煤炭資源整合中礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的公私?jīng)_突及調(diào)適

楊 銳

(1.西南政法大學(xué)民商法學(xué)院，重慶 401120；2.貴州省高級(jí)人民法院環(huán)保庭，貴州 貴陽(yáng) 550081)

礦業(yè)權(quán)兼有行政許可的公法屬性和物權(quán)性質(zhì)的私法屬性，政府強(qiáng)勢(shì)控制著礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)決定權(quán)，極易侵害礦業(yè)權(quán)人的合法利益。在礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)中必不可少地伴隨著國(guó)家干預(yù)與私人自治、公法與私法、公權(quán)與私權(quán)的劇烈沖突，本文將這些沖突統(tǒng)一稱為公私?jīng)_突。在煤炭資源整合的背景下，大量涉及礦業(yè)權(quán)糾紛的司法案件涌現(xiàn)，這些案件為司法裁判帶來(lái)了極大的挑戰(zhàn)，也為梳理、考察礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)中的公私?jīng)_突問(wèn)題、探索公私?jīng)_突的平衡路徑提供了實(shí)踐素材。本文以貴州省煤炭資源整合中發(fā)生的司法案例為線索，探討礦業(yè)權(quán)在流轉(zhuǎn)中的公私?jīng)_突問(wèn)題及其調(diào)適路徑。

1 貴州省煤炭資源整合現(xiàn)狀

貴州省被稱為南方煤海，煤炭工業(yè)是貴州省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱性產(chǎn)業(yè)，但貴州省屬喀斯特地貌，受地質(zhì)條件限制，煤礦呈現(xiàn)多、小、散、亂、差等特點(diǎn)。在2012年底，貴州全省有各類煤礦1 704處，總規(guī)模33 018萬(wàn)t/a。2012年12月17日，貴州省人民政府辦公廳下發(fā)《省人民政府辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)省能源局等部門貴州省煤礦企業(yè)兼并重組工作方案(試行)的通知》(黔府辦發(fā)〔2012〕61號(hào))，決心開(kāi)展大規(guī)模的煤礦企業(yè)兼并重組工作。兼并重組的目的是深化煤礦整合，有序開(kāi)發(fā)煤炭資源，優(yōu)化煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。兼并重組的工作開(kāi)始后，貴州省人民政府陸續(xù)發(fā)布一系列文件，不斷推進(jìn)該項(xiàng)工作。截至2018年4月16日，貴州全省共有120家兼并重組主體企業(yè)過(guò)戶后的企業(yè)規(guī)模滿足相應(yīng)要求，且實(shí)施方案已初審并進(jìn)行了公示，已批復(fù)主體企業(yè)實(shí)施方案116家，已批保留煤礦697處，產(chǎn)能21 225萬(wàn)t/a，擬建規(guī)模36 137萬(wàn)t/a[1]。從以上數(shù)據(jù)可以看出，貴州省的煤礦企業(yè)兼并重組取得了很大的進(jìn)展。但與此同時(shí)，貴州省法院審理的涉煤礦糾紛案件大量增加，截至2017年末，“目前貴州省涉法涉訴煤礦370處(其中188處多次査封)，規(guī)模8 300萬(wàn)t/a。涉及公告生產(chǎn)煤礦158處，產(chǎn)能3 950萬(wàn)t，關(guān)閉退出煤礦141處，規(guī)模2 232萬(wàn)t，待技改擴(kuò)能煤礦177處，規(guī)模4 133萬(wàn)t(擴(kuò)能后產(chǎn)能8 880萬(wàn)t)。”[2]根據(jù)貴州省高級(jí)人民法院審判管理辦公室的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年1月1日至2013年12月31日，全省各級(jí)法院10年間共一審受理探礦權(quán)糾紛、采礦權(quán)糾紛、探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛、采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛四類案件251件，其中采礦權(quán)糾紛199件。但在兼并重組工作逐步推進(jìn)后，涉礦業(yè)權(quán)糾紛的案件大幅增加，以貴州省高級(jí)人民法院為例，在一審、二審共涉及的礦業(yè)權(quán)糾紛中，2015年為65件，2016年為107件，2017年為75件[注]數(shù)據(jù)來(lái)源于貴州省高級(jí)人民法院環(huán)保庭。。這些訴訟案件典型地暴露出礦業(yè)權(quán)自身以及在其流轉(zhuǎn)中存在的劇烈的公私?jīng)_突問(wèn)題。

