論我國(guó)反壟斷法在管制行業(yè)實(shí)施的特征

孟雁北

（中國(guó)人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 100872）

管制行業(yè)是指基于行業(yè)的特殊性等原因而受到政府專(zhuān)門(mén)管制的行業(yè)，在現(xiàn)行立法的條文中還很少出現(xiàn)，其內(nèi)涵與外延學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界也有不同的解讀。盡管“壟斷行業(yè)”或“特殊行業(yè)”等概念更耳熟能詳且長(zhǎng)期被使用，但對(duì)于存在資源稀缺性、規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益而由一個(gè)或少數(shù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)、重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)行業(yè)，主要提供基礎(chǔ)性、公益性產(chǎn)品和服務(wù)，與國(guó)計(jì)民生密切相關(guān)，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要作用的行業(yè)，因其受到政府更多產(chǎn)業(yè)管制而稱(chēng)之為“管制行業(yè)”則更為妥貼和準(zhǔn)確。我國(guó)《反壟斷法》第7條關(guān)注的“國(guó)有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專(zhuān)營(yíng)專(zhuān)賣(mài)的行業(yè)”是管制行業(yè)最重要的組成部分，本論文基于此，也將研究反壟斷法在管制行業(yè)實(shí)施之特征的關(guān)注范圍聚焦于“關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈、重大民生、國(guó)家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專(zhuān)營(yíng)專(zhuān)賣(mài)的行業(yè)”①，并深入思考我國(guó)反壟斷法在管制行業(yè)實(shí)施時(shí)面對(duì)的個(gè)性問(wèn)題，如《反壟斷法》是否當(dāng)然適用于管制行業(yè)？反壟斷法在管制行業(yè)實(shí)施時(shí)如何協(xié)調(diào)反壟斷規(guī)制與產(chǎn)業(yè)管制的關(guān)系？反壟斷法能否以及如何制約政府不當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)管制行為？以及反壟斷法在管制行業(yè)實(shí)施會(huì)具有哪些個(gè)性特征？

一、我國(guó)《反壟斷法》在管制行業(yè)實(shí)施的可行性與必要性

管制行業(yè)具有比較鮮明的特點(diǎn)。其一，管制行業(yè)的部分產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)因具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)性、范圍經(jīng)濟(jì)性②和網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)性③而具有較高的市場(chǎng)集中度甚至寡占或獨(dú)占狀態(tài)，也因此被稱(chēng)為自然壟斷。如果是自然壟斷的話，這種市場(chǎng)結(jié)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中就是具有合理性的壟斷狀態(tài)④。盡管自然壟斷理論在不斷演變，但自然壟斷具有其合理性已達(dá)成基本共識(shí)。其二，管制行業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈需要區(qū)分為自然壟斷業(yè)務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)來(lái)分別研究管制問(wèn)題。管制行業(yè)中并非所有業(yè)務(wù)都具有自然壟斷屬性，更大量存在的其實(shí)是競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)。例如，電力業(yè)包括電力設(shè)備供應(yīng)、電力生產(chǎn)（發(fā)電）、高壓輸電、低壓配電和電力供應(yīng)等多種業(yè)務(wù)領(lǐng)域，其中只有高壓輸電和低壓配電屬于自然壟斷業(yè)務(wù)，而電力設(shè)備供應(yīng)、電力生產(chǎn)和供應(yīng)則屬于競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)[1]。其三，管制行業(yè)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有重要地位，其行業(yè)發(fā)展事關(guān)國(guó)計(jì)民生，事關(guān)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定與安全，事關(guān)社會(huì)公眾的福祉，事關(guān)社會(huì)公共利益最大化能否實(shí)現(xiàn)，因此需要政府比較嚴(yán)格的管制，這種管制表現(xiàn)在市場(chǎng)準(zhǔn)入控制、價(jià)格管制等方面，管制行業(yè)本身也會(huì)有專(zhuān)門(mén)的法律、法規(guī)或者政策進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范，如《郵政法》、《電力法》、《煙草專(zhuān)賣(mài)法》、《電信條例》等。

