺承諾部分提到，美國總統(tǒng)應該定期向臺灣出售旨在應對中國既有和未來可能威脅的防御性武器，包括支持臺灣發(fā)展并整合適度的不對稱能力，把包括可移動、可存活及具有成本效益的能力融入軍隊，為臺灣量身打造了建構不對稱作戰(zhàn)能力的防務政策，例如加強水下及防空能力。

臺灣早已布建了數(shù)千枚各式防空對海飛彈。目前臺灣正積極提升“潛艦國造”能力，防務部門承包企業(yè)正加緊研發(fā)飛機與導彈，但是臺灣仍然主要依賴美國提供更先進的武器系統(tǒng)。2018年7月，美國國務院提出鼓勵臺灣將防務預算增至“與其所面臨的來自中國的安全挑戰(zhàn)相當?shù)乃健薄Ｃ绹賳T曾表示，理想的情況是臺灣防務預算能在當前占地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)不足2%的基礎上翻一倍。2018年9月，美國國務院批準對臺灣3.3億美元軍售案，明確提出對臺灣軍售是幫助臺灣提高防衛(wèi)能力。軍售案包括F-16和F-5戰(zhàn)斗機零部件和支援系統(tǒng)，但是未包括臺灣多年來一直想買的新型戰(zhàn)斗機F-35和潛艇技術。美國紐約帕克戰(zhàn)略政治咨詢機構副總裁肖恩金指出，“一些人可能把零部件看作是一種拒絕，因為臺灣真正想從美國要的是一些大型武器系統(tǒng)。但是我認為這批軍售是特朗普總統(tǒng)在過去15個月來對臺灣不斷支援的又一個步驟”。

對此，臺灣防務部門回應稱，軍售有助于強化臺灣的自我防衛(wèi)能力，確保臺海和平，“軍售顯示美國對我們國防安全的高度重視”。2018年7月，蔡英文在出席“凱達格蘭論壇”時說，臺灣致力提升防務與阻嚇力量，將持續(xù)依實際需求和地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)增長調增防務支出，同時推動“自主國防”產(chǎn)業(yè)。美國德克薩斯大學奧斯汀分校中國政策中心創(chuàng)始執(zhí)行主任方大為(David Firestein)在2019年1月17日接受美國之音專訪時說：“自從制定了《與臺灣關系法》以及采取現(xiàn)有政策以來，我們在過去40年時間里所看到的是，不管美國向臺灣出售多少軍備，美國都無法給臺灣提供使它擺脫中國大陸給它造成的安全難題的軍備，這是因為不管臺灣做了什么，中國大陸都會加倍地做，強化它的防衛(wèi)態(tài)勢和導彈態(tài)勢等，因此通過向臺灣提供軍備使它擺脫與中國大陸的安全困境是行不通的?！痹谄淇磥?，如果美國一味向臺灣提供更多軍備的話，這會使臺灣陷入一場決不會贏的軍備競賽。

在維護臺灣國際空間上美國沖在一線

蔡英文上臺后兩年時間，臺灣“邦交國”減少5個，僅剩余17個，在多米尼加、薩爾瓦多與臺灣斷交時，白宮都曾公開發(fā)表聲明，公開幫臺灣擋涉外壓力。對于臺灣與薩爾瓦多的斷交，美國友臺國會議員甚至專門提案幫助臺灣維系“邦交國”，嚴重干涉中國內政。2018年9月4 日，共和黨聯(lián)邦參議員加德納與魯比奧，以及民主黨參議員馬基、梅南德茲(Bob Menendez)共同提案《臺灣邦交國國際保障與強化倡議》。提案目的在于加強臺灣在世界各國的地位，以應對與臺灣斷交的國家。法案要求美國采取行動與各國交涉，支持臺灣的外交承認或加強非官方關系。若有國家采取對臺灣不利的行動，法案授權美國國務院降級與這些國家的外交關系，并授權國務院暫?；蚋淖兠绹鴮υ搰闹гㄜ娛氯谫Y等。加德納表示，美國將利用各種方法以支持臺灣的國際地位。

2018年11月，美國在臺協(xié)會(AIT)處長酈英杰(Brent Christensen)宣布2019年為“美臺旅行年”，為慶祝1979年簽訂的《與臺灣關系法》40周年，將舉辦各種慶典與推廣活動，推動臺灣與美國之間的雙向旅行。酈英杰就任美國在臺協(xié)會處長后，提出增進美臺安全合作、增進美臺經(jīng)濟與商業(yè)關系、增進臺灣在全球社會的角色、增進美臺人民的關系等4個優(yōu)先事項。2019年2月，臺灣外事部門回應，將在臺灣和美國舉辦系列紀念活動，包括宗教自由對話、研討會、國際研習營、紀念酒會與菁英領袖研習營等，同時臺灣將持續(xù)努力、尋求機會，邀請美國行政部門重要資深官員與重量級議員赴臺訪問。

