臺灣對外關(guān)系回顧與展望

■ 王先偉

蔡英文當(dāng)局上臺后，持續(xù)推行以“經(jīng)濟(jì)外交”為實(shí)質(zhì)的“踏實(shí)外交”，以“倚美聯(lián)日抗中南進(jìn)”為其對外政策主軸，甘當(dāng)美日“棋子”，企圖以此擴(kuò)大“臺獨(dú)”國際活動空間。但在一個中國原則已成為國際社會普遍共識情況下，臺灣對外關(guān)系困境進(jìn)一步加劇。在蔡英文當(dāng)局繼續(xù)推動“臺獨(dú)外交”、臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人選舉及美日加大打“臺灣牌”力度等因素影響下，兩岸在國際場合的較量將更加尖銳復(fù)雜。

一、臺美實(shí)質(zhì)關(guān)系繼續(xù)提升

蔡英文上臺后，完全放棄馬英九時期“親美友日和陸”政策，轉(zhuǎn)而尋求“倚美聯(lián)日抗中”，意圖站在美國后面對抗祖國大陸，因而強(qiáng)化對美關(guān)系就成為蔡英文當(dāng)局對外政策重中之重。蔡英文當(dāng)局全力迎合美國在亞太地區(qū)的戰(zhàn)略布局，通過配合美國“印太戰(zhàn)略”、強(qiáng)化對美投資等方式討好特朗普政府，竭力升級臺美實(shí)質(zhì)關(guān)系。

經(jīng)濟(jì)上，臺美貿(mào)易暨投資框架協(xié)定(TIFA)談判繼續(xù)停擺。臺灣與美國自1994年簽署貿(mào)易暨投資框架協(xié)定至今，已召開過16會議，是臺美雙方目前最重要雙邊經(jīng)貿(mào)高層協(xié)商管道，因而歷屆臺灣當(dāng)局對此都高度重視。但由于2017年臺灣在美國豬肉、牛肉進(jìn)口問題上一直不肯松口，再加上美國有其他優(yōu)先事項(xiàng)，因而之前已經(jīng)連續(xù)舉行多年的談判罕見地中斷兩年之久，臺灣妄想利用貿(mào)易暨投資框架協(xié)定強(qiáng)化與美國經(jīng)貿(mào)連接的圖謀自然也就沒有得逞。沒有了貿(mào)易暨投資框架協(xié)定談判作為平臺，蔡英文當(dāng)局苦苦期待的臺美雙邊投資協(xié)定(BIA)就不可能有任何進(jìn)展。

政治上，美國在臺灣議題上動作頻頻，妄圖利用“臺灣牌”牽制中國大陸和平發(fā)展圖謀日趨明顯。美國國會分別于2018年3月通過“與臺灣交往法”，5月通過“2019財年國防授權(quán)法”，12月通過“亞洲再保證倡議法”，這三部要求政府加強(qiáng)美臺關(guān)系尤其是軍事關(guān)系的法案先后經(jīng)特朗普簽署生效。與此同時，臺美官員交流更加熱絡(luò)頻繁，2018年3月，美國國務(wù)院亞太事務(wù)副助理國務(wù)卿黃之瀚訪臺，高雄市市長陳菊訪美；6月，“美國在臺協(xié)會(AIT)”臺北辦事處內(nèi)湖新館正式啟動，美國國會眾議院“臺灣連線”共同主席哈珀、“美國在臺協(xié)會”主席莫健等出席活動；7月，臺灣大陸事務(wù)主管陳明通訪美；8月，蔡英文過境美國，美國開放臺灣隨團(tuán)媒體過境期間采訪報導(dǎo)?！熬藕弦弧边x前的10月和11月，美國還相繼指派副助理國務(wù)卿斯科特·巴斯比、環(huán)保署首席副助理署長西田珍等人訪問臺灣?；仡櫭琅_關(guān)系發(fā)展歷程，美國如此密集地指派高層官員訪臺，特別是在臺灣重要選舉前夕訪臺，以往并不多見。美國此舉是要制造美臺關(guān)系良好的跡象，為蔡英文制造“政績”。

