美國(guó)公務(wù)員人事處理糾紛申訴機(jī)制及啟示

李潔瓊

（上海交通大學(xué) 凱原法學(xué)院，上海 200030）

美國(guó)的公務(wù)員制度有著悠久的歷史。1829年，公務(wù)員制度以“政黨分肥制”為主要特征，但隨著社會(huì)進(jìn)步，政黨分肥制暴露出任人唯親、效率低下等諸多弊端。1883年《彭德?tīng)栴D法案》出臺(tái)，行政從政治中分離，設(shè)立獨(dú)立的聯(lián)邦文官委員會(huì)，總攬公務(wù)員人事管理權(quán)，以功績(jī)制為核心的美國(guó)現(xiàn)代文官制度初步形成。

進(jìn)入20世紀(jì)，隨著政府規(guī)模擴(kuò)大與公務(wù)員人數(shù)增多，公務(wù)員管理中暴露出的問(wèn)題日益突出①，對(duì)公務(wù)員進(jìn)行科學(xué)有效管理成為緊迫任務(wù)[1]。1978年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《公務(wù)員制度改革法案》，確立了聯(lián)邦政府人事管理九條“功績(jī)制”原則②，撤銷文官委員會(huì)，設(shè)立聯(lián)邦人事管理總署（OPM）、功績(jī)制保護(hù)委員會(huì)（M SPB）、聯(lián)邦勞雇關(guān)系局（FLRA）等機(jī)構(gòu)分享人事管理權(quán)。功績(jī)制保護(hù)委員會(huì)是原文官委員會(huì)的一部分[2]，專門處理公務(wù)員提出的人事處理糾紛申訴，確認(rèn)他們受到公務(wù)員制度保護(hù)的權(quán)利被侵害并提供必要的救濟(jì)[3]，以便激發(fā)公務(wù)員工作積極性，提高政府工作效率[4]。本文擬對(duì)M SPB的架構(gòu)、職能以及公務(wù)員人事糾紛案件的辦理程序等作簡(jiǎn)要介紹。

一、組織架構(gòu)及管轄范圍

為確保公務(wù)員人事糾紛裁決的獨(dú)立和公平，M SPB被精心組織，并依照法律規(guī)定履行職能、管轄案件。

（一）基本架構(gòu)

M SPB的決策機(jī)構(gòu)是委員會(huì)，設(shè)有3名成員，均應(yīng)由總統(tǒng)提名并經(jīng)參議院批準(zhǔn)，任期7年。其中，委員會(huì)的主席由總統(tǒng)提名并經(jīng)參議院批準(zhǔn)，副主席由總統(tǒng)指定。M SPB的執(zhí)行體系由3個(gè)部分組成。首先是聯(lián)絡(luò)層，設(shè)有辦公室主任和委員會(huì)職員等2個(gè)職位。其次是管理層，設(shè)有6個(gè)主管職位，分別對(duì)應(yīng)財(cái)務(wù)和行政、信息資源2項(xiàng)職能以及申訴顧問(wèn)、平等雇用、政策與評(píng)估、地區(qū)性運(yùn)行等4個(gè)辦公室。第三是咨詢層，設(shè)有1個(gè)法律總顧問(wèn)職位[5]。

M SPB的總部在華盛頓特區(qū)，并在亞特蘭大地區(qū)、中心區(qū)域、達(dá)拉斯地區(qū)、東北區(qū)域、華盛頓地區(qū)、西方區(qū)域等設(shè)有6個(gè)區(qū)域辦事處[6]。

（二）職能及管轄

根據(jù)1978年的公務(wù)員改革法案（CSRA），M SPB的主要任務(wù)是保護(hù)聯(lián)邦雇員功績(jī)制的完整性和聯(lián)邦雇員的權(quán)利。

