政府駐地遷移的產(chǎn)業(yè)升級效應(yīng)

王 海，尹俊雅，陳周婷

(1.浙江工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，浙江 杭州 310018；2.上海財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究所，上海 200433)

一、問題的提出

政府駐地遷移于地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級而言，究竟是助推器還是絆腳石？對于這個問題的研究并未達(dá)成一致意見。從政策層面來看，國家先后出臺《國務(wù)院關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》《民政部關(guān)于加強(qiáng)政府駐地遷移管理工作的通知》《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)停止新建樓堂館所和清理辦公用房的通知》等一系列文件，通過加大政府駐地遷移審批難度，抑制地方政府的駐地遷移行為。但與之相悖的是，王海和尹俊雅[1]研究發(fā)現(xiàn),近年來中國地方政府駐地遷移現(xiàn)象開始不斷出現(xiàn)，其背后動機(jī)值得深究。2016年杭州市人民政府駐地由拱墅區(qū)遷移至江干區(qū)；2017年北京市委、市人大、市政府、市政協(xié)著手遷往通州。由此可見，中央政策導(dǎo)向與地方政府行為形成了強(qiáng)烈反差。

政府駐地遷移具有促進(jìn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級的可能。《民政部關(guān)于加強(qiáng)政府駐地遷移管理工作的通知》指出：“政府駐地遷移是否科學(xué)合理，直接關(guān)系到區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和行政管理中心的平穩(wěn)轉(zhuǎn)移，關(guān)系到生產(chǎn)力布局的優(yōu)化和經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)健康發(fā)展”。在此基礎(chǔ)上，王海和尹俊雅[1]研究發(fā)現(xiàn)，中國地方政府駐地遷移具有較為明顯的資源配置效應(yīng)，進(jìn)而對地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局存在顯著影響。從國際實踐來看，依托政府駐地遷移謀求經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展的案例也并非少見，如Kwon[2]研究的韓國城市功能疏散、Takamura和Tone[3]關(guān)注的日本遷出東京計劃等。此外，《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》明確指出：“房地產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高，帶動力強(qiáng)，已經(jīng)成為國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)”，這為中國城市化進(jìn)程中政府、資本共同推動的政府駐地遷移提供了政策依托。需要注意的是，政府駐地遷移具有促進(jìn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級的可能，但其地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級效應(yīng)不明確。深圳、青島因政府駐地遷移而煥發(fā)新機(jī)，鄂爾多斯則因政府駐地遷移造成“鬼城”現(xiàn)象。有學(xué)者認(rèn)為，城市發(fā)展有集聚效應(yīng)和擴(kuò)散效應(yīng)，沒有達(dá)到一定規(guī)模時，城市是需要集中的，此時把政府搬到郊區(qū)就會出問題；如果城市規(guī)模已經(jīng)擴(kuò)大了，需要建新城、新區(qū)，此時把政府搬遷出去是有利于調(diào)整城市空間結(jié)構(gòu)的。如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度快，政府搬遷出去，投資能夠跟上，效果很快就出來了。由此可見，大中城市政府駐地遷移具備促進(jìn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級的可能。

在此基礎(chǔ)上，本文重點關(guān)注政府駐地遷移能否帶來地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級，而現(xiàn)有關(guān)于遷移的研究大多局限于企業(yè)層面。魏后凱和白玫[4]認(rèn)為,作為企業(yè)內(nèi)在條件、外部資源稟賦和政府政策等因素綜合作用的結(jié)果，中國企業(yè)遷移較為常見。然而政府駐地遷移層面的研究較為匱乏。雖然王海和尹俊雅[1]就中國政府駐地遷移的資源配置效應(yīng)進(jìn)行了研究。但受制于數(shù)據(jù)樣本等限制，研究結(jié)論存在一定的局限性。為此，通過搜集、整理市級政府駐地遷移批示時間，本文基于2000—2013年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部所認(rèn)定的70個大中城市相關(guān)數(shù)據(jù)，研究政府駐地遷移對地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級的影響。本文余下部分結(jié)構(gòu)安排如下：第二部分闡述政府駐地遷移影響產(chǎn)業(yè)升級的內(nèi)在邏輯；第三部分為數(shù)據(jù)來源、模型構(gòu)建與變量選擇；第四部分為對基準(zhǔn)模型的回歸結(jié)果分析；第五部分為進(jìn)一步分析與穩(wěn)健性檢驗；第六部分為研究結(jié)論與啟示。

