我國民辦非企業(yè)單位現(xiàn)狀及發(fā)展路徑

黨的十九大報告指出，“中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！敝T多發(fā)展不平衡不充分的社會現(xiàn)實，給包含民辦非企業(yè)單位在內(nèi)的社會組織提供了更加廣闊的空間和舞臺，也為新時代背景下重新審視民辦非企業(yè)單位的發(fā)展現(xiàn)狀和路徑提供了歷史機(jī)遇。

一、中國特色的民辦非企業(yè)單位發(fā)展現(xiàn)狀

改革開放以后，我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐步發(fā)展日趨成熟，在經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展的同時，社會公共事業(yè)和社會公共服務(wù)行業(yè)也迅速發(fā)展，民辦非企業(yè)單位也從改革開放初期的開始起步，到20世紀(jì)90年代末的初步規(guī)范，再到近十幾年的穩(wěn)步發(fā)展。尤其在黨的十八大以后，政府與社會組織之間的良性互動增加，民辦非企業(yè)單位的數(shù)量明顯增多，涉及領(lǐng)域也進(jìn)一步擴(kuò)大，進(jìn)入一個升級發(fā)展時期。根據(jù)2017年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報，截至 2017 年底，全國共有民辦非企業(yè)單位 40.0 萬個，比上年增長 11.0%，其中：科技服務(wù)類1.6 萬個，生態(tài)環(huán)境類 501 個，教育類 21.7 萬個，衛(wèi)生類 2.7 萬個，社會服務(wù)類 6.2 萬個，文化類 2.1 萬個，體育類1.8 萬個，法律類 1197 個，工商業(yè)服務(wù)類 3652 個，宗教類 115個，國際及其他涉外組織類 15 個，其他 3.0萬個。

從目前統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，我國民辦非企業(yè)單位發(fā)展涉及的社會領(lǐng)域比較全面，基本涵蓋了當(dāng)前人們生活的各個方面，反映出了人們對公共服務(wù)需求的多樣性，基本符合我國社會發(fā)展的現(xiàn)實情況。目前民辦非企業(yè)單位類別中，教育類的占多數(shù)，反映出人們對教育的需求比較普遍，也反映出人們的生活需求層次較高。但是民辦非企業(yè)單位結(jié)構(gòu)還需要進(jìn)一步優(yōu)化，比如社會公共服務(wù)關(guān)系人民生活需求的多個方面，尤其在養(yǎng)老、扶貧、救助等方面需要更多社會力量參與，生態(tài)環(huán)境建設(shè)、社會創(chuàng)新能力培養(yǎng)等也需要加大力度。隨著2016年中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳《關(guān)于改革社會組織管理制度促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展的意見》出臺，我國民辦非企業(yè)單位的發(fā)展將邁上新的臺階，會有更多的民辦非企業(yè)單位參與到社會公共事業(yè)的發(fā)展中來。

表1 全國民辦非企業(yè)單位發(fā)展情況

表2 全國民辦非企業(yè)單位類型分布

二、民辦非企業(yè)單位的發(fā)展困境

（一）“雙重管理”之困

當(dāng)前民辦非企業(yè)單位登記管理主要采用“雙重管理”模式?！半p重管理”是指所有社會組織不僅需要到各級民政部門登記注冊，同時還要接受業(yè)務(wù)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)。這一登記管理模式一方面容易造成管理上的混亂?！半p重管理”分別給予了登記機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管部門“一票否決權(quán)”，民辦非企業(yè)單位的準(zhǔn)入機(jī)制門檻高，程序復(fù)雜，增加了民辦非企業(yè)單位獲得登記合法性的難度。由于政府部門職能劃分不明確，部門之間相互推諉，登記管理機(jī)關(guān)存在機(jī)構(gòu)、編制、經(jīng)費三缺現(xiàn)象，日常只能忙于登記，難以開展監(jiān)督管理工作，對于查處取締非法社會組織，更是缺乏執(zhí)法手段。當(dāng)前許多民辦非企業(yè)單位因缺乏主管部門，無法順利完成登記，造成大量非法組織存在。另一方面，“雙重管理”削弱了民辦非企業(yè)單位的核心競爭力。隨著公共服務(wù)需求的迅速發(fā)展和政府機(jī)構(gòu)的自我調(diào)整，新型、跨界社會組織難以找到對口業(yè)務(wù)主管單位，民辦非企業(yè)單位缺乏專業(yè)的行業(yè)指導(dǎo)，在社會公共服務(wù)中面臨困境，工作難以順利推行。

