工程總承包模式聯(lián)合體法律問(wèn)題研究

王 鵬 ，范向東

（1中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)有限公司工程管理中心 高級(jí)工程師，北京 100844；2中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)有限公司工程管理中心 正高級(jí)工程師，北京100844）

0 引言

《中華人民共和國(guó)建筑法》《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下分別簡(jiǎn)稱(chēng) “《建筑法》《招標(biāo)投標(biāo)法》《政府采購(gòu)法》《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》”）等法律法規(guī)均對(duì)聯(lián)合體承包的組成形式、資質(zhì)要求、責(zé)任劃分原則和協(xié)議簽訂形式做出了相應(yīng)規(guī)定。所謂聯(lián)合體是指兩個(gè)或兩個(gè)以上的承包單位或其他組織，組成一個(gè)聯(lián)合體，通過(guò)聯(lián)合體之間的協(xié)議結(jié)成聯(lián)營(yíng)組織，并通過(guò)協(xié)議明確內(nèi)部分工或共同經(jīng)營(yíng)的方式，對(duì)外作為一個(gè)整體向發(fā)包方承攬?zhí)囟ǖ墓こ?。近年?lái)，隨著國(guó)家大力推行工程總承包模式，各級(jí)政府有關(guān)工程總承包的規(guī)范性文件層出不窮，關(guān)于聯(lián)合體的規(guī)定亦比比皆是。

在我國(guó)大力推行工程總承包的背景下，為了提高競(jìng)爭(zhēng)力，降低成本，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，許多企業(yè)在參與工程總承包項(xiàng)目的投標(biāo)時(shí)往往選擇聯(lián)合體的方式參與，以提高競(jìng)爭(zhēng)力，降低企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。其他特點(diǎn)包括：（1）需由兩個(gè)以上承包單位共同組成，組成的聯(lián)合體不具備法人資格，是個(gè)臨時(shí)性的組織；（2）聯(lián)合體各方應(yīng)簽訂共同投標(biāo)協(xié)議，明確約定各方承擔(dān)的工作和責(zé)任；（3）中標(biāo)后，各方以聯(lián)合體名義與招標(biāo)人共同簽訂合同。聯(lián)合體投標(biāo)在一定程度上可以滿(mǎn)足工程建設(shè)項(xiàng)目復(fù)雜、規(guī)模巨大的工程總承包項(xiàng)目，但在實(shí)施過(guò)程中因法律特征及法律性質(zhì)未予以明確，同時(shí)亦缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中存在較多亟須解決的問(wèn)題，本文將重點(diǎn)討論。

1 工程總承包聯(lián)合體的法律特征

通過(guò)對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十一條，《建筑法》第二十七條，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第三十七條、五十一條，《政府采購(gòu)法》第二十四條，《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第二十二條，《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》第四十二條等法律法規(guī)中關(guān)于聯(lián)合體的規(guī)定進(jìn)行分析，聯(lián)合體主要具有以下四方面的特征：

第一，主體的有條件性?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第三十一條第2款規(guī)定，聯(lián)合體各方均應(yīng)具備承擔(dān)招標(biāo)項(xiàng)目的相應(yīng)能力，國(guó)家有關(guān)規(guī)定或者招標(biāo)文件中對(duì)投標(biāo)人資格條件有規(guī)定的，聯(lián)合體各方均應(yīng)具備規(guī)定的相應(yīng)資格條件[1]?！督ㄖā返诙邨l第2款規(guī)定，兩個(gè)以上不同資質(zhì)等級(jí)的單位實(shí)行聯(lián)合體共同承包的，應(yīng)當(dāng)按照資質(zhì)等級(jí)低的單位的業(yè)務(wù)許可范圍承攬工程[2]，這是聯(lián)合體的特別規(guī)定，因此，聯(lián)合體的成立必須滿(mǎn)足一定條件。

第二，組成的自主性。聯(lián)合體應(yīng)根據(jù)自主的原則組成，必須由兩個(gè)或兩個(gè)以上的承包單位通過(guò)簽訂聯(lián)合體協(xié)議組成聯(lián)合體，其行為屬于各方自愿的、共同的法律行為，法律僅賦予投標(biāo)人組建聯(lián)合體參與項(xiàng)目投標(biāo)的權(quán)利。這里的承包單位，可以是設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工等單位。