二、政府駐地遷移影響產(chǎn)業(yè)升級的內(nèi)在邏輯

劉燕妮等[5]以及石永拴等[6]研究發(fā)現(xiàn)，與中國經(jīng)濟(jì)總量不斷提高相悖的是，中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡現(xiàn)象明顯，這可能與地方政府干預(yù)行為存在一定的關(guān)聯(lián)。靳濤和陳棟[7]指出，地方政府既可以通過財政支出直接干預(yù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，也可以通過國有經(jīng)濟(jì)間接調(diào)整地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。黨的十九大報告重申“使市場在資源配置中起決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用”。如何把握好政府角色以助推中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級成為國民關(guān)注的重點問題之一。然而，現(xiàn)有文獻(xiàn)對中國政府在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的作用卻存在不同意見。張維迎[8]認(rèn)為，政府不退出市場，后發(fā)優(yōu)勢將轉(zhuǎn)變?yōu)楹蟀l(fā)劣勢。林毅夫[9]則認(rèn)為，后發(fā)國家需要政府發(fā)現(xiàn)和扶持企業(yè)的比較優(yōu)勢，不然就是無效市場。為了進(jìn)一步明晰政府行為的影響特征，本文從政府駐地遷移這一典型政府行為入手進(jìn)行研究，進(jìn)而為理解政府在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中所扮演的角色提供一個新的視角。

從政府駐地遷移選址來看，存在為了產(chǎn)業(yè)集聚、結(jié)構(gòu)調(diào)整和空間布局優(yōu)化，實現(xiàn)政府駐地走到哪，產(chǎn)業(yè)資本和商業(yè)資本自然就走到哪，從而達(dá)到產(chǎn)生集聚效應(yīng)的目的。對此，政府駐地遷移可以當(dāng)作拉動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的杠桿或者是疏解主城區(qū)功能、改善交通擁堵的手段，甚至可以達(dá)成促進(jìn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的目的。但這一目的究竟能否實現(xiàn)依舊存在著不確定性。在土地財政難以為繼的情況下，中國縣市一級政府機(jī)關(guān)遷移現(xiàn)象依舊非常普遍，從遷移行為本身來看，王海和尹俊雅[1]認(rèn)為，這可能是由于強(qiáng)勢政府的自信。其中作為中國城鎮(zhèn)化建設(shè)的“排頭兵”，大中城市自身房價過高和交通擁堵等城市問題日益明顯，地方官員會因此產(chǎn)生發(fā)展新區(qū)的構(gòu)思，通過政府搬遷來帶動新區(qū)的發(fā)展。同時，大中城市自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完善，地方政府既有能力也有條件來進(jìn)行政府主導(dǎo)下的遷移活動。

現(xiàn)有關(guān)于政府駐地遷移影響的文獻(xiàn)大多關(guān)注政府駐地遷移對遷入地經(jīng)濟(jì)的影響。Faggio[10]以及Faggio和Overman[11]都指出，當(dāng)政府駐地遷至新址時，既可能因政府部門就業(yè)給遷入地經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來契機(jī)，也可能因政府新入駐地區(qū)的房價、工資上漲引致擠出效應(yīng)。對政府機(jī)構(gòu)來說，Jefferson和Trainor[12]認(rèn)為，遷移自身的成本與其所帶來的收益也是相悖的。換言之，因遷移所帶來的低工資支出、招聘需求、員工留用和租住成本降低等優(yōu)勢也有可能被遷移所帶來的短期運營混亂、通信成本和員工管理問題所抵消。因此，Williams和Giardina[13]指出，中央在衡量政府遷移行為的合理性方面往往需要綜合比較衡量?？傊F(xiàn)有文獻(xiàn)對政府駐地遷移影響進(jìn)行了相關(guān)研究，但對政府駐地遷移給地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來何種影響的研究仍相對缺乏。