軍事上，蔡英文不斷尋求深化臺美軍事合作。隨著兩岸軍事實(shí)力差距越拉越大，“陸強(qiáng)臺弱”態(tài)勢更趨明顯，臺灣對于美國“以臺制華”的利用價值也相對下降。為了進(jìn)一步強(qiáng)化臺灣“棋子”作用，美國打破此前近10年來相對低調(diào)的做法，2018年4月，國務(wù)院核準(zhǔn)國防廠商向臺灣轉(zhuǎn)讓潛艇技術(shù)，助力蔡英文當(dāng)局提出的所謂“潛艦國造”計劃；9月，正式批準(zhǔn)3.3億美元對臺軍售，包括F-16、C-130、F5、IDF經(jīng)國號及其他所有航空系統(tǒng)備件，以及其他相關(guān)后勤支援。美軍則通過7月、10月和11月連續(xù)三次派軍艦穿越臺灣海峽、海軍科研船?？扛咝?、舉辦美臺高層軍事交流活動等舉措，展現(xiàn)干預(yù)臺海的決心，意欲全面強(qiáng)化與臺灣軍事安全合作，落實(shí)挺臺法案。

對于美國的頻頻舉動，蔡英文當(dāng)局當(dāng)然高度欣喜，宣稱這象征著臺美關(guān)系“再上層樓”。但整體評估看，臺美關(guān)系出現(xiàn)上升趨勢是中國大陸與美國競爭博弈升級和兩岸關(guān)系日趨緊張下的必然結(jié)果，特朗普政府基于穩(wěn)定與中國大陸關(guān)系的考慮，仍不敢太過“冒進(jìn)”，美國“友臺動作”象征意義大于實(shí)質(zhì)意義。事實(shí)上，美國始終保有“兩面性”，并非真“親臺”，只是把臺灣作為一個棋子，通過炒作臺灣議題向中國大陸博取更多籌碼而已。

二、臺日關(guān)系在穩(wěn)定中有所降溫

由于特朗普對臺政策存在不確定性，蔡英文繼續(xù)奉行媚日政策，不斷加大力度強(qiáng)化對日關(guān)系。但在中國大陸和日本關(guān)系逐漸回暖背景下，日本在處理臺灣問題時變得更趨謹(jǐn)慎。2018年5月，李克強(qiáng)總理訪日期間，日本首相安倍晉三明確表態(tài)稱，“日本將按照日中聯(lián)合聲明規(guī)定，僅會與臺灣保持民間往來”。這是安倍晉三執(zhí)政以來首次對中國大陸表達(dá)如此明晰的對臺政策，這一轉(zhuǎn)向無疑給蔡英文敲響警鐘。在這一大背景下，日臺關(guān)系也呈現(xiàn)穩(wěn)中有降態(tài)勢。

經(jīng)濟(jì)上，日本支持臺灣加入?yún)^(qū)域全面跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議(CPTPP)。日本是臺灣第三大貿(mào)易伙伴，臺灣則是日本第四大貿(mào)易伙伴，2018年，日臺貿(mào)易額672.57億美元，較2017年增長7.22%。在日本主導(dǎo)下，澳大利亞、文萊等11個國家共同簽署區(qū)域全面跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議，這也成為目前全球標(biāo)準(zhǔn)最高的區(qū)域合作組織之一，于2018年年底生效。為化解目前臺灣在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織中逐步被邊緣化的尷尬困局，蔡英文當(dāng)局極力謀求日本支持，希望能夠在日本加持下參與區(qū)域全面跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議第二輪會談。而對于臺灣的參與意愿，日本也公開表態(tài)支持，日本官房長官菅義偉稱，“歡迎臺灣加入”，“將為臺灣提供相關(guān)信息，以支持其加入”。但隨著島內(nèi)“反核食公投”通過，臺日經(jīng)濟(jì)關(guān)系出現(xiàn)新障礙，日本將以“開放核食”為“敲門磚”逼迫蔡英文當(dāng)局放行，交換日本對臺灣參與區(qū)域全面跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議的支持。