2 煤炭資源整合背景下礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)中公私?jīng)_突的法律困境

2.1 陰陽(yáng)合同

由于《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》第10條明確規(guī)定，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓經(jīng)批準(zhǔn)后，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同才生效，故當(dāng)事人簽訂的轉(zhuǎn)讓合同需報(bào)自然資源部門批準(zhǔn)后生效。為了避稅、貸款等，煤礦企業(yè)常以陰陽(yáng)合同的形式進(jìn)行采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓，這在煤礦企業(yè)兼并重組中非常普遍。陰陽(yáng)合同主要體現(xiàn)為交易價(jià)款的差別，其交易模式為：當(dāng)事人先簽訂一份合同約定真實(shí)的交易價(jià)款(陰合同)，然后再到自然資源部門簽訂一份制式的《采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同》(陽(yáng)合同)，以通過(guò)行政主管部門的審批[3-4]。行政主管部門難以發(fā)現(xiàn)這種隱秘的交易行為，但由于陰合同與陽(yáng)合同的價(jià)款不一致，雙方在履行合同中各自主張對(duì)其有利的價(jià)款，繼而發(fā)生糾紛訴訟到法院。由此使得司法裁判面臨一道難題：陰合同意思表示真實(shí)，但未經(jīng)行政機(jī)關(guān)的審批，不符合合同生效的要求。陽(yáng)合同經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)的審批，但不是真實(shí)意思表示，不符合有效法律行為的要求。如何認(rèn)定二者的效力，困擾著礦業(yè)權(quán)的司法裁判。

2.2 名實(shí)不符

2.2.1 名為整合、實(shí)為掛靠

根據(jù)兼并重組政策的要求，所有煤礦必須過(guò)戶到兼并重組主體企業(yè)名下。從進(jìn)入訴訟的案件觀察，涉及煤礦企業(yè)兼并重組的形式主要有吸收合并、折價(jià)入股、掛靠三種。其中掛靠又可區(qū)分為兩種：被兼并重組的煤礦企業(yè)掛靠在主體企業(yè)名下；各中小煤礦企業(yè)共同組建一個(gè)兼并重組主體企業(yè)，抱團(tuán)取暖。第一種情形的交易模式為，中小煤礦與煤礦兼并重組主體企業(yè)達(dá)成掛靠協(xié)議(陰合同)，約定該企業(yè)形式上以轉(zhuǎn)讓或折價(jià)入股的方式并入主體企業(yè)，實(shí)質(zhì)上仍然自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧，然后通過(guò)在自然資源部門的交易平臺(tái)上簽訂采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同(陽(yáng)合同)，經(jīng)行政主管部門審批后將采礦權(quán)過(guò)戶到主體企業(yè)名下，但合同其他條款并不真實(shí)履行[5]。第二種情形的交易模式為抱團(tuán)取暖，即由多家不具有煤礦兼并重組主體企業(yè)資格的中小煤礦共同出資組建一個(gè)公司，然后各中小煤礦通過(guò)在交易平臺(tái)簽訂采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同(陽(yáng)合同)的形式，將采礦權(quán)統(tǒng)一過(guò)戶到該公司名下，使該公司產(chǎn)能達(dá)到主體企業(yè)的產(chǎn)能要求，但同時(shí)各中小煤礦企業(yè)又簽訂內(nèi)部的真實(shí)合同(陰合同)，明確約定各企業(yè)仍然保持之前的獨(dú)立經(jīng)營(yíng)狀態(tài)[6]。除吸收合并、折價(jià)入股屬于規(guī)范的兼并重組外，掛靠的兩種形式均系虛假兼并重組行為。在煤炭行情下行導(dǎo)致主體企業(yè)兼并重組意愿不足，以及國(guó)家去產(chǎn)能政策要求必須限期兼并重組的壓力下，不少找不到合適兼并重組主體企業(yè)的中小煤炭企業(yè)，只能以這種規(guī)避政策的掛靠經(jīng)營(yíng)或抱團(tuán)取暖的形式來(lái)維持生存。這種虛假兼并重組不僅極易發(fā)生糾紛，而且規(guī)避政策，擾亂煤礦管理秩序，從根本上影響國(guó)家兼并重組宏觀政策的實(shí)現(xiàn)。