現(xiàn)實案例表明，政府駐地遷移具備促進(jìn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級的可能。王海和尹俊雅[1]研究發(fā)現(xiàn)，作為一種強(qiáng)勢政府行為，政府駐地遷移除了對遷入地經(jīng)濟(jì)存在影響，還可能對地區(qū)整體產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成影響。本文以合肥市政府駐地遷移為例進(jìn)行簡要分析，合肥市政府于2006年收到國務(wù)院批示，同意合肥市人民政府駐地由合肥市廬陽區(qū)淮河路遷至合肥市蜀山區(qū)東流路，這一行為對合肥經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局產(chǎn)生了顯著影響。出于數(shù)據(jù)層面的考慮，本文以離廬陽區(qū)更近的長豐縣(近政府駐地舊址)及離蜀山區(qū)更近的肥西縣(近政府駐地新址)來側(cè)面揭示政府駐地遷移的影響特征。[注]由于找不到合適的數(shù)據(jù)來測度市轄區(qū)內(nèi)廬陽區(qū)和蜀山區(qū)第三產(chǎn)業(yè)的動態(tài)變化，本文以與廬陽區(qū)、蜀山區(qū)同級且臨近的合肥下轄縣的數(shù)據(jù)進(jìn)行研究，主要想要佐證政府駐地遷移有助于地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級，且其影響不限于遷入地和遷出地。從各個地域的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展來看，政府駐地遷移后，政府駐地新址附近第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢明顯，表現(xiàn)為肥西縣第三產(chǎn)業(yè)比重開始顯著高于長豐縣。為判斷上述影響是否為房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展所致，本文進(jìn)一步基于房地產(chǎn)業(yè)角度展開分析，政府駐地遷移后，政府駐地新址附近的肥西縣房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢并不明顯。因此，政府駐地遷移確實可能促進(jìn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級。

具體來說，政府駐地遷移可能通過以下渠道促進(jìn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級：第一，地方政府可能依托政府駐地遷移行為主導(dǎo)地區(qū)產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)要素布局，“騰籠換鳥”以形成產(chǎn)業(yè)集聚，促進(jìn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。第二，正如謝呈陽等[14]所言，政府駐地遷移可以重新配置相應(yīng)的生產(chǎn)要素，[注]本文對此也加以驗證，從以中國工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)計算的資源配置系數(shù)來看，政府駐地遷移同意批示能夠降低地區(qū)內(nèi)的資源錯配程度(系數(shù)為-0.1202，相應(yīng)p值為5%)。其中的根源在于：一方面，政府駐地遷移能夠降低原址的資本、人口熱度，讓附近原本虛高的企業(yè)TFP降下來；另一方面，政府駐地遷移之后帶來的人口、資本洼地和產(chǎn)品需求能夠為遷入地周邊的企業(yè)提供人力和資本，促進(jìn)其生產(chǎn)優(yōu)化。呈現(xiàn)資源配置效應(yīng)，并對產(chǎn)業(yè)發(fā)展和轉(zhuǎn)移造成影響。第三，政府駐地遷移具備一定的土地財政色彩。邵朝對等[15]以及傅勇[16]研究發(fā)現(xiàn)，在已有政績考核機(jī)制下，出于政治晉升的激勵，地方官員可能通過駐地遷移促進(jìn)政府駐地新址地區(qū)地價上升，引導(dǎo)以土地財政及其融資為主的基建資金流入相應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，帶動地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級。第四，伴隨政府駐地新址建設(shè)，房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢明顯。政府駐地遷移可能借助房地產(chǎn)市場的間接影響，[注]這種房價提升可能并不僅限于遷移地，也有可能因遷移后市區(qū)內(nèi)環(huán)境優(yōu)化和政治地位提升的預(yù)期，提高周邊房價。源于新華網(wǎng)的報道：http://news.xinhuanet.com/city/2015-06/19/c_127932686.htm。參照高波等[17]以及Helsley和Strange[18]的研究，這種間接影響可以實現(xiàn)勞動力和資本的流動，進(jìn)而倒逼地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級。

綜上所述，無論是從理論層面來看，還是從現(xiàn)實層面來看，政府駐地遷移都有促進(jìn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級的可能。為驗證這一影響，通過搜集、整理市級政府駐地遷移批示時間，研究政府駐地遷移對地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級的影響。