管制行業(yè)的特殊性并不能使其當(dāng)然獲得《反壟斷法》的適用除外，曾引起廣泛討論的管制行業(yè)尤其是專(zhuān)營(yíng)專(zhuān)賣(mài)行業(yè)是否需要適用《反壟斷法》的關(guān)鍵在于：是否有法律明確規(guī)定排除《反壟斷法》在某管制行業(yè)的適用或者排除對(duì)某管制行業(yè)某些行為的適用。如果法律有明確規(guī)定的適用除外條款，那么管制行業(yè)就可以不受《反壟斷法》約束，如日本1947年《禁止私人壟斷及確保公正交易法》第21條規(guī)定：本法規(guī)定不適用于電力事業(yè)、煤氣事業(yè)及其他性質(zhì)上為自然壟斷事業(yè)的經(jīng)營(yíng)者所實(shí)施的其事業(yè)所固有的生產(chǎn)、銷(xiāo)售或供應(yīng)行為。再如，我國(guó)《反壟斷法》第56條規(guī)定：“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷(xiāo)售、運(yùn)輸、儲(chǔ)存等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中實(shí)施的聯(lián)合或者協(xié)同行為，不適用本法?！碑?dāng)然，各國(guó)（地區(qū)）法律中關(guān)于反壟斷法適用除外的范圍一直在逐漸縮小。在我國(guó)，因?yàn)闆](méi)有法律明確規(guī)定的關(guān)于管制行業(yè)的適用除外條款，除了農(nóng)業(yè)中的聯(lián)合或者協(xié)調(diào)行為外，《反壟斷法》必然要在管制行業(yè)中實(shí)施。

但由于政府對(duì)管制行業(yè)的管制措施具有合理性和合法性，其管制目標(biāo)也是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益或產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對(duì)于經(jīng)營(yíng)者遵守政府產(chǎn)業(yè)管制措施的行為，如果還會(huì)被認(rèn)定為違反反壟斷法，則會(huì)使經(jīng)營(yíng)者面臨兩難的尷尬境地，因此，管制行業(yè)廣泛存在的管制措施會(huì)使反壟斷法的適用范圍受到限制。即使在反壟斷法已經(jīng)實(shí)施了一百多年的美國(guó)，在受到政府管制的行業(yè)內(nèi)，如果聯(lián)邦管制立法對(duì)企業(yè)的反托拉斯責(zé)任作出明示的豁免，反壟斷法的適用范圍也會(huì)受到限制。例如，美國(guó)管制鐵路和貨車(chē)運(yùn)輸?shù)穆?lián)邦法律允許企業(yè)制定共同費(fèi)率，而不會(huì)認(rèn)為該行為觸犯關(guān)于禁止串通的反壟斷法規(guī)定⑤。在我國(guó)，《反壟斷法》在管制行業(yè)實(shí)施時(shí)也會(huì)關(guān)注管制行業(yè)經(jīng)營(yíng)者無(wú)權(quán)自主決策或者經(jīng)營(yíng)自主權(quán)受到法定限制的情形。當(dāng)管制行業(yè)經(jīng)營(yíng)者缺少經(jīng)營(yíng)自主權(quán)并遵循政府有關(guān)部門(mén)的依法行政行為的要求而從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)時(shí)，也會(huì)被豁免適用《反壟斷法》或者存在《反壟斷法》不予或不需適用的空間，如經(jīng)營(yíng)者很難或者不可能針對(duì)實(shí)行政府定價(jià)的商品從事固定價(jià)格行為。因此，我國(guó)《反壟斷法》當(dāng)然會(huì)在管制行業(yè)適用，但其適用范圍會(huì)因政府產(chǎn)業(yè)管制而受到一定程度的限制[2]。

二、協(xié)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系是反壟斷法在管制行業(yè)實(shí)施的重要挑戰(zhàn)

我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，在發(fā)展過(guò)程中，只有確立和實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位，才能建立“市場(chǎng)機(jī)制有效、微觀主體有活力、宏觀調(diào)控有度”的現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，才能提升我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量。在強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位的當(dāng)下中國(guó)，《反壟斷法》的有效實(shí)施是我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位實(shí)現(xiàn)的主要路徑，而反壟斷法在管制行業(yè)的實(shí)施面臨的一個(gè)重要挑戰(zhàn)就是如何協(xié)調(diào)管制行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系。