2.2.2 登記權(quán)利人與實(shí)際權(quán)利人分離的采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓模式

煤礦企業(yè)獲得采礦權(quán)后，在未經(jīng)行政審批的情況下，將采礦權(quán)“轉(zhuǎn)讓”，買賣合同實(shí)際履行，煤礦資產(chǎn)及價(jià)款已實(shí)際交付，買方接管、經(jīng)營(yíng)煤礦，煤礦的法定證件均由買方掌控。煤礦兼并重組施行后，兼并重組由煤礦實(shí)際權(quán)利人決定，但在自然資源部門交易平臺(tái)上簽訂的采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同又必須以采礦權(quán)登記權(quán)利人的名義與兼并主體企業(yè)簽訂，由此產(chǎn)生的交易模式為：登記權(quán)利人與兼并主體企業(yè)在國(guó)土資源部門交易平臺(tái)簽訂制式的采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同(陽(yáng)合同)，完成采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的行政審批過(guò)戶，煤礦的實(shí)際控制人即真實(shí)權(quán)利人與兼并主體企業(yè)另行簽訂一份約定真實(shí)權(quán)利義務(wù)關(guān)系的合同(陰合同)[7]。這種交易模式引起的糾紛通常為，各方選擇性履行陰陽(yáng)合同，真實(shí)權(quán)利人轉(zhuǎn)讓煤礦后未獲得價(jià)款，而兼并主體企業(yè)抗辯陰合同未經(jīng)行政審批，未生效，拒絕付款。另一種交易模式為，甲從乙處購(gòu)得煤礦，由于甲非煤礦兼并重組的主體企業(yè)，故甲要求乙與具有兼并主體資格的丙在自然資源部門交易平臺(tái)上簽訂制式的采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同(陽(yáng)合同)，將采礦權(quán)通過(guò)行政審批過(guò)戶到丙名下，甲另與丙簽訂協(xié)議(陰合同)，約定真實(shí)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。實(shí)踐中甚至發(fā)生過(guò)乙的債權(quán)人丁基于乙丙之間簽訂的采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同使乙對(duì)丙享有到期債權(quán)，而乙并不行使權(quán)利，故丁對(duì)丙提起的代位權(quán)糾紛[8]。這兩類復(fù)雜的交易模式不僅需要司法裁判在陰陽(yáng)合同之間進(jìn)行效力認(rèn)定，還要在平衡權(quán)利外觀與尊重客觀事實(shí)之間進(jìn)行艱難的價(jià)值判斷。

2.3 合同解除權(quán)與煤礦整合不可逆的沖突

兼并重組的采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同合法有效，但因履行合同發(fā)生糾紛，一方當(dāng)事人請(qǐng)求解除、撤銷合同導(dǎo)致煤礦兼并重組不能完成，具體分以下幾種情形。第一，煤礦采礦權(quán)已按合同約定過(guò)戶，但受讓方違反合同約定未能支付價(jià)款，轉(zhuǎn)讓方據(jù)此主張解除合同，或者發(fā)生其他糾紛，受讓方反悔要求解除合同。如在小河頭煤礦與平江煤礦、顏?zhàn)恿植傻V權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛一案中，主體企業(yè)小河頭煤礦獲得平江煤礦的采礦權(quán)后，雙方發(fā)生糾紛，小河頭煤礦請(qǐng)求解除合同[9]。在此情形下，如果判決解除合同，據(jù)合同取得的相應(yīng)權(quán)利如采礦權(quán)等依法應(yīng)返還原權(quán)利人，這將直接導(dǎo)致煤礦的兼并重組失敗。第二，煤礦采礦權(quán)尚未過(guò)戶，轉(zhuǎn)讓人或者受讓人違背合同約定不辦理采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓變更過(guò)戶手續(xù)，一方因此請(qǐng)求解除合同導(dǎo)致合同被依法解除。如在鄭禮巧訴吳雅及貴州天健鑫黔煤業(yè)公司采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛一案中，鄭禮巧即以被告不履行采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的報(bào)批義務(wù)為由訴請(qǐng)解除合同[10]。這種情形極容易延誤時(shí)機(jī)，致使煤礦兼并重組失敗。第三，煤礦兼并重組轉(zhuǎn)讓合同存在欺詐、脅迫等可撤銷的法定情形，當(dāng)事人請(qǐng)求撤銷合同導(dǎo)致合同被撤銷。此類合同在未經(jīng)依法撤銷之前屬于生效合同，一經(jīng)撤銷則合同自始沒(méi)有法律約束力，煤礦兼并重組將會(huì)因此失敗。根據(jù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，采礦權(quán)一旦轉(zhuǎn)入主體企業(yè)，如果因合同被解除、撤銷欲再返還原煤礦企業(yè)的，原煤礦企業(yè)因達(dá)不到產(chǎn)能要求，將無(wú)法重新辦理采礦權(quán)登記，或者原煤礦企業(yè)主體資格已經(jīng)不存在，無(wú)法受領(lǐng)返還財(cái)產(chǎn)。即采礦權(quán)在兼并重組流轉(zhuǎn)過(guò)程中步入了單行道，不可逆轉(zhuǎn)。以上三種情形出現(xiàn)時(shí)，均可能導(dǎo)致煤礦兼并重組的失敗。鑒于這種政策背景，在煤礦兼并重組完成后，當(dāng)事人行使合同解除權(quán)很大程度上只是在理論上存在，事實(shí)上不敢行使，或者不能行使。由此導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)因行政干預(yù)，礦業(yè)權(quán)人的合同權(quán)利受到極大的限制。