三、數(shù)據(jù)來源、模型構(gòu)建與變量選擇

(一)數(shù)據(jù)來源

作為一種強(qiáng)勢政府行為，政府駐地遷移對地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級可能存在顯著正向影響，但這一影響能否成立尚需驗證。為此，本文在搜集、整理2000—2013年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部所認(rèn)定的70個大中城市相關(guān)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，分析政府駐地遷移的產(chǎn)業(yè)升級效應(yīng)。本文以大中城市為研究對象，主要基于以下方面的考慮：第一，大中城市政府駐地遷移后，地區(qū)投資能夠跟得上，具備誘發(fā)地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級的可能。第二，大中城市政府駐地遷移數(shù)據(jù)公開度更高，也更為可信。第三，伴隨著人口集聚，大中城市空間結(jié)構(gòu)調(diào)整的訴求會愈發(fā)迫切，以大中城市樣本為研究對象進(jìn)行分析能為后續(xù)政策落實提供更多考量信息。在此基礎(chǔ)上，本文結(jié)合國務(wù)院公報中關(guān)于政府駐地遷移的批示時間節(jié)點來分析政府駐地遷移對地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級的影響。政府駐地遷移時間數(shù)據(jù)以國務(wù)院批示時間為準(zhǔn)，依靠網(wǎng)絡(luò)手工搜集，城市相關(guān)數(shù)據(jù)則主要通過國泰安數(shù)據(jù)庫搜集獲得。

(二)模型構(gòu)建與變量選擇

為研究政府駐地遷移對地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級的影響，本文構(gòu)建如下基準(zhǔn)模型：

Yit=β0+β1Xit+β2Zit+μt+γi+εit

其中，i和t分別為地區(qū)和時間，Y為被解釋變量，X為解釋變量，Z為控制變量，μ和γ分別為時間固定效應(yīng)和地區(qū)固定效應(yīng)，ε為隨機(jī)擾動項。

被解釋變量為第三產(chǎn)業(yè)比較勞動生產(chǎn)率(indus3)、第二產(chǎn)業(yè)比較勞動生產(chǎn)率(indus2)和剝離住宅投資后第三產(chǎn)業(yè)比較勞動生產(chǎn)率(chun3)。不同于已有利用第三產(chǎn)業(yè)占比來衡量產(chǎn)業(yè)升級的做法，本文以不同產(chǎn)業(yè)比較勞動生產(chǎn)率指標(biāo)來衡量地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級。[注]參照吳豐華和劉瑞明[19]的研究，具體的產(chǎn)業(yè)升級大致包括四種含義：一是第一、二、三產(chǎn)業(yè)依次轉(zhuǎn)移；二是國民經(jīng)濟(jì)各產(chǎn)業(yè)部門的升級，具體包括高加工度化、重化工業(yè)化和生產(chǎn)要素集聚化等；三是行業(yè)(產(chǎn)品)結(jié)構(gòu)升級；四是同一產(chǎn)業(yè)內(nèi)部企業(yè)升級。本文側(cè)重于參考高波等[17]的做法，通過比較第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的動態(tài)變化來衡量是否形成產(chǎn)業(yè)升級。這是因為國內(nèi)第三產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的產(chǎn)值和利潤微乎其微，第三產(chǎn)業(yè)品牌匱乏，單純的規(guī)模擴(kuò)大不足以說明產(chǎn)業(yè)升級。為此，本文并不直接研究第三產(chǎn)業(yè)所占比重的變化。李冠霖和任旺兵[20]指出與國際相比，在相同增加值產(chǎn)出下，中國第三產(chǎn)業(yè)所吸納的勞動力數(shù)量已經(jīng)高于國際水平，但何德旭和姚戰(zhàn)琪[21]認(rèn)為這種產(chǎn)業(yè)發(fā)展與就業(yè)增長間的不協(xié)調(diào)將會縮小產(chǎn)業(yè)自身的就業(yè)空間。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度來說，這種不協(xié)調(diào)的發(fā)展并不可持續(xù)。為此在選擇變量時，本文參考劉力和楊萌[22]以及李林等[23]的做法，采用產(chǎn)業(yè)比較勞動生產(chǎn)率這一指標(biāo)進(jìn)行衡量，具體為該產(chǎn)業(yè)國民收入的相對比重/該產(chǎn)業(yè)勞動力的相對比重。一方面這一指標(biāo)采取的占比形式能夠緩解經(jīng)濟(jì)波動的影響；另一方面也能從效率視角對產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景作出解釋。具有較高效率的產(chǎn)業(yè)發(fā)展更具優(yōu)勢，能在逐步推動的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中獲得先機(jī)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的動力來自比較生產(chǎn)率的差異。有學(xué)者認(rèn)為，與發(fā)達(dá)國家相比，中國第三產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率過低，在現(xiàn)有體制下，難以推動第三產(chǎn)業(yè)持續(xù)擴(kuò)張和資源向第三產(chǎn)業(yè)配置。在現(xiàn)實意義上，當(dāng)?shù)谌a(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率有所提升，第二產(chǎn)業(yè)相對人力外流，反而可能會倒逼企業(yè)著重創(chuàng)新，加快產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。高波等[17]認(rèn)為，第三產(chǎn)業(yè)相對就業(yè)率減少和相對產(chǎn)值增加會使第三產(chǎn)業(yè)得到更好的發(fā)展，[注]產(chǎn)業(yè)比較勞動生產(chǎn)率為該產(chǎn)業(yè)國民收入的相對比重/該產(chǎn)業(yè)勞動力的相對比重，以此變化衡量產(chǎn)業(yè)升級，與高波等[17]利用的第三產(chǎn)業(yè)相對就業(yè)率減少且相對產(chǎn)值增加來衡量產(chǎn)業(yè)升級的方法本質(zhì)上相同。進(jìn)而有利于產(chǎn)業(yè)升級。綜合以上結(jié)論，本文主要以第三產(chǎn)業(yè)比較勞動生產(chǎn)率提升來定義產(chǎn)業(yè)升級。此外，考慮到駐地遷移與地區(qū)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展休憩相關(guān)，為了剝離房地產(chǎn)業(yè)的影響，本文通過扣除住宅投資的第三產(chǎn)業(yè)國民收入的相對比重/第三產(chǎn)業(yè)勞動力的相對比重(chun3)來衡量除房地產(chǎn)影響外第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度。