政治上，繼續(xù)深化制度合作。日臺過去兩年簽署多項(xiàng)協(xié)議，2018年在此基礎(chǔ)上又進(jìn)一步深化，相繼簽署“年輕學(xué)者共同研究備忘錄”“專利檔卷資料交換相互合作備忘錄”“中小企業(yè)支援及促進(jìn)中小企業(yè)合作備忘錄”“優(yōu)質(zhì)企業(yè)相互承認(rèn)協(xié)議”和“醫(yī)療器材品質(zhì)管理系統(tǒng)合作備忘錄”等5項(xiàng)備忘錄。此外，日臺還將“海洋事務(wù)對話”制度化，企圖以此為平臺解決臺日在海事上的糾紛。與此同時，臺日官員交流也頗為熱絡(luò)。5月上旬，日本立憲民主黨參議員蓮舫、眾議員手冢仁雄、無黨籍眾議員菊田真紀(jì)子等訪臺，會見蔡英文，針對臺日關(guān)系交換意見。6月，第一屆臺日第三地市場合作委員會在東京舉行。7月，第四屆“臺日交流高峰會”首度在臺灣舉行，創(chuàng)下史上最多日本議員赴臺活動記錄，會議發(fā)表“高雄宣言”，稱日本支持臺灣參與區(qū)域全面跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議及相關(guān)國際組織。

軍事上，日本以美國為掩護(hù)暗助臺灣“潛艇國造”計劃。長期以來，日臺在軍事安全等領(lǐng)域的合作一直比較低調(diào)，長期“做而不說”，但近期明顯轉(zhuǎn)趨高調(diào)，甚至出現(xiàn)“既做又說”“未做先說”態(tài)勢。日本前海上自衛(wèi)隊(duì)最高首長武居智久曾指出，臺灣擁有強(qiáng)大的海軍，日本自衛(wèi)隊(duì)與臺灣海軍船艦應(yīng)該有更多互動，以免發(fā)生事故。日本應(yīng)該和臺灣建立海上溝通機(jī)制。蔡英文也曾多次公開表示，臺日“應(yīng)該加強(qiáng)在戰(zhàn)略安全上的合作關(guān)系”。2018年，日本在協(xié)助臺灣建造潛艇事宜上，動作尤為明顯。根據(jù)《中國時報》等媒體披露，臺灣“潛艇自造”第一艘原型艦，極有可能是美日聯(lián)手助臺，美國負(fù)責(zé)作戰(zhàn)系統(tǒng)，而日本團(tuán)隊(duì)主要承擔(dān)潛艇載臺設(shè)計。

臺日關(guān)系雖然取得了一些“成績”，但雙方關(guān)系潛在的隱患并未消除，雙方在釣魚島、海洋漁業(yè)資源、慰安婦等敏感議題上的糾紛未能解決，加上中國大陸與日本關(guān)系趨于緩和，以及“反對福島等5縣食品輸臺解禁公投”通過，臺日經(jīng)貿(mào)摩擦凸顯，臺日關(guān)系開始轉(zhuǎn)入低潮。

三、臺歐關(guān)系在平淡中有所“突破”

臺灣當(dāng)局努力維持與歐洲各國多領(lǐng)域、多層次、多渠道合作與交流，謀求深化與歐洲各國實(shí)質(zhì)關(guān)系。

經(jīng)濟(jì)合作方面，2018年臺歐貿(mào)易額661.44億美元，較2017年增長9.19%。臺灣駐德國、荷蘭等地“代表處”也積極運(yùn)作，僅離岸風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目就與這些國家達(dá)成100億美元合作意向。在蔡英文當(dāng)局幕后推動下，2018年以來歐洲國家通過各類“友臺”經(jīng)貿(mào)議案15次，這些國家與臺灣經(jīng)貿(mào)官員“互訪”80余次，各類互動600余次。