2.4 強(qiáng)制關(guān)閉處于采礦許可證有效期限內(nèi)的煤礦

根據(jù)原國(guó)土資源部于2017年9月6日發(fā)布的《礦業(yè)權(quán)交易規(guī)則》第26條的規(guī)定，礦業(yè)權(quán)受讓人從一級(jí)市場(chǎng)取得礦業(yè)權(quán)，均要和出讓人簽訂礦業(yè)權(quán)出讓合同。礦業(yè)權(quán)出讓合同必須包括出讓礦業(yè)權(quán)的年限、成交價(jià)格、付款期限、要求或者權(quán)益實(shí)現(xiàn)方式等內(nèi)容，以約定雙方的權(quán)利義務(wù)。作為受讓人的煤礦企業(yè)，享有在合同約定的期限內(nèi)采礦的權(quán)利。但是，煤礦兼并重組政策卻要求煤礦企業(yè)限期進(jìn)行兼并重組，否則即關(guān)閉煤礦。在2017年貴州省關(guān)閉的煤礦企業(yè)中，就有煤礦企業(yè)在采礦許可證有效期限內(nèi)被限期整合，雖然政策的推行亦為維護(hù)公共利益，但公權(quán)擠壓私權(quán)，明顯與礦業(yè)權(quán)出讓合同約定的期限相違背，損害了契約精神。被兼并煤礦的信賴保護(hù)利益受到損害，被兼并煤礦按照政府以往核準(zhǔn)的年限、產(chǎn)能組織生產(chǎn)，但兼并重組否定許可內(nèi)容。政府以公共利益對(duì)抗信賴保護(hù)利益，損害投資者信心，影響礦業(yè)發(fā)展[11]。采礦權(quán)人因未能兼并重組，直接政策性關(guān)閉，根據(jù)政策規(guī)定，要退還“剩余礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量對(duì)應(yīng)的已繳納的礦業(yè)權(quán)價(jià)款”[12]。此外，貴州省還規(guī)定，從2014年起連續(xù)五年，對(duì)關(guān)閉煤礦的實(shí)施主體實(shí)行“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的政策[13]。但是，相對(duì)于煤礦企業(yè)對(duì)煤礦市場(chǎng)的預(yù)期、為生產(chǎn)而作出的前期投入等，這些補(bǔ)償無(wú)疑是杯水車薪。2012年，貴州省提出“到2015年，基本淘汰15萬(wàn)t/a以下煤礦，畢節(jié)市、六盤(pán)水市煤礦企業(yè)(集團(tuán))年生產(chǎn)能力不低于200萬(wàn)t，其余市(州)煤礦企業(yè)(集團(tuán))年生產(chǎn)能力不低于150萬(wàn)t”[14]。2016年，貴州省再次提出，“到2020年，煤礦單井規(guī)模不低于30萬(wàn)t/a，煤礦主體企業(yè)規(guī)模達(dá)到300萬(wàn)t/a以上”[15]。兼并重組政策對(duì)煤礦產(chǎn)能的要求不斷提高，加上煤礦兼并重組中實(shí)行的減量置換、數(shù)量減半等政策措施，致使諸多煤礦企業(yè)陷入困境。自2013年起，貴州省的煤礦兼并重組剛好趕上煤礦市場(chǎng)整體的低迷，煤礦企業(yè)大部分開(kāi)始負(fù)債，上述種種因素疊加，迫使煤礦企業(yè)選擇兼并整合，或者直接關(guān)閉。這種情形的出現(xiàn)，突出體現(xiàn)了煤礦兼并重組中政府為了公共利益，運(yùn)用行政手段對(duì)私權(quán)進(jìn)行限制和擠壓。采礦權(quán)受讓人取得采礦權(quán)后，對(duì)其權(quán)利有合理的信賴和預(yù)期，為此安排生產(chǎn)計(jì)劃，進(jìn)行投入。但政府運(yùn)用行政力量強(qiáng)制推動(dòng)兼并重組，難以避免地與煤礦業(yè)主的采礦權(quán)產(chǎn)生直接的沖突。類似的情況曾出現(xiàn)在山西省煤礦兼并重組過(guò)程中，山西省要求煤礦企業(yè)在短時(shí)間內(nèi)兼并重組后規(guī)模達(dá)到每年300萬(wàn)t年產(chǎn)能以上，將諸多在采礦許可證有效期內(nèi)的煤礦企業(yè)強(qiáng)制關(guān)閉或者強(qiáng)制兼并重組，由此引發(fā)“國(guó)進(jìn)民退”等爭(zhēng)議[16]。