解釋變量為政府駐地遷移(relocation)和政府駐地遷移距離(distance)。政府駐地遷移通過收集、整理國務(wù)院公報中關(guān)于政府駐地遷移的批示時間節(jié)點獲取，若該城市在當(dāng)年公告或者已經(jīng)公告批準(zhǔn)政府駐地遷移，則賦值為1，否則賦值為0。此外，為進(jìn)一步明確政府駐地遷移的影響特征，本文還對政府駐地遷移距離(distance)的影響進(jìn)行分析，其中政府駐地遷移距離=交通距離/地區(qū)面積，交通距離以政府駐地新址與舊址間交通距離來衡量。

控制變量包括政府競爭(fdi_comp)、政府支出(fde)、工資水平(wage)、教育水平(book)和人口密度(density)。在現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)的具體運行過程中，資本競爭一直都是政府競爭的核心內(nèi)容，而外商直接投資又是資本競爭的主要對象。傅勇和張晏[24]提出對政府競爭的衡量主要通過外資企業(yè)實際負(fù)擔(dān)稅率和實際利用外資額等指標(biāo)加以體現(xiàn)。但伴隨著地方政府自由裁量權(quán)的降低，稅收優(yōu)惠等相關(guān)政策變得難以為繼，稅率已經(jīng)無法準(zhǔn)確衡量地方政府競爭行為。綜合考慮上述情況，本文采用實際利用外資額這一指標(biāo)作為政府競爭(fdi_comp)的代理變量，具體用地區(qū)實際利用外資額/地區(qū)GDP衡量。與此同時，伴隨著財政體制改革的逐步完善，地方政府具備了調(diào)控地方經(jīng)濟(jì)增長的空間和手段，因而有必要對地方政府行為加以控制，本文具體用地區(qū)財政支出/地區(qū)GDP衡量政府支出(fde)。工資水平(wage)是影響地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級的重要因素之一。龔剛和楊光[25]認(rèn)為工資性收入占國民收入的比重關(guān)系到消費和收入分配的最終格局等一系列重大經(jīng)濟(jì)問題，并將影響地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，本文具體用職工平均工資/人均GDP衡量工資水平；教育水平(book)具體用每百人公共圖書館藏書衡量；考慮到政府駐地遷移會因人口密度(density)不同產(chǎn)生差異影響，本文對人口密度也加以控制。變量的描述性統(tǒng)計如表1所示。

表1 變量的描述性統(tǒng)計

四、回歸結(jié)果分析

為研究政府駐地遷移對地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級的影響，分別以第三產(chǎn)業(yè)比較勞動生產(chǎn)率、第二產(chǎn)業(yè)比較勞動生產(chǎn)率為被解釋變量，以政府駐地遷移為解釋變量進(jìn)行回歸，基準(zhǔn)回歸結(jié)果如表2所示。