第三，組織的臨時(shí)性。聯(lián)合體一般采取強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合、資質(zhì)互補(bǔ)的原則，對(duì)大型建設(shè)項(xiàng)目和結(jié)構(gòu)復(fù)雜的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行聯(lián)合投標(biāo)，其性質(zhì)屬于臨時(shí)性的組織，不具有法人資格。如果聯(lián)合體中標(biāo)，則聯(lián)合體通過(guò)聯(lián)合體協(xié)議約束各自的工作范圍和職責(zé)；如果聯(lián)合體未中標(biāo)，則聯(lián)合體解散。

第四，對(duì)外的一致性。聯(lián)合體雖然不是一個(gè)法人組織，但是對(duì)外投標(biāo)應(yīng)以所有組成聯(lián)合體各方共同的名義進(jìn)行，對(duì)外作為一個(gè)整體共同投標(biāo)、共同簽訂承包合同、共同履行合同，對(duì)發(fā)包人承擔(dān)連帶責(zé)任。

2 工程總承包聯(lián)合體的法律性質(zhì)

聯(lián)合體法律性質(zhì)的認(rèn)定，對(duì)于認(rèn)識(shí)聯(lián)合體的法律地位，聯(lián)合體及聯(lián)合體成員的權(quán)利義務(wù)、違約責(zé)任的承擔(dān)與分配等均具有重要作用，但我國(guó)法律對(duì)于聯(lián)合體的法律性質(zhì)并未有明確的規(guī)定。追溯聯(lián)合體的法律根源，主要出自《中華人民共和國(guó)民法通則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《民法通則》”）第三章第四節(jié)中關(guān)于聯(lián)營(yíng)體的闡述[3]。按照《民法通則》的分類(lèi)，聯(lián)營(yíng)體主要包括法人型聯(lián)營(yíng)體、合同型聯(lián)營(yíng)體和合伙型聯(lián)營(yíng)體三大類(lèi)。根據(jù)《民法通則》和工程總承包聯(lián)合體法律特征的分析來(lái)看，工程總承包聯(lián)合體事實(shí)上是由兩個(gè)或者兩個(gè)以上的法人或者其他組織共同組成的非法人組織，聯(lián)合體各方通過(guò)簽訂聯(lián)合體協(xié)議約定各自的范圍和責(zé)任，共同對(duì)招標(biāo)人承擔(dān)責(zé)任。其與《民法通則》第五十一條規(guī)定的“法人型聯(lián)營(yíng)”不同，原因在于“法人型聯(lián)營(yíng)”必須在聯(lián)營(yíng)后成立新的法人，并以新法人自身的資質(zhì)條件承擔(dān)工程。另外根據(jù)現(xiàn)行《招標(biāo)投標(biāo)法》和《建筑法》關(guān)于聯(lián)合體各方負(fù)連帶責(zé)任的規(guī)定，其與《民法通則》第五十三條規(guī)定的“合同型聯(lián)營(yíng)”亦不同，原因在于“合同型聯(lián)營(yíng)”要求各自承擔(dān)民事責(zé)任而非連帶責(zé)任。

“合伙型聯(lián)營(yíng)”是指參與聯(lián)營(yíng)各方，在經(jīng)核準(zhǔn)或協(xié)商的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)，按照合同約定開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并以各自投入的財(cái)產(chǎn)承擔(dān)連帶責(zé)任。其特點(diǎn)有三，一是具有一定的組織機(jī)構(gòu)，已經(jīng)形成了一個(gè)聯(lián)合組織，但它還未形成完全獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體；二是聯(lián)營(yíng)各方在聯(lián)合生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中所投入的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)未轉(zhuǎn)移，只是臨時(shí)管理和使用權(quán)的轉(zhuǎn)移；三是不能獨(dú)立地對(duì)外承擔(dān)民事責(zé)任，在聯(lián)營(yíng)期間對(duì)外所產(chǎn)生的債務(wù)，除以聯(lián)營(yíng)各方共同投入的資產(chǎn)進(jìn)行清償，其不足部分還應(yīng)以聯(lián)營(yíng)各方所有的或者經(jīng)營(yíng)管理的財(cái)產(chǎn)承擔(dān)責(zé)任，這種責(zé)任實(shí)際上是一種無(wú)限的連帶責(zé)任。

工程總承包聯(lián)合體符合“合伙型聯(lián)營(yíng)”的法律特點(diǎn)可以歸納為三方面：一是聯(lián)合體各方以簽訂聯(lián)合體協(xié)議形式明確各方應(yīng)承擔(dān)的工作范圍和職責(zé)，具有一定組織體的行為；二是聯(lián)合體各方既是利益共同體也是責(zé)任共同體，聯(lián)合體成員之間按照聯(lián)合體協(xié)議的約定，以自己所擁有的財(cái)產(chǎn)開(kāi)展業(yè)務(wù)，享有權(quán)利并承擔(dān)責(zé)任；三是聯(lián)合體就中標(biāo)項(xiàng)目向招標(biāo)人承擔(dān)連帶責(zé)任。