從職能設(shè)置來(lái)看，主要包括4個(gè)方面：其一，處理申訴。即聽(tīng)取和裁決聯(lián)邦雇員對(duì)人事行為的申訴，如驅(qū)逐、停職和降級(jí)等。其二，執(zhí)行決定。即有權(quán)執(zhí)行其決定，并命令糾正和紀(jì)律處分。其三，規(guī)章審查。即有權(quán)審查人事管理辦公室發(fā)布的規(guī)章，有權(quán)要求各機(jī)構(gòu)停止遵守任何可能構(gòu)成禁止人員執(zhí)業(yè)的規(guī)定。其四，研究報(bào)告。即有權(quán)對(duì)行政部門和其他行政部門開(kāi)展特殊研究，并向總統(tǒng)和國(guó)會(huì)報(bào)告關(guān)于聯(lián)邦工作人員是否有足夠保護(hù)來(lái)防止政治權(quán)力濫用和免受禁止類人事行為的侵害[7]。

從案件范圍來(lái)看，M SPB對(duì)涉及人事行為的案件具有較為廣泛的管轄權(quán)。從管轄權(quán)的性質(zhì)來(lái)，可以分為2類：其一，固有管轄。即根據(jù)CSRA處理由政府雇員提出的關(guān)于不當(dāng)人事行為的申訴。其二，原始管轄。即聯(lián)邦法律賦予M SPB對(duì)由特別律師辦公室（OSC）[8]提出特定案件（可能針對(duì)機(jī)構(gòu)或聯(lián)邦雇員）的原始管轄權(quán)。主要包括5類：違反哈奇法的行為，特別律師辦公室可代表雇員向M SPB提出申訴；某些違反公務(wù)員法律法規(guī)的行為，特別律師辦公室可在M SPB之前提起初始控告；關(guān)于對(duì)人事行為的要求，特別律師辦公室可要求機(jī)構(gòu)保持人事行為，避免解雇等不利后果；審查人事管理辦公室（OPM）規(guī)章的要求；高級(jí)行政部門提出的績(jī)效清除的非正式聽(tīng)證[9]。

但是，以下涉及就業(yè)的案件不在M SPB管轄范圍：比如，關(guān)于歧視投訴，可與平等就業(yè)機(jī)會(huì)委員會(huì)（EEOC）聯(lián)系；關(guān)于不公平勞動(dòng)實(shí)踐投訴，可與聯(lián)邦勞動(dòng)關(guān)系管理局（FLRA）聯(lián)系；關(guān)于美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局雇員或其未來(lái)員工的投訴，可能由美國(guó)司法部、律師招聘和管理辦公室（OARM）聽(tīng)?。魂P(guān)于州政府機(jī)關(guān)或私營(yíng)部門雇員提出的投訴，有自己的雇員投訴程序。再如，對(duì)于違反公務(wù)員法律法規(guī)的指控，可與特別律師辦公室（OSC）聯(lián)系。此外，若需尋求人事方面的建議，可向人事管理辦公室（OPM）咨詢[10]。

此外，從案件的主體來(lái)看，可以對(duì)不良的聯(lián)邦雇傭行為向M SPB提出申訴的人員是有限定的。主要包括4類：一是在競(jìng)爭(zhēng)服務(wù)領(lǐng)域工作的人員，包括完成試用期的雇員和連續(xù)服務(wù)一年的員工；二是退伍軍人且適格的雇員，在競(jìng)爭(zhēng)服務(wù)領(lǐng)域之外的相同或類似職位連續(xù)就業(yè)一年的；三是郵政服務(wù)管理人員以及從事人事工作的郵政服務(wù)雇員，在相同或相似的崗位上連續(xù)服務(wù)一年的。四是勝任的服務(wù)人員，沒(méi)有提供試用期并待轉(zhuǎn)入競(jìng)爭(zhēng)性服務(wù)領(lǐng)域的，以及那些在執(zhí)行機(jī)構(gòu)的相同或相似的職位上連續(xù)任職兩年的[11]。

二、糾紛處理程序

根據(jù)CSRA的規(guī)定，當(dāng)雇員與聯(lián)邦政府雇傭機(jī)構(gòu)發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，可以向M SPB申訴，但是需要按照程序逐步推進(jìn)。

（一）前端程序

當(dāng)機(jī)構(gòu)對(duì)雇員采取可申訴的行動(dòng)時(shí)，須為雇員提供必要的信息，包括向委員會(huì)提出申訴的期限，向委員會(huì)或辦事處提出申訴的地址，委員會(huì)規(guī)章副本，委員會(huì)的申訴形式，關(guān)于代理申訴程序或協(xié)商的程序的選擇和后果以及向平等就業(yè)機(jī)會(huì)委員會(huì)提出申訴的權(quán)利[12]。