3 公私?jīng)_突的法律突圍：理論基礎(chǔ)與調(diào)適路徑

3.1 理論澄清：礦業(yè)權(quán)的雙重屬性

羅馬法學(xué)家最先提出公私法的區(qū)分，烏爾比安在《學(xué)說(shuō)匯纂》中說(shuō)：“它們(指法律)有的造福于公共利益,有的則造福于私人。公法見(jiàn)之于宗教事務(wù)、宗教機(jī)構(gòu)和國(guó)家管理機(jī)構(gòu)之中?！盵17]查士丁尼在《法學(xué)總論》里進(jìn)一步明確，“法律學(xué)習(xí)分為兩個(gè)部分,公法與私法。公法涉及羅馬帝國(guó)的政體,私法則涉及個(gè)人利益?！盵18]此后，公私法涇渭分明，各司其職。但是，現(xiàn)代社會(huì)生產(chǎn)力突飛猛進(jìn)地發(fā)展，經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題叢生，古典的契約自由、所有權(quán)絕對(duì)、過(guò)錯(cuò)責(zé)任等信條遭到極大挑戰(zhàn)，再固守公私法嚴(yán)格區(qū)分的教條將無(wú)法面對(duì)社會(huì)保障、勞動(dòng)者、消費(fèi)者保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等社會(huì)問(wèn)題。簡(jiǎn)單的公私法二元?jiǎng)澐郑瑫?huì)忽視私人自治的公法維度或公法保障私權(quán)的客觀要求[19]。于是公法私法化、私法公法化、公私法相互靠攏融合的潮流出現(xiàn)，勞動(dòng)法、環(huán)境法、經(jīng)濟(jì)法等新的社會(huì)法產(chǎn)生?！八椒ㄅc公法之界限亦不必常一定?！盵20]具體到礦業(yè)權(quán)領(lǐng)域，礦業(yè)權(quán)具有公權(quán)與私權(quán)的復(fù)合屬性，礦產(chǎn)資源在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中具有舉足輕重的地位和作用，為維護(hù)社會(huì)公共利益，對(duì)礦業(yè)權(quán)不能按照普通財(cái)產(chǎn)權(quán)利對(duì)待，賦予權(quán)利人完全自由的處分權(quán)利。但是，國(guó)家利用公法手段進(jìn)行強(qiáng)制干預(yù)如果超過(guò)了必要限度，則會(huì)扼殺礦業(yè)權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性，窒息礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)。當(dāng)前，國(guó)家亦在宏觀層面推進(jìn)改革以審批為主的行政管理模式，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，在理論層面不僅應(yīng)澄清礦業(yè)權(quán)的雙重屬性，更應(yīng)意識(shí)到在當(dāng)前語(yǔ)境下要突出礦業(yè)權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利屬性，尊重礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)利。