產(chǎn)業(yè)政策的獨(dú)特價(jià)值使現(xiàn)階段的我國(guó)不會(huì)放棄產(chǎn)業(yè)政策，尤其是在管制行業(yè)更是如此。當(dāng)然，即使是在典型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，產(chǎn)業(yè)政策在不同歷史時(shí)期也一直或強(qiáng)或弱地發(fā)揮著作用。目前，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革以及政府職能轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)管制部門(mén)也正逐漸從配置資源與組織生產(chǎn)的領(lǐng)域中退出，管制行業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的制定和實(shí)施也正朝著以市場(chǎng)為導(dǎo)向，由選擇性產(chǎn)業(yè)政策向功能性產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型，且功能性產(chǎn)業(yè)政策的構(gòu)建與實(shí)施會(huì)盡量與競(jìng)爭(zhēng)政策相協(xié)調(diào)，形成產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策兼容互補(bǔ)的公共政策體系[3]。

我國(guó)《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見(jiàn)》（中發(fā)[2015]28號(hào)）也提出：中國(guó)要逐步確立競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位，加快建立競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)、投資等政策的協(xié)調(diào)機(jī)制?！斗磯艛喾ā吩诠苤菩袠I(yè)實(shí)施中，為了協(xié)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系，需要關(guān)注管制行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策關(guān)系具有動(dòng)態(tài)性的特點(diǎn)，甚至在不同的管制行業(yè)，同一管制行業(yè)的不同發(fā)展階段，同一管制行業(yè)的不同產(chǎn)業(yè)鏈上，競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系都是不同的。但無(wú)論怎樣，作為一國(guó)經(jīng)濟(jì)政策體系的兩個(gè)重要組成部分，競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策并不是必然存在沖突且無(wú)法共存的，我國(guó)管制行業(yè)未來(lái)的發(fā)展方向一定是構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)友好型的產(chǎn)業(yè)政策，從而實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策的有機(jī)融合。

事實(shí)上，如何協(xié)調(diào)管制行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系決定了一個(gè)國(guó)家反壟斷法與產(chǎn)業(yè)管制法律制度的關(guān)系，也會(huì)影響一個(gè)國(guó)家反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與政府產(chǎn)業(yè)管制部門(mén)的關(guān)系。反壟斷法在管制行業(yè)的實(shí)施與政府產(chǎn)業(yè)管制部門(mén)的執(zhí)法并不存在終極利益上的沖突和矛盾，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在尊重立法機(jī)構(gòu)對(duì)“競(jìng)爭(zhēng)與管制”邊界的界定時(shí)就已實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策的融合。

三、推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度與禁止行政性壟斷行為是反壟斷法在管制行業(yè)實(shí)施的工作重點(diǎn)

與典型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家不同的是，我國(guó)政府對(duì)產(chǎn)業(yè)介入的程度較深，盡管目前政府職能轉(zhuǎn)換以及經(jīng)濟(jì)體制改革會(huì)使政府與市場(chǎng)的關(guān)系發(fā)生較大的變化，但我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史進(jìn)程以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段等，都會(huì)使我國(guó)政府對(duì)產(chǎn)業(yè)管制的深度與廣度具有自己的國(guó)情特點(diǎn)，也給中國(guó)反壟斷法的實(shí)施提出了新的挑戰(zhàn)，尤其是管制行業(yè)更是如此，也因此使推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度與禁止行政性壟斷行為成為反壟斷法在管制行業(yè)實(shí)施的工作重點(diǎn)之一。

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是指政策制定部門(mén)或者競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)通過(guò)分析、評(píng)價(jià)擬訂中的或現(xiàn)行的公共政策可能或已經(jīng)產(chǎn)生的競(jìng)爭(zhēng)影響，提出不妨礙政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)而對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)損害最小的替代方案的制度。產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)在制定行業(yè)管制措施時(shí)，僅依靠措施制定者的自律無(wú)法保證制定和實(shí)施“好”的管制措施，也無(wú)法預(yù)防對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的不合理?yè)p害，尤其是涉及到市場(chǎng)準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標(biāo)投標(biāo)、政府采購(gòu)、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等管制措施的制定，因此，在管制行業(yè)大力推行公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度勢(shì)在必行。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施可以有效地對(duì)即將出臺(tái)或已經(jīng)實(shí)施的行業(yè)管制措施進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估，可以將管制措施對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的損害降到最低，可以推動(dòng)管制行業(yè)管制措施的完善與改革，可以預(yù)防和減少行政性壟斷行為的產(chǎn)生，可以糾正管制行業(yè)主管部門(mén)可能存在的通過(guò)扭曲市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)試圖促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不正確做法，可以使行業(yè)管制措施對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響是有界限的、適度的、必要的、合理的[4]。