（二）申訴程序

1.申訴的提出及受理

申訴的提出較為便捷，申請(qǐng)人可上網(wǎng)填報(bào)M SPB的電子申訴表格或通過(guò)普通郵件、傳真、郵遞方式發(fā)送申請(qǐng)，但申請(qǐng)必須包括以下內(nèi)容：雙方當(dāng)事人的基本信息、違法事實(shí)、申訴請(qǐng)求及理由、證據(jù)材料、申訴人簽名。在此環(huán)節(jié)，申訴人可獲得2方面的法律幫助：一方面，可聘用職業(yè)律師，以確保申訴符合法律規(guī)定，并有效維護(hù)申訴人的權(quán)利；另一方面，可獲得M SPB雇傭律師的幫助，以確保了解自己的權(quán)利范圍并獲得相關(guān)建議[13]。

申訴的受理需要滿足符合時(shí)限規(guī)定和屬于管轄范圍等2個(gè)條件。若M SPB確定受理，會(huì)向被訴機(jī)構(gòu)發(fā)出申訴通知，被訴機(jī)構(gòu)須在接到通知之日起20個(gè)日內(nèi)答復(fù)。若未被M SPB受理，則糾紛可能進(jìn)入其他程序。比如，可能會(huì)被投訴至OPM或者可能被機(jī)構(gòu)投訴程序所覆蓋。又如，若申訴人是談判組織的成員，則可能進(jìn)入投訴協(xié)商程序。再如，若被禁止的人事行動(dòng)被采取或即將被采取，當(dāng)事人可要求特別律師辦公室糾正行動(dòng)[14]。

此外，有的特別法會(huì)根據(jù)不同案件類型設(shè)定特別條款，在向M SPB申訴前，規(guī)定一些前置程序。比如，根據(jù)1989年的告密者保護(hù)法，除非在法律、法規(guī)或規(guī)章的規(guī)定下直接向委員會(huì)提出申訴，否則須首先向特別法律顧問(wèn)辦公室提出申訴。再如，根據(jù)總統(tǒng)和執(zhí)行辦公室問(wèn)責(zé)法，總統(tǒng)執(zhí)行辦公室的雇員等向M SPB提出申訴，首先要用人單位排出一段調(diào)解期[15]。

2.M SPB的審查

M SPB的審查有2個(gè)比較關(guān)鍵的環(huán)節(jié)：一是在審查形式的選擇及代表方面，當(dāng)事人有權(quán)要求以聽(tīng)證形式進(jìn)行審查，在聽(tīng)證會(huì)上可出示證據(jù)，也可以選擇根據(jù)提交的訴狀、文件和其他書(shū)面記錄做出裁決。申訴人可以自我代表，也可以選擇私人律師、工會(huì)律師和其他工會(huì)代表等任何其他人作為代表。二是在舉證責(zé)任的分配方面，被訴機(jī)構(gòu)有責(zé)任證明采取行動(dòng)是合理的。如果該機(jī)構(gòu)履行了舉證責(zé)任，委員會(huì)必須做出有利于該機(jī)構(gòu)的決定，除非申訴人證明該機(jī)構(gòu)的程序錯(cuò)誤或行為違法。而申訴人僅需要證明申訴是在委員會(huì)的管轄范圍內(nèi)且及時(shí)提交，并證明提出的任何“肯定的抗辯”（如對(duì)檢舉的報(bào)復(fù)等）[16]。

3.M SPB的決定

申訴決定的做出包括兩個(gè)環(huán)節(jié)：第一，行政法官的初步?jīng)Q定。當(dāng)委員會(huì)或區(qū)域辦事處收到申訴時(shí)，該案件將被分配給該辦公室的行政法官③（AJ），AJ將考慮案件中的所有相關(guān)證據(jù)作出裁決。但所有初審管轄案件都由M SPB總部聽(tīng)取，AJ對(duì)案件作出初步?jīng)Q定。第二，委員會(huì)的最終決定。從形成過(guò)程來(lái)看，主要包括2類：一是自動(dòng)轉(zhuǎn)變類。行政裁決管的初步?jīng)Q定作出后，將35天后成為委員會(huì)的最終決定，除非有一方向委員會(huì)提交復(fù)審請(qǐng)求。二是申請(qǐng)復(fù)審類。當(dāng)確定初步?jīng)Q定包含重大事實(shí)的錯(cuò)誤時(shí)，委員會(huì)可批準(zhǔn)復(fù)審請(qǐng)求，審查后在符合法定人數(shù)的情況下對(duì)決議進(jìn)行投票表決，委員會(huì)的決議構(gòu)成最終決定[17]。