（二）保障監(jiān)管之難

政策法律的不完善是阻礙民辦非企業(yè)單位健康發(fā)展的基礎(chǔ)性問題。從整體來看，我國社會組織的發(fā)展缺乏統(tǒng)一的社會組織法，相關(guān)行政法規(guī)之間的銜接和配合不夠，無法形成完整系統(tǒng)的法律保障體系，間接制約了民辦非企業(yè)單位的監(jiān)督管理工作依規(guī)開展。登記機(jī)關(guān)將重心放在民辦非企業(yè)單位的準(zhǔn)入機(jī)制上，忽略了提供服務(wù)過程中的監(jiān)督管理，社會公眾對于民辦非企業(yè)單位的監(jiān)督重視程度也不高，沒有形成內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相配合的監(jiān)督系統(tǒng)，政府監(jiān)督程序不完備，年檢制度流于形式，對民辦非企業(yè)單位的資料進(jìn)行審查加劇了企業(yè)資料造假的情況。大眾媒體、新聞輿論對民辦非企業(yè)單位的監(jiān)督作用也沒有充分發(fā)揮。民辦非企業(yè)單位由于缺乏監(jiān)督，本身的自律機(jī)制又不成熟，財務(wù)造假、非法營利、信息不透明等問題層出不窮。

（三）內(nèi)部治理之缺

民辦非企業(yè)單位內(nèi)部治理機(jī)制不完善。沒有統(tǒng)一規(guī)范的問責(zé)機(jī)制，內(nèi)部管理的不完善以及自我約束機(jī)制不健全，導(dǎo)致內(nèi)部管理存在較大的漏洞。由于現(xiàn)存制度政策中未對民辦非企業(yè)單位的組織體制作出具體規(guī)定，也沒有相關(guān)政策法規(guī)進(jìn)行指導(dǎo)。自律機(jī)制不完善，組織機(jī)構(gòu)管理制度的實施效果不佳，許多民辦非企業(yè)單位中甚至都沒有成文的組織機(jī)構(gòu)管理制度，大部分制度只是虛設(shè)，在實際中沒有得到貫徹落實，監(jiān)事管理制度、黨組織建設(shè)制度、員工大會召集制度、人力資源培訓(xùn)制度、財務(wù)管理制度等方面缺失嚴(yán)重。從業(yè)人員專業(yè)化程度不高。民辦非企業(yè)單位從業(yè)人員主要有三個組成部分：一是專職工作人員，二是兼職工作人員，三是志愿者。由于很多人對社會公共服務(wù)行業(yè)發(fā)展和職業(yè)前景不熟悉、不明確，與同類型事業(yè)單位相比，薪金待遇、激勵制度和個人發(fā)展等方面缺乏吸引力，致使民辦非企業(yè)單位從業(yè)人數(shù)不多且流失嚴(yán)重。

（四）文化氛圍之乏

民辦非企業(yè)單位作為我國特有的社會組織類型，由于發(fā)展較晚較慢，社會關(guān)注度不高，沒有形成濃厚的社會文化氛圍。我國政府對民辦非企業(yè)單位的社會宣傳力度不夠，沒有引導(dǎo)社會媒體向民眾普及民辦非企業(yè)單位的重要作用及重要地位，致使民眾對社會組織的了解較少。當(dāng)前我國公民參與的程度較低，公民志愿精神、公益精神的發(fā)展與社會經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展不相稱，這在一定程度上阻礙了民辦非企業(yè)單位的發(fā)展。民辦非企業(yè)單位誠信缺失現(xiàn)象比較嚴(yán)重，一些社會組織的違法違紀(jì)現(xiàn)象普遍，如魏則西揭莆田醫(yī)院醫(yī)療系統(tǒng)黑幕、紅黃藍(lán)幼兒園虐童案、養(yǎng)老院虐老案等受到社會的強(qiáng)烈譴責(zé)，民非的社會公信力大大降低，公眾對社會組織的公益性持懷疑態(tài)度。此外，高校社會工作專業(yè)的開設(shè)在減少，人才培養(yǎng)體系不完善，民辦非企業(yè)單位的持續(xù)發(fā)展缺乏相應(yīng)的高素質(zhì)人才庫。學(xué)生群體對于民辦非企業(yè)單位的發(fā)展了解不足，對專業(yè)培養(yǎng)也懷有抵觸情緒，欠缺公益精神和志愿精神，公益文化在校園內(nèi)的傳播不夠廣泛。