與此同時(shí)，由于管制行業(yè)的主管部門(mén)存在濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的可能性，反壟斷法實(shí)施中對(duì)行政性壟斷行為的禁止也會(huì)成為工作重點(diǎn)。據(jù)國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局統(tǒng)計(jì)，我國(guó)《反壟斷法》施行以來(lái)，反壟斷法執(zhí)法機(jī)構(gòu)共查處濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)案件共193件[5]。在上述193件行政性壟斷案件中，大部分為《反壟斷法》第32條所規(guī)定的限定交易案件，其次為《反壟斷法》第33條所規(guī)定的限制商品流通，此外，其中少部分為《反壟斷法》第34條、第36條以及第37條所規(guī)定的案件，第35條所規(guī)定的排除或限制外地經(jīng)營(yíng)者投資、設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的案件數(shù)量較為少見(jiàn)。另外，行政性壟斷執(zhí)法當(dāng)中還涌現(xiàn)出了一批新類(lèi)型案件，這些新類(lèi)型案件具有一定的隱蔽性，其行為類(lèi)型包括選擇性補(bǔ)貼、干預(yù)市場(chǎng)價(jià)格、設(shè)置不合理的市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻、劃分市場(chǎng)等。反壟斷法在管制行業(yè)對(duì)行政性壟斷行為的有效規(guī)制會(huì)因約束了行政權(quán)力的不當(dāng)行使而對(duì)管制行業(yè)的健康發(fā)展具有重要意義。

四、經(jīng)營(yíng)者承諾制度經(jīng)常被適用是現(xiàn)階段反壟斷法在管制行業(yè)實(shí)施的個(gè)性特征

反壟斷法在管制行業(yè)實(shí)施中的邏輯分析框架并不會(huì)因?yàn)楣苤菩袠I(yè)的特殊性而發(fā)生變化，但是會(huì)考量基于管制行業(yè)市場(chǎng)機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)行為的特點(diǎn)而出現(xiàn)的新要素，也因此會(huì)使反壟斷法在管制行業(yè)的實(shí)施具有一些個(gè)性特征。例如，因?yàn)楣苤菩袠I(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入控制比較嚴(yán)格而導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)者市場(chǎng)支配地位的認(rèn)定相對(duì)較容易，但與此同時(shí)，反壟斷法在管制行業(yè)實(shí)施中，禁止的是經(jīng)營(yíng)者濫用市場(chǎng)支配地位的行為，并不會(huì)試圖改變市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)或者質(zhì)疑管制行業(yè)經(jīng)營(yíng)者市場(chǎng)支配地位獲得的合法性。反壟斷法在管制行業(yè)實(shí)施的諸多個(gè)性特征中，中止調(diào)查和承諾是否可以成為管制行業(yè)反壟斷案件的典型結(jié)案方式之一值得關(guān)注⑥。

經(jīng)營(yíng)者承諾制度的構(gòu)建與實(shí)施在反壟斷程序的推進(jìn)中具有重要價(jià)值，對(duì)于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)而言，接受被調(diào)查企業(yè)的承諾，一般是為了更有效率地解決一些涉嫌壟斷的案件，尤其是在案件比較復(fù)雜，行為的違法性不是特別明顯，案件的結(jié)論具有不確定性，涉嫌壟斷行為還沒(méi)有對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)造成嚴(yán)重?fù)p害的情形下。但反壟斷法在管制行業(yè)實(shí)施中經(jīng)常適用經(jīng)營(yíng)者承諾制度會(huì)面臨諸多擔(dān)憂。例如，對(duì)于經(jīng)營(yíng)者承諾制度在中國(guó)電信、聯(lián)通反壟斷調(diào)查案中是否適用的問(wèn)題，有學(xué)者認(rèn)為，如果執(zhí)法機(jī)構(gòu)最終接受了兩家企業(yè)的承諾，其所帶來(lái)的消極的“示范效應(yīng)”將難以估計(jì)，因?yàn)榻邮艹兄Z會(huì)打擊人們對(duì)《反壟斷法》的信心，尤其是寄望法律改變大型國(guó)企壟斷行為的預(yù)期基本未能實(shí)現(xiàn)[6]。再如，由于管制行業(yè)存在大量的政府管制，而反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)也是政府部門(mén)，因此會(huì)產(chǎn)生壟斷行業(yè)反壟斷案件的協(xié)商與和解最終是公權(quán)力與公權(quán)力之間的妥協(xié)，以及在進(jìn)行反壟斷商談、和解或承諾的過(guò)程中，經(jīng)營(yíng)者承諾的內(nèi)容會(huì)偏離反壟斷法的立法目標(biāo)等憂慮。