通過(guò)對(duì)工程總承包聯(lián)合體成立方式、各方權(quán)利義務(wù)、責(zé)任的承擔(dān)方式等進(jìn)行分析，筆者認(rèn)為，工程總承包聯(lián)合體的法律性質(zhì)在我國(guó)法律沒(méi)有明確規(guī)定的情況下，應(yīng)屬于《民法通則》第五十二條規(guī)定的“合伙型聯(lián)營(yíng)”。

3 存在問(wèn)題及解決措施

3.1 工程總承包聯(lián)合體承擔(dān)連帶責(zé)任對(duì)象不明確

《建筑法》第二十七條規(guī)定，共同承包的各方對(duì)承包合同的履行承擔(dān)連帶責(zé)任[2]。該條雖對(duì)聯(lián)合體的連帶責(zé)任做出了規(guī)定，但由于規(guī)定得不夠明確，導(dǎo)致工程實(shí)踐中對(duì)于“對(duì)承包合同的履行承擔(dān)連帶責(zé)任”是否應(yīng)當(dāng)理解為對(duì)工程總承包合同履行過(guò)程中所關(guān)聯(lián)的各方均承擔(dān)連帶責(zé)任，產(chǎn)生較大爭(zhēng)議。從工程總承包聯(lián)合體承擔(dān)連帶責(zé)任所指向的對(duì)象來(lái)看，主要包括兩個(gè)方面：一是對(duì)發(fā)包人是否承擔(dān)連帶責(zé)任；二是對(duì)分包工程承包人、材料供應(yīng)商、租賃商等是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶責(zé)任。

從制度設(shè)立的意義來(lái)看，聯(lián)合體的法律性質(zhì)決定了聯(lián)合體各方對(duì)招標(biāo)人必須承擔(dān)連帶責(zé)任，聯(lián)合體各方通過(guò)簽訂聯(lián)合體協(xié)議的形式，既明確各自分工范圍和職責(zé)，也要求聯(lián)合體各方相互監(jiān)督協(xié)調(diào)，而這更利于聯(lián)合體各方增強(qiáng)責(zé)任感，從而保證整體工程項(xiàng)目合同的有效履行。對(duì)于招標(biāo)人而言，一旦招標(biāo)的工程項(xiàng)目出現(xiàn)應(yīng)由聯(lián)合體承擔(dān)責(zé)任的問(wèn)題，其有權(quán)選擇聯(lián)合體中的任何一方或者多方承擔(dān)部分或全部責(zé)任，從而有利于整體工程項(xiàng)目的推進(jìn)和完成。這一點(diǎn)可從《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十一條得到明確。

目前，較有爭(zhēng)議的是工程總承包聯(lián)合體是否應(yīng)當(dāng)對(duì)分包工程承包人、材料供應(yīng)商、租賃商等承擔(dān)連帶責(zé)任。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，既然《建筑法》第二十七條規(guī)定“對(duì)承包合同的履行承擔(dān)連帶責(zé)任”，那么就應(yīng)當(dāng)對(duì)工程總承包合同履行過(guò)程中有所關(guān)聯(lián)的各方都承擔(dān)連帶責(zé)任。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)法律并未規(guī)定聯(lián)合體應(yīng)當(dāng)對(duì)分包工程承包人、材料供應(yīng)商、租賃商等承擔(dān)連帶責(zé)任。根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法總則》第一百七十八條規(guī)定：“連帶責(zé)任，由法律規(guī)定或當(dāng)事人約定?！盵4]因此，在法律沒(méi)有明確規(guī)定，合同當(dāng)事人也沒(méi)有明確約定的情況下，不能突破合同相對(duì)性而隨意要求聯(lián)合體一方為另一方的對(duì)外行為承擔(dān)連帶責(zé)任。

筆者認(rèn)為，雖然《建筑法》第二十七條規(guī)定“對(duì)承包合同的履行承擔(dān)連帶責(zé)任”確實(shí)存在不同理解的可能，但是對(duì)于工程總承包聯(lián)合體而言，此處應(yīng)作限縮解釋?zhuān)雌溥B帶責(zé)任的具體指向應(yīng)僅為發(fā)包人。