表2 政府駐地遷移對地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級的影響

注：***、**和*分別表示在1%、5%和10%的水平下顯著，括號內(nèi)為標(biāo)準(zhǔn)誤，下同。

從表2可以看出，政府駐地遷移會顯著抑制第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展，會顯著提升第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間，對第三產(chǎn)業(yè)比較勞動生產(chǎn)率的影響在統(tǒng)計上通過了1%的顯著性檢驗。即政府駐地遷移有助于地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級。一方面，伴隨著政府駐地遷移人員和資本的流動，會促使低附加值的第二產(chǎn)業(yè)發(fā)生轉(zhuǎn)移，倒逼第二產(chǎn)業(yè)向產(chǎn)業(yè)價值鏈高端攀升；[注]從庫茲尼茨的觀點來看，產(chǎn)業(yè)間勞動生產(chǎn)率的差異推動了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷，進(jìn)而在產(chǎn)業(yè)間資源配置上有所作用。當(dāng)?shù)诙a(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率降低時，第二產(chǎn)業(yè)相對利潤降低，人力資本外流(勞動者可以在高效率部門獲得更高的報酬)，倒逼第二產(chǎn)業(yè)改革，從而產(chǎn)業(yè)向價值鏈高端攀升。另一方面，政府駐地遷移存在顯著的資源配置效應(yīng)，能夠為第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來機(jī)遇。在控制變量方面，以吸引外資為主的政府競爭并不利于地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級，這與外資逐利性存在關(guān)聯(lián)，也意味著中國政府很難完全依靠外資實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級；政府支出對產(chǎn)業(yè)升級存在抑制作用，不利于第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但促進(jìn)第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展。人口密度越高的城市更具有促進(jìn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級的可能，對第三產(chǎn)業(yè)比較勞動生產(chǎn)率(indus3)存在顯著正向影響。

在明確政府駐地遷移存在顯著影響后，部分學(xué)者對政府駐地遷移距離的影響進(jìn)行分析。Andersson等[26-27]以及Faggio[10]發(fā)現(xiàn)，政府駐地遷移的影響存在地域局限性，距離越近，影響越明顯。王海和尹俊雅[1]認(rèn)為，中國地方政府駐地遷移距離越遠(yuǎn)，越有利于地區(qū)資源配置效率改善。Jefferson和Trainor[12]指出，伴隨基礎(chǔ)通信和交通設(shè)施的完善，較遠(yuǎn)的遷移距離反而有所助益。本文進(jìn)一步分析政府駐地遷移距離的影響，引入政府駐地遷移距離及其平方項，回歸結(jié)果如表3所示。

從表3可以看出，政府駐地遷移距離對地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級確實有影響。具體來說，政府駐地遷移距離并未對第二產(chǎn)業(yè)比較勞動生產(chǎn)率造成顯著影響，但顯著促進(jìn)了第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。表3的回歸結(jié)果側(cè)面驗證了Jefferson和Trainor[12]的研究結(jié)論，較遠(yuǎn)的政府駐地遷移距離有助于促進(jìn)地區(qū)人員和資本流動，從而為地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級提供空間。

五、進(jìn)一步分析與穩(wěn)健性檢驗

(一)扣除房地產(chǎn)業(yè)變動的結(jié)果

一個可能的質(zhì)疑是，政府駐地遷移對產(chǎn)業(yè)升級的積極影響是源于房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。為此，本文分別以住宅投資和扣除住宅投資后第三產(chǎn)業(yè)比較勞動生產(chǎn)率進(jìn)行回歸，雖然政府駐地遷移顯著提升了地區(qū)住宅投資，但對第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展依舊存在顯著正向影響。[注]限于篇幅，進(jìn)一步分析與穩(wěn)健性檢驗的回歸結(jié)果未在正文列出，留存?zhèn)渌?。因此，可以明確政府駐地遷移確實有利于地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級，且這一影響并不限于房地產(chǎn)業(yè)，這也意味著政府駐地遷移對房地產(chǎn)業(yè)的帶動作用明顯。如何合理規(guī)劃政府駐地遷移行為以規(guī)避因駐地遷移而引致的房價波動值得進(jìn)一步的關(guān)注。同時，政府也應(yīng)注意降低房價提升的擠出效應(yīng)，揚長避短，以充分發(fā)揮政府駐地遷移的積極作用。