目前，我國(guó)關(guān)于經(jīng)營(yíng)者承諾制度的法律規(guī)定相對(duì)簡(jiǎn)單、原則且缺少可操作性，尤其是實(shí)體控制和程序控制都存在不完善之處。例如，經(jīng)營(yíng)者承諾制度適用范圍應(yīng)有限制性規(guī)定，即“排除適用經(jīng)營(yíng)者承諾制度的情形應(yīng)包括已查明、影響重大的違法案件”等。再如，經(jīng)營(yíng)者承諾制度應(yīng)當(dāng)構(gòu)建利害關(guān)系人權(quán)益的保護(hù)機(jī)制，以立法的形式保護(hù)利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和獲得救濟(jì)權(quán)等。再如，經(jīng)營(yíng)者承諾制度的適用應(yīng)有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，尤其需要法院以司法審查的方式對(duì)和解與承諾進(jìn)行必要的監(jiān)督。經(jīng)營(yíng)者承諾制度的價(jià)值并不在于是否處罰了某些經(jīng)營(yíng)者，而在于是否是糾正某種壟斷行為所必需，承諾制度能否得到充分及時(shí)的履行，利害關(guān)系人和社會(huì)公共利益是否得到了維護(hù)，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的傷害是否得到了恢復(fù)和救濟(jì)，以及經(jīng)營(yíng)者承諾制度是否被濫用。2019年6月26日，市場(chǎng)監(jiān)管總局在《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》和《禁止濫用市場(chǎng)支配地位暫行規(guī)定》中均對(duì)經(jīng)營(yíng)者承諾制度的適用范圍與限制、實(shí)體與程序要件、監(jiān)督機(jī)制等進(jìn)行了相對(duì)細(xì)化的規(guī)定，從而使關(guān)于經(jīng)營(yíng)者承諾制度在管制行業(yè)反壟斷執(zhí)法案件中適用的擔(dān)憂得到一定程度的解決，也應(yīng)該不會(huì)影響到反壟斷法在管制行業(yè)實(shí)施中更多地采用經(jīng)營(yíng)者承諾制度。

反壟斷法在管制行業(yè)實(shí)施時(shí)，即便以中止調(diào)查和承諾的方式來(lái)結(jié)案，也只是說(shuō)明該案件符合法律規(guī)定的中止反壟斷調(diào)查的條件。需要強(qiáng)調(diào)的是，反壟斷法實(shí)施的目的從來(lái)都不是為了懲罰，而是為了維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，面對(duì)管制行業(yè)的涉嫌壟斷行為，中止反壟斷調(diào)查也并不當(dāng)然意味著反壟斷法維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的立法目標(biāo)的落空[7]。而且，經(jīng)營(yíng)者承諾制度在我國(guó)管制行業(yè)的實(shí)施還可以避免反壟斷規(guī)制與產(chǎn)業(yè)管制之間的沖突并推動(dòng)管制行業(yè)的改革，反壟斷法在管制行業(yè)實(shí)施中經(jīng)常適用經(jīng)營(yíng)者承諾制度也自有其道理。

五、行業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況的細(xì)分研究是反壟斷法在管制行業(yè)實(shí)施的基礎(chǔ)性工作

不同的管制行業(yè)，政府管制的目標(biāo)、力度、措施具有明顯的差異性。正如有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)的產(chǎn)業(yè)管制存在諸多特殊性，如管制背景的特殊性，管制目標(biāo)的特殊性，管制主體的特殊性，管制對(duì)象的特殊性，管制任務(wù)的特殊性，管制內(nèi)容的特殊性等[8]。不同的管制行業(yè)會(huì)因其行業(yè)的特殊性而采取具有個(gè)性特征的管制措施，而這些，都會(huì)對(duì)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況以及市場(chǎng)主體的行為產(chǎn)生影響，反壟斷法在實(shí)施中應(yīng)充分考量管制產(chǎn)業(yè)的個(gè)性特征，從而在對(duì)具體案件的分析中遵循個(gè)案分析原則來(lái)進(jìn)行判斷。