三、民辦非企業(yè)單位發(fā)展的路徑

（一）完善相關(guān)民辦非企業(yè)單位的政策法規(guī)

降低民辦非企業(yè)單位的準(zhǔn)入門檻。由民政部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)，對民辦非企業(yè)單位采用分類管理的形式，針對民辦非企業(yè)單位不同領(lǐng)域和行業(yè)特點，提高管理效率和質(zhì)量，減少管理成本和支出。為保障民辦非企業(yè)單位健康穩(wěn)定發(fā)展，部分地區(qū)開始改進(jìn)和完善民辦非企業(yè)單位登記管理工作，改進(jìn)登記服務(wù)方式，規(guī)范登記工作程序，理順內(nèi)部審批流程。隨著黨和國家對民生領(lǐng)域關(guān)注度的提高，政府更加重視民辦非企業(yè)單位提供的社會公共服務(wù)，對民辦非企業(yè)單位的扶持力度也在不斷增高。通過試點和分類管理的形式，根據(jù)不同類型民辦非企業(yè)單位發(fā)展特點和需求，組織相關(guān)部門進(jìn)行針對性的指導(dǎo)與扶持，激發(fā)其積極性，充分發(fā)揮民辦非企業(yè)單位在各領(lǐng)域的積極作用。2016年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于改革社會組織管理制度 促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展的意見》，文件強(qiáng)調(diào)發(fā)展以社會團(tuán)體、基金會和社會服務(wù)機(jī)構(gòu)為主體組成的社會組織的重要性和緊迫性。結(jié)合民辦非企業(yè)單位發(fā)展現(xiàn)狀，出臺相關(guān)法律政策，彌補(bǔ)當(dāng)前相關(guān)法律空白，完善民辦非企業(yè)單位法律法規(guī)體系。加大對民辦非企業(yè)單位的財政支持力度，擴(kuò)大政府購買社會公共服務(wù)的力度，設(shè)立民辦非企業(yè)單位發(fā)展專項資金。在稅收政策上給予優(yōu)惠，激發(fā)其積極性，鼓勵民辦非企業(yè)單位的發(fā)展。

（二）健全民辦非企業(yè)單位內(nèi)部治理

加強(qiáng)社會組織自身建設(shè)，要健全社會組織法人治理結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用，加強(qiáng)社會組織誠信自律建設(shè)，推進(jìn)社會組織政社分開。民辦非企業(yè)單位實行統(tǒng)一規(guī)范的問責(zé)機(jī)制，完善內(nèi)部管理制度和健全自我約束機(jī)制，彌補(bǔ)當(dāng)前內(nèi)部管理存在的漏洞。制定健全內(nèi)部管理的規(guī)章與制度，完善財會制度、人事管理制度、例會制度、檔案管理制度等日常管理細(xì)則，形成完整有序的管理體系。設(shè)立內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對工作人員、工作內(nèi)容的監(jiān)督、促進(jìn)規(guī)章制度的落實，積極跟進(jìn)監(jiān)督整改措施的實施。明確民辦非企業(yè)單位的法律主體地位，在內(nèi)部形成合理的自律機(jī)制，加強(qiáng)自我監(jiān)督與治理。法人治理結(jié)構(gòu)的本質(zhì)是組織內(nèi)部對于權(quán)力和責(zé)任的科學(xué)分配和互相制約，使組織達(dá)成既定目標(biāo)。民辦非企業(yè)單位的組成與運(yùn)行管理機(jī)制不同于企業(yè)，在形成法人治理制度的過程中不能生搬硬套。堅持在政府的指導(dǎo)下，根據(jù)民辦非企業(yè)單位的自身運(yùn)營發(fā)展情況，規(guī)范、完善相應(yīng)的運(yùn)營管理活動，在提供社會公共服務(wù)的過程中，逐漸完善內(nèi)部分配制度，使利潤在新的社會公共服務(wù)過程中得到有效利用。完善人事管理制度，加大激勵力度，改善薪酬制度，提高待遇進(jìn)而提高員工滿意度，吸引優(yōu)秀人才。政府也要加強(qiáng)對民辦非企業(yè)單位輸送優(yōu)秀人才的力度。