現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》國(guó)家干預(yù)色彩過(guò)重，一定程度上淹沒(méi)了礦業(yè)權(quán)的私權(quán)屬性。減量置換，以及煤礦企業(yè)兼并重組只能進(jìn)不能出，強(qiáng)制關(guān)閉在采礦許可證合法期限內(nèi)的煤礦等國(guó)家干預(yù)措施，都是公權(quán)擠壓私權(quán)生存空間的體現(xiàn)，導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)運(yùn)行中公私關(guān)系的嚴(yán)重失衡。調(diào)適路徑在于，充分尊重礦業(yè)權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，根據(jù)公共利益的需要強(qiáng)制關(guān)閉煤礦，應(yīng)按照合理價(jià)位補(bǔ)償煤礦業(yè)主的損失，對(duì)采礦權(quán)許可證未到期的煤礦，補(bǔ)償范圍應(yīng)考慮采礦許可證未到期的期間范圍內(nèi)的利益。開(kāi)放煤礦企業(yè)兼并重組的退出渠道，對(duì)減量置換增加彈性空間，緩和、衡平公私利益的沖突。

3.2 立法反思：為礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)松綁

《礦產(chǎn)資源法》第6條第3款規(guī)定：禁止將探礦權(quán)、采礦權(quán)倒賣牟利。由于這樣剛性的規(guī)定難以適應(yīng)市場(chǎng)需求，此后出臺(tái)的《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》等行政法規(guī)作了調(diào)整，允許礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓，但是規(guī)定了嚴(yán)苛、繁瑣的轉(zhuǎn)讓條件和程序，導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓幾乎成了“不可能完成的任務(wù)”?！短降V權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》第10條第3款規(guī)定：“批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓的，轉(zhuǎn)讓合同自批準(zhǔn)之日起生效?！边@些嚴(yán)苛的規(guī)定是導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓陰陽(yáng)合同出現(xiàn)的重要原因。礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓中的陰陽(yáng)合同帶給司法裁判的挑戰(zhàn)是，意思表示的真實(shí)性與行政審批分割，司法裁判難以進(jìn)行法律適用。當(dāng)前司法裁判的具體做法是，陰合同意思表示真實(shí)，陽(yáng)合同只承擔(dān)行政審批，完成礦業(yè)權(quán)物權(quán)變動(dòng)的任務(wù)，二者結(jié)合，陽(yáng)合同通過(guò)行政審批后，陰合同全部條款生效，以陰合同規(guī)范當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)[21-23]。但是，司法裁判的這種做法已經(jīng)突破了《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》第10條第3款的規(guī)定，突破了解釋論的邊界。在理論上，《物權(quán)法》第15條確立了區(qū)分原則，所謂物權(quán)區(qū)分原則，“即在依據(jù)法律行為發(fā)生物權(quán)變動(dòng)時(shí)，物權(quán)變動(dòng)的原因與物權(quán)變動(dòng)的結(jié)果作為兩個(gè)法律事實(shí)，它們的成立生效依據(jù)不同的法律根據(jù)的原則”[24]。區(qū)分原則的法理基礎(chǔ)是負(fù)擔(dān)行為與處分行為的區(qū)分，德國(guó)、瑞士、奧地利以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)采用了區(qū)分原則。區(qū)分原則將合同的成立生效和物權(quán)變動(dòng)區(qū)分為兩個(gè)法律事實(shí)，合同生效不等于物權(quán)變動(dòng)生效。司法裁判實(shí)際上區(qū)分了礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同與礦業(yè)權(quán)的物權(quán)變動(dòng)，將行政審批限定于合同的履行階段。因此，從立法論層面思考，應(yīng)該廢除《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》第10條第3款的規(guī)定，正在制定中的《礦產(chǎn)資源法》，亦不應(yīng)作出對(duì)合同效力進(jìn)行限制的規(guī)定，為礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)松綁。但是，不干預(yù)合同效力并不代表國(guó)家對(duì)礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)不進(jìn)行干預(yù)，而是調(diào)整干預(yù)的方式，在礦業(yè)權(quán)出讓階段，以及礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的履行、權(quán)利變動(dòng)環(huán)節(jié)進(jìn)行國(guó)家干預(yù)，保護(hù)自然資源和社會(huì)公共利益。