制度化建設(shè)方面，臺灣與歐洲各國簽署包括“臺灣與波蘭科學(xué)高等教育合作協(xié)議”“臺灣與捷克避免雙重課稅協(xié)定”等10余項(xiàng)協(xié)定或合作備忘錄。2018年8月，臺灣與盧森堡簽署“青年度假打工計劃協(xié)議”。為進(jìn)一步強(qiáng)化與俄羅斯關(guān)系，臺灣當(dāng)局還決定于2018年9月6日至2019年7月31日，針對觀光、商務(wù)、探親、參展考察及國際交流等目的赴臺俄羅斯民眾，試辦給予14天的免簽證待遇。

“國會外交”方面，歐洲議會挺臺立場由來已久，臺灣對歐工作用力尤深，頻繁制造“外交突破”。2018年3月，臺灣與歐盟舉行首屆人權(quán)磋商，歐盟鼓動臺灣向國際社會宣傳臺灣在人權(quán)方面的發(fā)展。7月，蘇嘉全率團(tuán)赴英國、法國及瑞典進(jìn)行“國會外交”，成為首位獲邀赴法國國會參訪的臺灣立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人。訪法結(jié)束后，訪問團(tuán)又首度踏入土耳其國會，被島內(nèi)綠營媒體譽(yù)為是“臺灣‘國會外交’的大突破”。8月，臺灣立法機(jī)構(gòu)副負(fù)責(zé)人蔡其昌受邀率團(tuán)訪問波蘭國會，受到眾議院副議長臺樂茨基及參議院副議長別朗高規(guī)格接待。9月，歐洲議會通過“歐中關(guān)系報告”決議案，呼吁歐盟遏制中國大陸“軍事挑釁”臺灣，啟動臺歐“雙邊投資協(xié)定”談判?！皻W臺協(xié)會”舉行學(xué)術(shù)座談，蔡英文首度以錄像方式在歐洲議會發(fā)表談話。12月，歐洲議會全會再次通過共同外交暨安全政策年度執(zhí)行報告決議，重申支持臺灣有意義參與國際組織及活動。

臺歐關(guān)系在蔡英文上臺后得以全面推進(jìn)，“國會外交”方面略有“突破”，但整體平淡。畢竟臺歐關(guān)系受制于中國大陸與歐盟關(guān)系大框架，中國大陸與歐盟相互依賴，中國大陸與歐盟實(shí)力對比變化并存的局面，決定了歐洲國家將繼續(xù)堅持“兩手”策略，一方面不敢肆無忌憚地沖撞一個中國原則，另一方面會更注重打“擦邊球”，搞“小動作”。

四、“新南向政策”略有成效

蔡英文當(dāng)局制定了明確的經(jīng)濟(jì)“脫中”戰(zhàn)略，作為其重要組成部分的“新南向政策”，必將成為其強(qiáng)化對外關(guān)系、抗衡祖國大陸經(jīng)濟(jì)“磁吸”重要工具。蔡英文當(dāng)局在2018年財政預(yù)算支出中，大力增加對“新南向政策”支持力度，財政預(yù)算支出呈現(xiàn)明顯“重南輕西”，從2017年度28.1億元新臺幣增加到72.6億元新臺幣，增幅63%，居各項(xiàng)預(yù)算增幅之首。相反，在兩岸交流方面，卻沒有專門的財政預(yù)算。由此可見，蔡英文當(dāng)局漠視兩岸關(guān)系，但對其“新南向政策”充滿信心，并且未來會以更大力度推進(jìn)，以完成其政治目的。