不同的管制行業(yè)面臨的反壟斷執(zhí)法問(wèn)題和挑戰(zhàn)既有共性也有個(gè)性，分行業(yè)研究是反壟斷法在管制行業(yè)實(shí)施的一項(xiàng)基礎(chǔ)工作。不同的管制行業(yè)，同一管制行業(yè)不同的產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)行為、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況以及經(jīng)營(yíng)者對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響力差別很大。例如，我國(guó)石油天然氣行業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈可以按照上中下游進(jìn)行劃分，也可以區(qū)分為自然壟斷領(lǐng)域和非自然壟斷領(lǐng)域。在產(chǎn)業(yè)的未來(lái)發(fā)展以及政府對(duì)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行管制的時(shí)候，會(huì)采取非自然壟斷性領(lǐng)域與自然壟斷性領(lǐng)域相分離的政策。對(duì)于石油天然氣產(chǎn)業(yè)上游與下游這些非自然壟斷領(lǐng)域，我國(guó)應(yīng)當(dāng)放松市場(chǎng)準(zhǔn)入控制，讓更多經(jīng)營(yíng)者有進(jìn)入的資格與機(jī)會(huì)，以便更好地讓競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制發(fā)揮作用。對(duì)于自然壟斷性領(lǐng)域，如石油天然氣管道輸送業(yè)務(wù)，政府應(yīng)進(jìn)行更多的管制來(lái)防止企業(yè)濫用自然壟斷形成的市場(chǎng)力量。在對(duì)石油天然氣行業(yè)進(jìn)行細(xì)分研究的基礎(chǔ)上，我國(guó)產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)需要完善事后監(jiān)管工作，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)需要加強(qiáng)對(duì)石油天然氣行業(yè)壟斷行為和行政性壟斷行為的執(zhí)法力度。再如，我國(guó)電力行業(yè)以輸配電網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)屬性決定了電力行業(yè)并存著競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)與自然壟斷性業(yè)務(wù)；電力運(yùn)行高度協(xié)調(diào)統(tǒng)一的技術(shù)屬性決定了電力行業(yè)中安全風(fēng)險(xiǎn)與競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)并存，因此，我國(guó)電力市場(chǎng)的特點(diǎn)與其他管制行業(yè)也不相同。電力體制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，需要有序、有效、穩(wěn)妥推進(jìn)。電力行業(yè)不是整個(gè)行業(yè)都具有自然壟斷性，不同的產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)反壟斷執(zhí)法遇到的問(wèn)題是不同的。在我國(guó)電力行業(yè)不斷推進(jìn)市場(chǎng)化改革的過(guò)程中，競(jìng)爭(zhēng)性的發(fā)電、售電環(huán)節(jié)會(huì)引發(fā)是否存在壟斷協(xié)議行為、濫用市場(chǎng)支配地位行為的反壟斷執(zhí)法關(guān)注；自然壟斷性的輸電配電環(huán)節(jié)會(huì)引發(fā)是否存在濫用市場(chǎng)支配地位行為的反壟斷執(zhí)法關(guān)注；動(dòng)態(tài)改革過(guò)程中的電力管制行為會(huì)引發(fā)是否存在濫用行政權(quán)力，排除限制競(jìng)爭(zhēng)的反壟斷執(zhí)法關(guān)注。

我國(guó)反壟斷法針對(duì)在管制行業(yè)實(shí)施遇到的具體問(wèn)題，待理論研究和案例積累相對(duì)豐富時(shí)，應(yīng)關(guān)注和研究不同的管制行業(yè)的反壟斷執(zhí)法指南的制定工作，可參照正在向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)的《關(guān)于汽車(chē)業(yè)的反壟斷指南》的經(jīng)驗(yàn)，制定《關(guān)于電信業(yè)的反壟斷指南》、《關(guān)于石油天然氣行業(yè)的反壟斷指南》，《關(guān)于電力行業(yè)的反壟斷指南》等管制行業(yè)的分行業(yè)反壟斷執(zhí)法指南，對(duì)不同管制行業(yè)反壟斷執(zhí)法的分析框架、容易涉嫌壟斷的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)行為等進(jìn)行有針對(duì)性的規(guī)定。