2019年2月，《臺灣旅行法》共同提案人之一克魯茲在美國智庫企業(yè)研究所研討會表示，其他4位參議員已經(jīng)聯(lián)名致信眾議院議長佩洛西，要求邀請蔡英文到美國國會發(fā)表演說。克魯茲多次與在美國過境的臺灣地區(qū)領導人會面，包括與過境美國的蔡英文見面。對此，布魯金斯研究所東亞政策研究中心主任，曾任美國在臺協(xié)會理事主席的卜睿哲建議，佩洛西應婉拒這一提議。卜睿哲認為，美國國會議員的提議有3項缺失，一是違反美中關系核心價值，二是臺灣會付出代價，三是漠視臺灣的立場。若蔡英文赴國會演說成真，美中關系可能因此倒退，邀請蔡英文赴國會演說這種思慮不周的象征性動作，只會讓美臺關系要取得實質進展變得更為困難。

美國承諾的一個中國政策底線正在被突破

中美建交后，美國歷屆政府對臺海兩岸關系的政策一直奠基于三公報一法，即《上海公報》《中美建交公報》《八一七公報》以及《與臺灣關系法》。而在《亞洲再保證倡議法》中，要求美國政府要忠實執(zhí)行“《與臺灣關系法》及六項保證”中的承諾。本來在2016年通過的重申美國對臺“六項保證”是美臺關系基石的共同決議案不具法律拘束力，但是在被寫入《亞洲再保證倡議法》后，“六項保證”也變相具有了法律效力。

《臺灣旅行法》和《亞洲再保證倡議法》都是法案，在法律上是有約束力的，法案內容就是美國政府行政機關要去執(zhí)行的政策。《臺灣旅行法》中的美臺官方高層互訪和提升美臺安全與防務合作層級，《亞洲再保證倡議法》中規(guī)定總統(tǒng)應依照《臺灣旅行法》，授權美國高階官員訪問臺灣，更是《臺灣旅行法》的升級版，將美臺所謂非官方關系變相成為官方關系，直接挑戰(zhàn)中美三個聯(lián)合公報要求美臺保持非官方關系的界線，突破美國承諾的一個中國政策底線。

中國外交部發(fā)言人提醒美國注意中國國家主席習近平在《告臺灣同胞書》發(fā)表40周年紀念會上的講話，“臺灣問題是中國的內政，事關中國核心利益和中國人民民族感情，不容任何外來干涉”。敦促美國恪守一個中國原則和中美三個聯(lián)合公報規(guī)定，不得實施法案有關內容，慎重妥善處理涉臺問題，以免損害中美關系大局和臺海和平穩(wěn)定。

在中美戰(zhàn)略競爭中美國精心定制了整副“臺灣牌”

中國政府反對美臺之間任何形式的官方往來和軍事聯(lián)系，《臺灣旅行法》《2019 財年國防授權法》《亞洲再保證倡議法》中涉臺條文，都為美臺關系強化提供了許多操作空間，美國通過一系列操作精心炮制了一整副“臺灣牌”。前美國國防部部長辦公室中國事務顧問博思科(Joseph Bosco)公開表示，美國手中有整副“臺灣牌”要打。2018年9月，博思科在英國諾丁漢大學臺灣研究項目刊物《臺灣透視》發(fā)表文章《臺灣牌在美中關系的角色》，提到特朗普總統(tǒng)不像以前的政府一樣，可以在對臺灣的問題上因為行政部門與立法部門立場不同而被中國加以利用分化，現(xiàn)在特朗普總統(tǒng)和他的國安團隊更愿意與國會不分黨派、長期以來支持臺灣的立場一致，特朗普與國會加在一起，有整副“臺灣牌”可以打。對于博思科這種看法，在華盛頓全球臺灣研究中心(GTI)年會中也有多位親臺學者專家表達類似觀點，認為現(xiàn)在正是提升美臺關系的最佳時機，前美國聯(lián)邦眾議員邵建隆、前美軍太平洋司令哈里斯幕僚塞耶斯、戴維森學院教授任雪麗等人，都建議特朗普政府以具體行動展現(xiàn)對美臺關系的再保證。

中美之間的戰(zhàn)略博弈已經(jīng)從經(jīng)濟領域的貿易戰(zhàn)，從技術應用領域對中興、華為等的圍剿，逐漸上升到了國家安全和戰(zhàn)略層面。美國正在對既往政策進行重大調整，以限制中國因經(jīng)濟和軍事發(fā)展對美國在亞洲和全球利益構成的威脅，激烈的美中戰(zhàn)略競爭將成為新常態(tài)。美國正式把臺灣納入印太戰(zhàn)略聯(lián)盟，過去一年里加強美臺關系的系列動作，是美國利用“臺灣牌”遏制中國戰(zhàn)略的具體步驟。新的一年里，隨著中美之間戰(zhàn)略博弈上升，美國對“臺灣牌”的運用將會持續(xù)加碼。