3.3 司法衡平：裁判路徑的選擇

3.3.1 國(guó)家干預(yù)與私人自治的司法調(diào)適

礦業(yè)權(quán)以合同方式流轉(zhuǎn)居多，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同與純民商事合同有著重大的區(qū)別，其體現(xiàn)的法律關(guān)系除民商事法律關(guān)系外，還包括行政管理、生態(tài)環(huán)境、自然資源保護(hù)和利用等公法、社會(huì)法性質(zhì)的法律關(guān)系。這決定礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)兼顧私權(quán)主體利益與國(guó)家行政管理、自然資源、生態(tài)環(huán)境等公共利益，社會(huì)公共利益是私人行使權(quán)利的邊界[25]。在礦業(yè)權(quán)審判中，如何確立公私法融合并存共治的模式，可從兩個(gè)層面展開(kāi)。第一，礦業(yè)權(quán)出讓階段，確立公私法的分段、先后介入的方式。如當(dāng)前對(duì)礦業(yè)權(quán)出讓合同的法律性質(zhì)眾說(shuō)紛紜，主要分為行政合同說(shuō)、民事合同說(shuō)等，各種學(xué)說(shuō)都能從其依靠的法律體系中找到論據(jù)，完全摒棄任何一種學(xué)說(shuō)立場(chǎng)均難免以偏概全。司法裁判的理性，可按合同訂立、履行的線性時(shí)間過(guò)程進(jìn)行區(qū)分，在合同締結(jié)階段，由于招標(biāo)、拍賣、掛牌等程序涉及更多公權(quán)力的行使，定義為行政性質(zhì)較為妥適。但合同締結(jié)之后，合同當(dāng)事人依照約定履行合同，故定位為民事性質(zhì)的合同較為適當(dāng)[19]。第二，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓階段，礦業(yè)權(quán)設(shè)立后，當(dāng)事人即擁有合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，《物權(quán)法》第123條規(guī)定，依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)受法律保護(hù)，故在礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓階段，應(yīng)突出礦業(yè)權(quán)的物權(quán)屬性。2017年出臺(tái)的最新的《礦業(yè)權(quán)交易規(guī)則》即取消了此前要求的“礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓鑒證和公示”程序，減少對(duì)礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的行政干預(yù)。

3.3.2 信賴保護(hù)與意思自治的衡平

《最高人民法院關(guān)于審理與企業(yè)改制相關(guān)的民事糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定》(法釋〔2003〕1號(hào))第6條、第7條、第31條對(duì)企業(yè)改制的債務(wù)問(wèn)題作了規(guī)定。這些規(guī)定一定程度上突破了債的相對(duì)性理論，確立了債務(wù)隨資產(chǎn)轉(zhuǎn)移的原則，這有利于保護(hù)債權(quán)人的利益。無(wú)論是名為兼并重組，實(shí)為掛靠，還是礦業(yè)權(quán)登記權(quán)利人與實(shí)際權(quán)利人分離交易的模式，均涉及內(nèi)部意思表示的真實(shí)性與外部信賴?yán)姹Ｗo(hù)的衡平。煤礦企業(yè)與兼并主體企業(yè)達(dá)成的協(xié)議(陰合同)僅是內(nèi)部約定，不能具有向外對(duì)抗第三人的效力。一旦煤礦采礦權(quán)登記在主體企業(yè)名下，則采礦權(quán)即視為主體企業(yè)所有，兼并重組完成，煤礦企業(yè)主體資格滅失，不具有獨(dú)立的法律人格，主體企業(yè)繼受該煤礦的債權(quán)債務(wù)。就外部關(guān)系而言，只有兼并重組的主體企業(yè)具備民事主體資格，為保護(hù)第三人信賴?yán)妫患娌⒚旱V企業(yè)因經(jīng)營(yíng)活動(dòng)產(chǎn)生的債務(wù)等一切責(zé)任均由兼并主體企業(yè)承擔(dān)。煤礦實(shí)際權(quán)利人與登記權(quán)利人不一致帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，亦根據(jù)保護(hù)善意第三人的信賴?yán)娴脑瓌t進(jìn)行調(diào)整。但是，上述規(guī)則亦不應(yīng)僵化和絕對(duì)化，在礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)中，煤礦資產(chǎn)標(biāo)的巨大，涉及各方利益甚廣，如果僅依照權(quán)利外觀判斷煤礦的歸屬，罔顧客觀事實(shí)，難免失之偏頗，僵化教條的司法裁判亦得不到社會(huì)的認(rèn)同。在未實(shí)際妨害善意第三人因信賴權(quán)利外觀而做出相應(yīng)法律行為，即在未實(shí)際涉及第三人利益的前提下，更注重查明客觀實(shí)際情況，注重維護(hù)實(shí)質(zhì)正義，即形式上的法律行為服從實(shí)質(zhì)的法律正義，而不應(yīng)拘泥于具體的法律形式和權(quán)利外觀[26]。