六、結(jié) 論

我國(guó)《反壟斷法》第7條關(guān)于“國(guó)有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專(zhuān)營(yíng)專(zhuān)賣(mài)的行業(yè)”的法律規(guī)定并沒(méi)有豁免反壟斷法在管制行業(yè)的適用，反壟斷法當(dāng)然要在管制行業(yè)實(shí)施。反壟斷法在管制行業(yè)實(shí)施中，需要協(xié)調(diào)好競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系，需要推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查與禁止行政性壟斷行為工作以落實(shí)管制行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位，需要關(guān)注不同的管制行業(yè)反壟斷法實(shí)施面臨問(wèn)題的差異性且遵循個(gè)案分析原則，需要在反壟斷執(zhí)法過(guò)程中重視中止調(diào)查和經(jīng)營(yíng)者承諾這種結(jié)案方式?？傊?，我國(guó)反壟斷法在管制行業(yè)的實(shí)施可以有效約束管制行業(yè)已經(jīng)存在或可能存在的壟斷行為，可以有效制約政府相關(guān)部門(mén)的產(chǎn)業(yè)管制行為，可以有力推動(dòng)管制行業(yè)正在進(jìn)行的改革，可以間接推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策的法治化和產(chǎn)業(yè)管制行為的法治化，進(jìn)而更好地實(shí)現(xiàn)反壟斷法的立法目標(biāo)。

注釋?zhuān)?/p>

①《反壟斷法》第7條：國(guó)有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專(zhuān)營(yíng)專(zhuān)賣(mài)的行業(yè)，國(guó)家對(duì)其經(jīng)營(yíng)者的合法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)予以保護(hù)，并對(duì)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)行為及其商品和服務(wù)的價(jià)格依法實(shí)施監(jiān)管和調(diào)控，維護(hù)消費(fèi)者利益，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步。前款規(guī)定行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)營(yíng)，誠(chéng)實(shí)守信，嚴(yán)格自律，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，不得利用其控制地位或者專(zhuān)營(yíng)專(zhuān)賣(mài)地位損害消費(fèi)者利益。

②由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，在由單個(gè)企業(yè)提供所有產(chǎn)出才是最有效的產(chǎn)業(yè)中，壟斷問(wèn)題是與生俱來(lái)的；范圍經(jīng)濟(jì)性意味著同時(shí)生產(chǎn)兩種或兩種以上的產(chǎn)品是有效率的，而當(dāng)企業(yè)之間的相互依賴(lài)度較高時(shí)，交易成本會(huì)很高，高交易成本解釋了為什么存在范圍經(jīng)濟(jì)時(shí)，通常只有單個(gè)企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品。（美）丹尼斯.W.卡爾頓、杰弗里.M.佩洛夫.現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)組織（第四版）[M].胡漢輝，顧成彥，沈華譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009.43.

③網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)性是指管制行業(yè)在提供服務(wù)時(shí)容易形成網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，這種網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)使得一定區(qū)域內(nèi)只存在一家企業(yè)就足夠了，更多企業(yè)的存在會(huì)是一種資源的浪費(fèi)。

④在成本遞減情況下，壟斷是競(jìng)爭(zhēng)的必然產(chǎn)物，同時(shí)也是生產(chǎn)效率的客觀要求，這種由成本遞減導(dǎo)致的壟斷被經(jīng)濟(jì)學(xué)界稱(chēng)之為自然壟斷。

⑤ Motor Carrier Act of 1980，49 U.S.C.A.10706(b)，該法案中規(guī)定：“一家鐵路運(yùn)輸企業(yè)參加一項(xiàng)由兩家或兩家以上鐵路運(yùn)輸企業(yè)達(dá)成的關(guān)于費(fèi)率……的協(xié)議，則該企業(yè)應(yīng)當(dāng)向委員會(huì)提出申請(qǐng)，請(qǐng)求批準(zhǔn)這個(gè)協(xié)議?！绻瘑T會(huì)批準(zhǔn)了這項(xiàng)協(xié)議，則對(duì)于該協(xié)議的訂立和履行問(wèn)題……《謝爾曼法》、《克萊頓法》和《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》……均不適用”。類(lèi)似內(nèi)容的規(guī)定也可參見(jiàn)Staggers Rail Act of 1980，49 U.S.C.A.§10706(a).

⑥各國(guó)反壟斷法對(duì)中止反壟斷調(diào)查和承諾制度的稱(chēng)謂不盡相同。該制度在美國(guó)被稱(chēng)為“同意判決”或“同意令”；在日本被稱(chēng)為“非正式執(zhí)法”，其中“勸告審決”與“同意審決”是日本禁止壟斷法明確規(guī)定的兩種非正式執(zhí)法形式；在歐盟被稱(chēng)為“非正式結(jié)案”。