從一般意義上講，聯(lián)合體制度設(shè)立的目的在于，企業(yè)可以通過(guò)聯(lián)合的形式與大中型企業(yè)、專(zhuān)業(yè)化企業(yè)取長(zhǎng)補(bǔ)短，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共享資源，分散投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)企業(yè)的發(fā)展。工程總承包聯(lián)合體設(shè)立的目的更是強(qiáng)調(diào)設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工的一體化，設(shè)計(jì)與施工的高度融合，從而加強(qiáng)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制和提高投資效率。如果要求工程總承包聯(lián)合體對(duì)分包工程承包人、材料供應(yīng)商、租賃商等承擔(dān)連帶責(zé)任，不僅無(wú)法實(shí)現(xiàn)上述制度設(shè)立的目的，而且會(huì)讓中小企業(yè)、專(zhuān)業(yè)化企業(yè)甚至大型企業(yè)承擔(dān)無(wú)法預(yù)估的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而導(dǎo)致聯(lián)合體制度在實(shí)踐中被大家所摒棄。因?yàn)槁?lián)合體中標(biāo)且工程總承包合同簽訂后，聯(lián)合體一方以自己名義與分包工程承包人、材料供應(yīng)商、租賃商等簽訂的合同，聯(lián)合體其他各方無(wú)從知曉，也無(wú)法對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，更無(wú)法對(duì)合同的真實(shí)性履行情況進(jìn)行控制?；诖巳羧砸舐?lián)合體其余各方承擔(dān)無(wú)限連帶責(zé)任，明顯有違民法的基本原則。而對(duì)于向發(fā)包人承擔(dān)連帶責(zé)任則不存在這種風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)槁?lián)合體協(xié)議雖然屬于聯(lián)合體各方之間的內(nèi)部規(guī)定，但工程總承包合同實(shí)際上是聯(lián)合體各方共同與發(fā)包人簽訂，因此發(fā)承包雙方之間的權(quán)利義務(wù)狀態(tài)是明確的、可判斷的、可預(yù)知的。對(duì)于工程總承包而言，通常是施工企業(yè)和設(shè)計(jì)企業(yè)組成聯(lián)合體承攬工程，設(shè)計(jì)企業(yè)相對(duì)于施工企業(yè)而言體量較小，總承包工程的整體施工也由施工企業(yè)進(jìn)行控制。如果要求設(shè)計(jì)企業(yè)為施工企業(yè)對(duì)外簽訂的分包合同、采購(gòu)合同、租賃合同等承擔(dān)連帶責(zé)任，對(duì)于設(shè)計(jì)企業(yè)來(lái)說(shuō)無(wú)疑承擔(dān)著巨大的風(fēng)險(xiǎn)，甚至有可能因此而導(dǎo)致企業(yè)無(wú)法存續(xù)運(yùn)營(yíng)。

3.2 工程總承包聯(lián)合體承包項(xiàng)目各省市規(guī)定存在差異

盡管我國(guó) 《建筑法》《招標(biāo)投標(biāo)法》《政府采購(gòu)法》《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》均明確了工程總承包聯(lián)合體模式，且大部分地方規(guī)范性文件中亦持相同觀點(diǎn)，比如，湖北[5]、天津[6]等省市均允許采用聯(lián)合體方式承攬工程總承包項(xiàng)目。但也有個(gè)別地方明確禁止采用聯(lián)合體方式承攬工程總承包項(xiàng)目，如吉林省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步明確工程總承包管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》規(guī)定，工程總承包項(xiàng)目應(yīng)由符合條件的設(shè)計(jì)或施工總承包企業(yè)中的一家承攬，不得采用聯(lián)合體方式承攬[7]。筆者建議，在國(guó)家尚未對(duì)工程總承包是否適用聯(lián)合體方式承包作出明確法律規(guī)定前，工程總承包單位在選擇聯(lián)合體方式承包工程總承包項(xiàng)目時(shí)還需注意各地的地方性規(guī)定，否則容易陷入承包工程總承包項(xiàng)目后無(wú)法順利實(shí)施的困境。

3.3 工程總承包聯(lián)合體投標(biāo)時(shí)按資質(zhì)等級(jí)較低的成員單位確定聯(lián)合體資質(zhì)