（三）加強(qiáng)對民辦非企業(yè)單位的外部監(jiān)管

形成由新聞媒體、行業(yè)、民政部門、主管部門、公眾等相配合的外部監(jiān)督，加之民辦非企業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督，形成一個由內(nèi)而外、由外向內(nèi)、相互配合的監(jiān)督體系，保證民辦非企業(yè)單位的健康發(fā)展。政府要完善相關(guān)制度政策細(xì)則，在放寬登記條件的同時，加強(qiáng)對社會資源的整合，實行有效監(jiān)督。民辦非企業(yè)單位的業(yè)務(wù)主管單位要明確自身的監(jiān)督職責(zé)，與民政部門相互配合，建立常態(tài)化溝通機(jī)制，共同促進(jìn)民辦非企業(yè)單位的高質(zhì)快速發(fā)展。完善相關(guān)政策法規(guī)，政府執(zhí)法做到有法可依、有法必依、文明執(zhí)法。政府要引導(dǎo)社會媒體、輿論加強(qiáng)對民辦非企業(yè)單位的關(guān)注度，廣泛宣傳民辦非企業(yè)單位的社會價值，提高公眾對民辦非企業(yè)單位的認(rèn)識，形成良好的社會氛圍。民辦非企業(yè)單位行業(yè)內(nèi)部形成互相監(jiān)督的機(jī)制，民辦非企業(yè)單位擁有相似的運(yùn)作模式、經(jīng)營方式、專業(yè)知識等，更有利于互相之間的監(jiān)督發(fā)揮作用。

（四）營造良好的公益文化氛圍

積極營造良好的社會公益文化氛圍可以為民辦非企業(yè)單位蓬勃發(fā)展提供必要的社會“土壤”，使更多的社會組織和公眾以多種形式積極參與到社會事務(wù)治理中，提升民辦非企業(yè)單位在社會上的認(rèn)知度、認(rèn)可度。誠信是社會資本的基本因子，要加強(qiáng)思想道德建設(shè)，推進(jìn)誠信建設(shè)和志愿服務(wù)制度化，強(qiáng)化社會責(zé)任意識、規(guī)則意識、奉獻(xiàn)意識。一方面，民辦非企業(yè)單位自身需要健全誠信和自律機(jī)制，對政府、其他社會組織、市場企業(yè)、服務(wù)對象等利益相關(guān)者要承擔(dān)起相應(yīng)責(zé)任，體現(xiàn)出充分的誠信意識，在項目運(yùn)作、財務(wù)收支等方面保持公開透明，以爭取社會信任，同時通過執(zhí)行公益項目，向社會傳播誠信理念，提升社會誠信水平；另一方面，由政府引導(dǎo)，加大媒體對民辦非企業(yè)單位的積極正面的宣傳，提升民辦非企業(yè)單位在社會上的公信力。加大社會工作專業(yè)人才教育培養(yǎng)政策、資金等扶持力度，教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)起培養(yǎng)社會工作專業(yè)人才培養(yǎng)輸送的社會責(zé)任。此外，鼓勵相關(guān)民辦非企業(yè)單位的學(xué)術(shù)研究，從理論和實踐上引領(lǐng)和指導(dǎo)民辦非企業(yè)單位的發(fā)展。