此外，委員會(huì)的決定清單將會(huì)在其官網(wǎng)公開(kāi)，內(nèi)容包括決定的日期、案件編號(hào)、上訴人的名字和機(jī)構(gòu)的名字等信息。若需要查看決定的復(fù)制件，可根據(jù)信息自由法（FOIA）向委員會(huì)請(qǐng)求，但需要支付合理的復(fù)印費(fèi)用[18]。

4.監(jiān)督程序

在每一個(gè)最終決定做出時(shí)，繼續(xù)獲得救濟(jì)的權(quán)利將被明確列出，供當(dāng)事人選擇。主要包括2方面的救濟(jì)途徑：一方面是行政。如果被申訴的行為，還涉及到對(duì)歧視的指控，可以要求平等就業(yè)機(jī)會(huì)委員會(huì)（EEOC）審查委員會(huì)的決定。另一方面是司法。委員會(huì)的最終決定和命令可以上訴法院，包括聯(lián)邦巡回上訴法院、美國(guó)上訴法院，美國(guó)地方法院，上訴案件的簡(jiǎn)短摘要可以在M SPB的官網(wǎng)查閱。同時(shí)，特別法律顧問(wèn)（OSC）有權(quán)要求請(qǐng)求延長(zhǎng)人事行為停留期，但依法需要由委員會(huì)在符合法定人數(shù)的情況下做出決定[19]。

三、制度特點(diǎn)的分析借鑒

通過(guò)前述分析，本文認(rèn)為，M SPB制度具有以下幾個(gè)特點(diǎn)，值得我國(guó)在未來(lái)的公務(wù)員制度完善及機(jī)構(gòu)設(shè)置中借鑒。

（一）機(jī)構(gòu)保持相對(duì)獨(dú)立

M SPB的獨(dú)立性是其公正處理公務(wù)員人事糾紛的前提。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，M SPB非政府組成部門，與OPM、FLRA同屬獨(dú)立機(jī)構(gòu)，彼此平行設(shè)置，互不隸屬。在人事任命上，M SPB的決策層成員由總統(tǒng)提名并經(jīng)參議院批準(zhǔn)。在糾紛處理上，M SPB的行政法官對(duì)具有管轄權(quán)的申訴享有初步?jīng)Q定權(quán)，委員會(huì)享有最終決定權(quán)，不受外部干預(yù)，但由于保護(hù)公務(wù)員權(quán)利的目的，還會(huì)接受行政和司法的監(jiān)督。

（二）申訴程序的規(guī)范性

M SPB制度提供的是一種替代性糾紛解決方式，其糾紛處理程序雖與訴訟救濟(jì)存在差異，但也受到規(guī)范的程序約束。首先，在管轄權(quán)的配置上，一方面是充分授權(quán)，既對(duì)公務(wù)員人事糾紛享有聽(tīng)取、裁決、執(zhí)行、依據(jù)審查、命令等法定職權(quán)，又對(duì)一些特殊案件享有法定的初審管轄權(quán)；另一方面是權(quán)力制約，有的類型案件必須依法用盡其他程序（協(xié)商、調(diào)解、其他機(jī)構(gòu)處理），M SPB不可直接管轄。其次，在申訴的提交方面上，一方面對(duì)申訴申請(qǐng)的必備信息做出嚴(yán)格規(guī)定（要素上類似于訴狀），另一方面暢通線上線下途徑，便利當(dāng)事人提交申請(qǐng)，并允許當(dāng)事人通過(guò)法律幫助維護(hù)自身權(quán)益。在案件審查方面，當(dāng)事人既可以選擇聽(tīng)證，也可以選擇書(shū)面審查；既可以自我代表，也可以選擇專業(yè)人士代表；舉證責(zé)任由被訴機(jī)構(gòu)承擔(dān)，申訴人只對(duì)案件是否屬于M SPB的管轄范圍及申訴是否是在法定期限內(nèi)申請(qǐng)等事項(xiàng)承擔(dān)證明責(zé)任。這些準(zhǔn)司法化又具有一定靈活度的程序性安排，對(duì)于引導(dǎo)當(dāng)事人通過(guò)非訴途徑，低成本、高效率解決人事糾紛、維護(hù)自身權(quán)益具有重要作用。