臺灣與東南亞國家經(jīng)貿(mào)交流熱度初顯。東盟現(xiàn)在是臺灣第二大貿(mào)易伙伴及第二大投資目的地。臺灣過去看重東南亞的低成本，現(xiàn)在是看重東南亞的市場容量。根據(jù)臺灣當(dāng)局?jǐn)?shù)據(jù)，2018年臺灣對東盟貿(mào)易總額927.58億美元，增長13.52%。從絕對額上看，臺灣與新南向國家貿(mào)易經(jīng)濟(jì)規(guī)模逐漸上升。從增幅上看，臺灣與新南向國家貿(mào)易密切度比與祖國大陸發(fā)展快。未來臺灣與這些國家貿(mào)易額或?qū)⑦M(jìn)一步增長，根據(jù)臺灣“工業(yè)總會”民調(diào)顯示，80%以上臺商對“新南向”布局都有高度興趣，最為看重的3個國家分別為越南、印度尼西亞與泰國。

臺灣與東南亞國家人員交流規(guī)模有所擴(kuò)大。據(jù)臺灣當(dāng)局統(tǒng)計，2018年赴臺游客突破1100萬人次，這是臺灣首次突破1100萬人次游客大關(guān)，其中東南亞游客赴臺人數(shù)突破200萬人次，占比近兩成，市場成長快速。表面上看，蔡英文當(dāng)局在祖國大陸居民赴臺游人數(shù)減少情況下，依靠東南亞赴臺人數(shù)上升保住了1000萬入島游客觀光規(guī)模，但其購買力遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法彌補(bǔ)祖國大陸游客減少導(dǎo)致的缺口。

臺灣與東南亞國家教育文化關(guān)系逐步提升。蔡英文當(dāng)局通過加強(qiáng)與東南亞國家文化教育交流，不斷提升島內(nèi)東南亞元素影響，“臺灣新民族”族群地位上升。臺灣教育主管部門繼續(xù)推動“新南向?qū)W海筑夢計劃”和“新南向人才培育推動計劃”。2018年5月，臺灣外事部門成立“印太科”，推出印度尼西亞、越南及泰語版“新南向政策信息平臺”，加強(qiáng)對目標(biāo)國宣傳。8月，臺灣當(dāng)局督導(dǎo)并協(xié)助成立“臺灣亞洲交流基金會”，企圖利用民間力量推進(jìn)“新南向政策”。據(jù)臺灣官方統(tǒng)計，目前，臺灣有近50萬名東南亞外籍勞工，加上在臺灣的新住民及其子女總數(shù)約有70萬人，不斷提升了東南亞元素在島內(nèi)的社會地位及影響。

“新南向政策”推出以來，臺灣與目標(biāo)國在貿(mào)易、旅游、教育方面的合作已取得初步成效。但事實(shí)上新南向國家對于臺灣當(dāng)局的“新南向政策”大多興趣有限，相較臺灣而言，他們更愿意強(qiáng)化與中國大陸的關(guān)系，因?yàn)橹袊箨懖攀鞘澜缃?jīng)濟(jì)發(fā)展主要引擎之一。若是因?yàn)轭櫦八^“新南向政策”而傷及與中國大陸的經(jīng)貿(mào)關(guān)系，顯然得不償失。另外，蔡英文當(dāng)局在推進(jìn)“新南向政策”時，還妄想達(dá)到“以經(jīng)促政”目的，通過強(qiáng)化與其他國家和地區(qū)的經(jīng)貿(mào)往來帶動與這些國家實(shí)質(zhì)關(guān)系的提升，這無疑是在觸及國際社會的一個中國原則紅線，因而也引發(fā)很多國家的警覺和反感。