《建筑法》第二十七條第2款規(guī)定，兩個(gè)以上不同資質(zhì)等級(jí)的單位實(shí)行聯(lián)合共同承包的，應(yīng)當(dāng)按照資質(zhì)等級(jí)較低的單位的業(yè)務(wù)許可范圍承攬工程[5]。《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十一條第2款規(guī)定，由同一專(zhuān)業(yè)的單位組成的聯(lián)合體，按照資質(zhì)等級(jí)較低的單位確定資質(zhì)等級(jí)[1]。從中可以看出，對(duì)于相同專(zhuān)業(yè)的單位組成的聯(lián)合體，在確定聯(lián)合體資質(zhì)時(shí)按“就低不就高”的原則確定。但實(shí)踐中很多建筑業(yè)企業(yè)擁有多項(xiàng)資質(zhì)，比如A企業(yè)擁有鐵路施工總承包特級(jí)資質(zhì)，橋梁專(zhuān)業(yè)承包一級(jí)資質(zhì)，B企業(yè)擁有工程設(shè)計(jì)綜合甲級(jí)資質(zhì)，鐵路施工總承包一級(jí)資質(zhì)。此時(shí)如果A、B兩家企業(yè)組成聯(lián)合體，承攬工程總承包項(xiàng)目，資質(zhì)等級(jí)如何確定？另外，《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第二十二條規(guī)定，聯(lián)合體中有同類(lèi)資質(zhì)的供應(yīng)商按聯(lián)合體分工承擔(dān)相同工作的，應(yīng)當(dāng)按照資質(zhì)等級(jí)較低的供應(yīng)商確定資質(zhì)等級(jí)[8]。也就是說(shuō)在聯(lián)合體各方承擔(dān)的不是同類(lèi)工作時(shí)，聯(lián)合體各方的其他資質(zhì)不應(yīng)當(dāng)影響整體資質(zhì)等級(jí)的認(rèn)定。在上例中，如果A、B兩家企業(yè)組成聯(lián)合體承接某工程總承包項(xiàng)目，并且由A企業(yè)承擔(dān)該項(xiàng)目的施工業(yè)務(wù)，B企業(yè)承擔(dān)該項(xiàng)目的設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)時(shí)，應(yīng)按照A企業(yè)的鐵路施工總承包特級(jí)資質(zhì)和B企業(yè)的工程設(shè)計(jì)綜合甲級(jí)資質(zhì)來(lái)確定該聯(lián)合體是否具備承接工程總承包項(xiàng)目的條件，而不應(yīng)將B企業(yè)的鐵路施工總承包一級(jí)資質(zhì)與A企業(yè)的鐵路施工總承包特級(jí)資質(zhì)按照就低原則進(jìn)行比較。

4 建議

隨著建筑業(yè)全球化發(fā)展水平的提高，建筑業(yè)組成聯(lián)合體以聯(lián)合體名義承包工程，越來(lái)越成為企業(yè)填補(bǔ)資源缺陷，彌補(bǔ)技術(shù)缺口，提升企業(yè)整體競(jìng)爭(zhēng)力，分散和降低企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的一種良好方式。但是另一方面，鑒于聯(lián)合體承包模式涉及面廣、法律關(guān)系復(fù)雜且相關(guān)法律法規(guī)又不健全，導(dǎo)致聯(lián)合體承包模式較單一主體的承包模式更容易發(fā)生矛盾或糾紛。筆者認(rèn)為，為減少或避免糾紛，在實(shí)施聯(lián)合體模式承包建設(shè)工程時(shí)需注意一下法律問(wèn)題：

第一，聯(lián)合體之間必須簽訂聯(lián)合體協(xié)議，明確各方的權(quán)利和義務(wù)，以規(guī)范和約束各方行為，避免或減少法律糾紛。另外需要特別注意的是，聯(lián)合體盡量不要與其中的各成員另行簽訂承包協(xié)議，另行簽訂承包協(xié)議易被認(rèn)定為違法分包關(guān)系或轉(zhuǎn)包關(guān)系，從而導(dǎo)致合同效力存在不確定性的風(fēng)險(xiǎn)。

第二，聯(lián)合體各方均須與發(fā)包人簽訂聯(lián)合承包合同，如果聯(lián)合體各方推薦牽頭人或聯(lián)合體代表人簽訂合同的，應(yīng)當(dāng)出具委托書(shū)，明確委托權(quán)限、委托事項(xiàng)、承擔(dān)連帶責(zé)任聲明。

第三，組建聯(lián)合體投標(biāo)須符合法定的資質(zhì)條件，由同一專(zhuān)業(yè)的單位組成聯(lián)合體，不同資質(zhì)等級(jí)的單位組成聯(lián)合體的，應(yīng)按資質(zhì)等級(jí)較低的單位確定該聯(lián)合體的資質(zhì)，避免低資質(zhì)等級(jí)的承包人借用或掛靠高資質(zhì)等級(jí)的承包人組成聯(lián)合體承包工程，從而降低承包人的管理能力以致影響工程質(zhì)量，并影響合同的效力。