（三）決定的可受監(jiān)督性

完善的監(jiān)督安排是M SPB更好履行職能的保障。在制度設(shè)計(jì)上，它受到多個(gè)方面的監(jiān)督。1.來(lái)自于特別法律顧問(wèn)辦公室（OPM）的監(jiān)督。若M SPB拒絕受理申請(qǐng)，申訴人可以至該機(jī)構(gòu)投訴，由機(jī)構(gòu)提出初始控告；2.來(lái)自于其他獨(dú)立機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。如被申訴的行為涉及歧視，可要求平等就業(yè)機(jī)會(huì)委員會(huì)（EEOC）審查M SPB的最終決定；3.來(lái)自于司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。M SPB的最終決定是可以上訴的，若案件當(dāng)事人不滿意其裁決結(jié)果可以向法院尋求司法審查；4.來(lái)自于公眾的監(jiān)督。M SPB定期通過(guò)其官網(wǎng)向社會(huì)公眾發(fā)布申訴處理案例并告知提供處理結(jié)果，完備的信息披露有助于督促M(fèi) SPB更高效、優(yōu)質(zhì)的提供服務(wù)。

（四）對(duì)MSPB制度的反思

如前所述，M SPB的申訴制度在機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立、審查程序的嚴(yán)格規(guī)范、決定的可受監(jiān)督等方面具有優(yōu)勢(shì)，但其同樣遭到了一定的質(zhì)疑，主要涉及兩個(gè)方面：

1.對(duì)公務(wù)員過(guò)度傾斜保護(hù)，辭退不了落后分子，影響納稅人享受優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)④。有觀點(diǎn)認(rèn)為，M SPB已超出了保護(hù)公務(wù)員不受不正當(dāng)處分的程度，現(xiàn)在幾乎不可能解雇表現(xiàn)不佳或有問(wèn)題的員工，納稅人失去了從政府中獲得最好服務(wù)的機(jī)會(huì)[20]。然而，根據(jù)M SPB國(guó)家統(tǒng)計(jì)的2014年數(shù)據(jù)顯示：M SPB當(dāng)年共收到15925個(gè)申訴。其中，5283個(gè)被駁回，1093個(gè)得到解決，由M SPB行政法官作出的初步裁決決定了9549個(gè)案件。在初步?jīng)Q定中，M SPB確認(rèn)了雇傭機(jī)構(gòu)的決定9348次，修改或減輕并撤銷用人單位的決定169次。此外，委員會(huì)成員對(duì)170項(xiàng)初步?jīng)Q定進(jìn)行了審查，重新審議了在112件案件中進(jìn)一步復(fù)審的案件，撤銷了M SPB行政法官在30個(gè)案件中的最初決定[21]?？梢?jiàn)，M SPB制度確實(shí)注重保護(hù)公務(wù)員權(quán)益，可能對(duì)不適格公務(wù)員的退出造成一定的影響，但委員會(huì)內(nèi)部的復(fù)審監(jiān)督機(jī)制在避免“偏袒”、保證雇員水平和公共服務(wù)質(zhì)量等方面同樣發(fā)揮著作用。