五、蔡英文當(dāng)局涉外事務(wù)困境加深

一是臺灣所謂“邦交國”繼續(xù)萎縮。2018年上半年，多米尼加、布基納法索和薩爾瓦多相繼與臺灣“斷交”，臺灣“邦交國”數(shù)量降至歷史最低，僅有17個。臺灣當(dāng)局加緊維護(hù)現(xiàn)有“邦交國”，繼續(xù)使用經(jīng)濟(jì)、技術(shù)手段鞏固關(guān)系，利用“策略性融資機(jī)制”等方式援助“邦交國”，拓展臺企海外市場。6月，與斯威士蘭簽署“臺斯經(jīng)濟(jì)合作協(xié)議”；12月，與帕勞互免簽證。不過，盡管蔡英文當(dāng)局四處 “滅火” “辟謠”，但2019年“亮紅燈”的“邦交國”仍不在少數(shù)，海地、帕勞甚至梵蒂岡都在此列，令民進(jìn)黨當(dāng)局大傷腦筋。

二是臺灣參與國際組織空間進(jìn)一步限縮。2018年，臺灣當(dāng)局僅參加了亞太經(jīng)濟(jì)合作組織領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議，繼續(xù)被世界衛(wèi)生大會(WHA)、國際民航組織(ICAO)、國際刑警組織(ICPO)等重要國際活動及組織拒之門外。多家國際航空公司、全球知名跨國企業(yè)官方網(wǎng)站將“臺灣”標(biāo)識為“中國臺灣”。東亞奧林匹克委員會決議取消臺中市舉辦2019年東亞青年運(yùn)動會。

三是一些國家降低與臺灣實(shí)質(zhì)關(guān)系。2018年2月，巴布亞新幾內(nèi)亞政府勒令臺灣當(dāng)局“駐巴布亞新幾內(nèi)亞商務(wù)代表團(tuán)”更名為“臺北駐巴布亞新幾內(nèi)亞經(jīng)濟(jì)文化辦公室”，摘除含有原名稱的名牌和指示牌，并沒收其使用的外交、領(lǐng)事車牌。4月，約旦政府要求臺灣當(dāng)局將“‘中華民國’駐約旦商務(wù)辦事處”更名為“臺北經(jīng)濟(jì)文化辦事處”。上述國家不僅更嚴(yán)格奉行一個中國原則，還直接打擊了蔡英文當(dāng)局?jǐn)U大與“非邦交國”經(jīng)貿(mào)合作及提升官方往來的圖謀。

蔡英文執(zhí)政近3年，臺灣“國際空間”限縮、“邦交國”“斷交”、國際組織對臺灣關(guān)上大門，這些案例已證明蔡英文夸口的“踏實(shí)外交”路線瀕臨癱瘓。由此可見，承認(rèn)“九二共識”才是臺灣地區(qū)參與國際事務(wù)的正道。造成臺灣“國際空間”越走越窄的原因不在祖國大陸，而是蔡英文當(dāng)局。對外交往方面的挫敗一次次警告蔡英文當(dāng)局，只有堅持和承認(rèn)“九二共識”，兩岸關(guān)系才能重回和平發(fā)展軌道，如此包括“國際空間”在內(nèi)的許多問題便可迎刃而解。

展望2019年，臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人選舉將是臺灣政局演變主軸，國民黨、民進(jìn)黨的政治斗爭也將愈演愈烈。在蔡英文當(dāng)局深陷執(zhí)政困局及“九合一”選舉大敗擾動下，蔡英文當(dāng)局在涉外領(lǐng)域可能采取更多挑釁動作以轉(zhuǎn)移矛盾，尤其島內(nèi)“臺獨(dú)”勢力向蔡英文施壓力度增大，不排除其利用“公投”門檻降低，在臺灣“外交正名”“加入聯(lián)合國”等議題上發(fā)動“公投”，制造兩岸緊張局勢。2019年是“印太戰(zhàn)略”行動年，美日在此過程中恐將加大打“臺灣牌”力度，而蔡英文當(dāng)局必將繼續(xù)堅持“倚美聯(lián)日抗中”政策，甘心充當(dāng)美日戰(zhàn)略棋子。未來兩岸在國際場合對抗升級可能性增大，較量將更加尖銳復(fù)雜。