3.3.3 民事法律關(guān)系與刑事犯罪的界分

有行政機(jī)關(guān)曾提議，煤礦過(guò)戶登記前產(chǎn)生的債務(wù)由被兼并煤礦自行承擔(dān)，但遭到法院拒絕。這種做法雖然一定程度上符合情理，但違反上述企業(yè)改制司法解釋的規(guī)定，并且侵害了債權(quán)人的合法權(quán)益。但也應(yīng)注意甄別涉及借煤礦兼并重組惡意舉債，涉嫌刑事犯罪的情形。由于煤礦市場(chǎng)近幾年一直處于低迷狀態(tài)，為了維持煤礦企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，大部分煤礦企業(yè)大肆舉債，主體企業(yè)兼并這些煤礦過(guò)程中，由于時(shí)間緊迫，煤礦債務(wù)問(wèn)題處理并不完善。兼并重組完成后，負(fù)債煤礦企業(yè)的各種債權(quán)人將主體企業(yè)起訴至法院，導(dǎo)致主體企業(yè)的采礦權(quán)、資產(chǎn)被法院查封、凍結(jié)，經(jīng)營(yíng)陷入困境。這其中一部分糾紛涉嫌刑事犯罪，如在某小額貸款公司與劉某等借款合同糾紛一案中，劉某在其名下煤礦兼并重組的短時(shí)間內(nèi)，以煤礦名義大肆舉債，其名下煤礦被兼并至主體企業(yè)名下后，各債權(quán)人紛紛提起訴訟，要求劉某以及兼并重組的主體企業(yè)承擔(dān)債務(wù)，僅訴訟到貴州各級(jí)人民法院的訴訟案件即有27件之多，累計(jì)涉案金額6 000余萬(wàn)元[27]。這種情況，應(yīng)將案件移送公安機(jī)關(guān)進(jìn)行偵查，查明是否屬于刑事犯罪。

4 結(jié) 語(yǔ)

在煤炭資源整合的大背景下，強(qiáng)力推行的企業(yè)兼并重組政策引發(fā)公私權(quán)利的緊張和失衡，本文從理論、立法、司法層面探討了調(diào)和公私?jīng)_突的可能路徑。現(xiàn)行的礦業(yè)權(quán)權(quán)利體系承載了公、私雙重權(quán)利，運(yùn)行中容易出現(xiàn)互相抵牾、沖突，導(dǎo)致公權(quán)擠壓私權(quán)的生存空間，致使礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)運(yùn)行不暢，效率低下。2017年6月，我國(guó)出臺(tái)了《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》，其目的就包含充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，建立“競(jìng)爭(zhēng)出讓更加全面,有償使用更加完善,事權(quán)劃分更加合理,監(jiān)管服務(wù)更加到位”的礦業(yè)權(quán)出讓制度。貴州省作為南方煤礦大省，被選取作為六個(gè)試點(diǎn)省(區(qū))之一，2018年4月28日，貴州省發(fā)布《貴州省礦業(yè)權(quán)出讓制度改革試點(diǎn)實(shí)施方案》，提出用三年左右時(shí)間，總結(jié)形成可復(fù)制、可推廣的礦業(yè)權(quán)出讓貴州經(jīng)驗(yàn)。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，礦業(yè)權(quán)出讓僅為礦業(yè)制度的一部分，借助我國(guó)正在修訂《礦產(chǎn)資源法》的契機(jī)，從根本上重構(gòu)礦業(yè)權(quán)的權(quán)利體系，理順公私關(guān)系，才能構(gòu)建與我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的現(xiàn)代礦業(yè)制度。