2.委員會(huì)不符合法定人數(shù)[22]，無(wú)法做出最終決定，造成需要復(fù)審的案件長(zhǎng)期積壓。有觀點(diǎn)認(rèn)為，M SPB在缺乏法定人數(shù)的情況下，無(wú)法做出需要多數(shù)票表決的決定，直到有更多的成員被總統(tǒng)任命[23]。這意味著對(duì)于需要復(fù)審的案件，沒(méi)有新的實(shí)質(zhì)性決定被發(fā)布，等待最終處置的積壓案件正在增加。的確，多數(shù)決是一種重要的民主決策機(jī)制，尤其是對(duì)于復(fù)雜的需要復(fù)審的案件來(lái)說(shuō)，這樣的機(jī)制對(duì)于確保決策理性具有重要作用。但是，因缺少法定人數(shù)造成案件積壓，似乎與制度的設(shè)計(jì)初衷不符。故為確保M SPB制度的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，尤其是復(fù)審案件的及時(shí)處置，委員會(huì)的決策機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)符合法定人數(shù)，以便形成有效決策。當(dāng)然，鑒于初步?jīng)Q定有一個(gè)自動(dòng)轉(zhuǎn)為最終決定的機(jī)制，案件當(dāng)事人還可以通過(guò)其他途徑獲得救濟(jì)。

（五）MSPB制度對(duì)我國(guó)的啟示

1.設(shè)置專門的公務(wù)員申訴組織

目前，我國(guó)的公務(wù)員申訴機(jī)構(gòu)是公務(wù)員管理部門，設(shè)置在政府內(nèi)部，決策層的成員按規(guī)定程序任命。公務(wù)員的人事糾紛處理經(jīng)過(guò)復(fù)核（可以不經(jīng)復(fù)核直接申訴）、申訴、再申訴三個(gè)環(huán)節(jié)，最終的申訴結(jié)果不可訴，僅小部分聘用制公務(wù)員，依法適用人事?tīng)?zhēng)議仲裁及訴訟制度。建立既相對(duì)獨(dú)立，又受到監(jiān)督的公務(wù)員申訴機(jī)構(gòu)，不僅有利于低成本化解公務(wù)員人事糾紛，維護(hù)公務(wù)員法定權(quán)利，也有利于促進(jìn)公務(wù)員勤政，提高公共服務(wù)質(zhì)量。為此，在未來(lái)的《公務(wù)員法》修改或機(jī)構(gòu)設(shè)置中，可以考慮將申訴處理職能從現(xiàn)有機(jī)構(gòu)中轉(zhuǎn)出，設(shè)置公務(wù)員申訴組織，作為政府直屬或特設(shè)機(jī)構(gòu)，并對(duì)決策層成員的任命程序做相應(yīng)出相應(yīng)的調(diào)整。

2.進(jìn)一步規(guī)范公務(wù)員申訴程序

目前，我國(guó)在公務(wù)員申訴程序方面缺乏充分的制度安排。一方面，程序規(guī)定較為概括。公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)、上級(jí)行政機(jī)關(guān)或有關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)公務(wù)員人事糾紛享有法定的申訴處理權(quán)，但權(quán)利的行使方式、申訴的具體審查程序等沒(méi)有明確的規(guī)定，申訴人難以在有效參與及獲得足夠法律幫助的情況下維護(hù)權(quán)益。另一方面，前端處置和后端救濟(jì)程序缺失。我們還沒(méi)有對(duì)申訴前的協(xié)商、調(diào)解等程序做出具體安排，也尚未正式形成拒絕受理后的案件分流機(jī)制。為此，今后可考慮探索兩方面的改革：一是公務(wù)員申訴實(shí)質(zhì)化。充分利用信息化手段，借助“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的模式，推行申訴申請(qǐng)材料標(biāo)準(zhǔn)化，提交渠道電子化，賦予申訴人聽(tīng)證審（當(dāng)面或視頻）或書(shū)面審的選擇權(quán)，允許律師參與申訴，幫助公務(wù)員維護(hù)權(quán)益。二是糾紛處理多元化。一方面在前端，可以考慮讓調(diào)解、仲裁等方式為在化解公務(wù)員人事糾紛方面發(fā)揮作用；另一方面在后端，可以建立不受理后的案件分流機(jī)制。

3.進(jìn)一步暢通申訴決定的監(jiān)督渠道

在我國(guó)，根據(jù)現(xiàn)行公務(wù)員法的規(guī)定，申訴處理決定可能面臨兩方面監(jiān)督：一是作出處理決定的上一級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，即當(dāng)事人享有再申訴的提出權(quán)；二是上級(jí)機(jī)關(guān)或者有關(guān)的專門機(jī)關(guān)的監(jiān)督，即當(dāng)事人享有控告權(quán)。但是，依據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定不屬于法院的受案范圍，即申訴處理決定不接受司法審查。為此，今后可考慮從以下方面做出努力：一是對(duì)接新出臺(tái)的監(jiān)察法的有關(guān)規(guī)定，為拒絕受理的申訴提供監(jiān)督渠道；二是進(jìn)一步完善控告案件的處理機(jī)制，探索引入視頻聽(tīng)證等模式；三是通過(guò)權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)，讓部分地方試點(diǎn)部分涉及重大法益的公務(wù)員人事糾紛接受司法審查⑤，比如開(kāi)除、降級(jí)等；四是探索建立典型申訴案例指導(dǎo)制度，提煉裁決要旨，統(tǒng)一公務(wù)員人事糾紛法律適用，督促行政機(jī)構(gòu)依法行政。

權(quán)利和救濟(jì)是一對(duì)動(dòng)態(tài)的范式，只有通過(guò)良性互動(dòng)才能實(shí)現(xiàn)各自價(jià)值[24]。系統(tǒng)的權(quán)利救濟(jì)體系，尤其是有效的申訴等機(jī)制，是公務(wù)員實(shí)現(xiàn)權(quán)利的重要保障，也是推進(jìn)依法行政的必然要求。目前，我國(guó)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)的“復(fù)核、申訴、再申訴、控告”機(jī)制，雖有利于保持公務(wù)員權(quán)益保護(hù)與政府自身管理之間的平衡，但在體系建構(gòu)及程序安排等方面，仍有待進(jìn)一步改進(jìn)。美國(guó)的M SPB制度以保護(hù)公務(wù)員權(quán)利、維護(hù)功績(jī)制為目標(biāo)，具有相對(duì)獨(dú)立、程序規(guī)范、可受監(jiān)督等特點(diǎn)，為我們進(jìn)一步完善公務(wù)員權(quán)利保障制度提供了很好的參考藍(lán)本。

注 釋：

①在1978年以前，文官管理的行政職務(wù)和裁決管理的職務(wù)由同一機(jī)關(guān)執(zhí)行。參見(jiàn)王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》（上）[M].中國(guó)法制出版社，1994年版，第208頁(yè)。

②功績(jī)制共有9個(gè)方面內(nèi)容：主要是要求機(jī)構(gòu)在選拔、晉升、工資福利、激勵(lì)等要公平，并體現(xiàn)績(jī)效導(dǎo)向；對(duì)公務(wù)員的使用、管理、培訓(xùn)方面等方面要有效，要求公務(wù)員的行為應(yīng)保持高標(biāo)準(zhǔn)，不得濫用職權(quán)，但其權(quán)利應(yīng)得到充分保護(hù)。See ht t ps://w w w.m s pb.org/.R et ri eved 2018-4-16.

③聯(lián)邦程序法要求的聽(tīng)證，實(shí)際上都由行政法官主持，其執(zhí)行職務(wù)時(shí)的獨(dú)立性幾乎接近司法官員，但對(duì)案件只有初步?jīng)Q定權(quán)或建議權(quán)。AJ（adm i ni s t rat i ve l aw j udge）應(yīng)具有律師資格和經(jīng)驗(yàn)，并通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)考試，其前身是1972年以前的聽(tīng)證審查官。參見(jiàn)王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》（上）[M]，中國(guó)法制出版社1994年版，第449頁(yè)，第451頁(yè)。

④早在1978年就有此類擔(dān)憂，當(dāng)時(shí)的報(bào)紙?jiān)枋鲞^(guò)該問(wèn)題。參見(jiàn)王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》（上）[M]，第205頁(yè)，中國(guó)法制出版社，1994年版。

⑤曾有觀點(diǎn)提出，建議對(duì)公務(wù)員作出重大處分時(shí)，進(jìn)行聽(tīng)證并賦予訴權(quán)，把司法救濟(jì)作為最后手段。參見(jiàn)姜明安《姜明安談〈公務(wù)員法〉草案修改意見(jiàn)》，載《成都商報(bào)》2004年12月25日版。