(二)區(qū)域差異的影響

政府駐地遷移影響具有一定的不確定性，如深圳和青島因政府駐地遷移而煥發(fā)新機(jī)，鄂爾多斯則因政府駐地遷移造成“鬼城”現(xiàn)象。本文按城市所在地將樣本分為東部、中部和西部，并分別進(jìn)行回歸?；貧w結(jié)果顯示，政府駐地遷移對地區(qū)第三產(chǎn)業(yè)比較勞動生產(chǎn)率的正向影響在東、中、西部都顯著成立，但對第二產(chǎn)業(yè)的影響卻不盡相同。具體來說，政府駐地遷移對第二產(chǎn)業(yè)比較勞動生產(chǎn)率的影響呈現(xiàn)出西部大于中部、中部大于東部的態(tài)勢。這意味著就促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級的間接作用而言，西部地區(qū)政府駐地遷移的影響最為顯著，這與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等因素存在關(guān)聯(lián)。高波等[17]認(rèn)為，中國中西部地區(qū)一直扮演著承接?xùn)|部低端產(chǎn)業(yè)價值鏈轉(zhuǎn)移的角色，自身第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展還較為落后，相對擠出效應(yīng)更為明顯，這也間接推動了地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級。但對東部發(fā)達(dá)地區(qū)來說，政府駐地遷移帶來的升級壓力客觀上迫使產(chǎn)業(yè)鏈走向高端，第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展的固有優(yōu)勢依舊有所維持，在未來還有一定的發(fā)展空間。這也表明中央政府在地方政府駐地遷移審批過程中需要綜合考慮地區(qū)差異進(jìn)行決策。

(三)中央加大審批難度的影響

中央政府對地方政府駐地遷移申請一直抱謹(jǐn)慎態(tài)度。與《國務(wù)院關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》相比，《民政部關(guān)于加強(qiáng)政府駐地遷移管理工作的通知》顯著加強(qiáng)了地方政府駐地遷移行為管理。加大審批難度以后的政府駐地遷移影響有待研究。為此，本文以2008年為時間節(jié)點，進(jìn)行分樣本回歸估計?；貧w結(jié)果顯示，2008年前政府駐地遷移能夠有效促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，之后影響不再顯著。這可能是由于2008年金融危機(jī)爆發(fā)給全球經(jīng)濟(jì)帶來的負(fù)向沖擊，同時嚴(yán)格的審批制度致使民眾對政府駐地遷移提出質(zhì)疑，投資和人員難以跟隨到位，政府駐地遷移對產(chǎn)業(yè)升級的積極影響隨之減弱。

(四)穩(wěn)健性檢驗

前文的回歸結(jié)果表明，政府駐地遷移能夠有效促進(jìn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級。但回歸方程可能存在挑選贏家的問題。即在政府駐地遷移審批過程中，國家有意識地篩選那些發(fā)展前景好、制度更為健全的城市予以批準(zhǔn)遷移。這些城市與未進(jìn)行政府駐地遷移的城市相比，自身發(fā)展趨勢可能更為優(yōu)越，進(jìn)而有利于產(chǎn)業(yè)升級。即本文所得出的政府駐地遷移有利于產(chǎn)業(yè)升級的結(jié)論，是源于遷移城市發(fā)展趨勢所致，并非政府駐地遷移行為的影響。為此，本文運用PSM-DID法重新進(jìn)行回歸?；貧w結(jié)果顯示，政府駐地遷移對地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級確實存在顯著正向影響，且這一影響在統(tǒng)計上通過1%的顯著性檢驗，相應(yīng)的回歸結(jié)論穩(wěn)健可信。雖然上述方法能夠在一定程度上緩解回歸方程的內(nèi)生性問題，但還是存在遺漏關(guān)鍵變量的可能，且在匹配手段上存在一定主觀性。對此，Hainmueller[28]認(rèn)為可以采用Entropy-Balance的做法，通過數(shù)據(jù)加權(quán)來完成匹配，以此解決回歸方程挑選贏家的問題。為此，本文基于Entropy-Balance法重新檢驗政府駐地遷移對地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級的影響，總體來說，匹配效果較好。在此基礎(chǔ)上，本文進(jìn)行回歸檢驗。回歸結(jié)果顯示，政府駐地遷移依舊在抑制第二產(chǎn)業(yè)比較勞動生產(chǎn)率的同時，提升了第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間，進(jìn)一步表明前文研究結(jié)論穩(wěn)健可信。

六、研究結(jié)論與啟示

通過搜集、整理市級政府駐地遷移批示時間，本文基于2000—2013年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部所認(rèn)定的70個大中城市相關(guān)數(shù)據(jù)，研究政府駐地遷移對地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級的影響。研究發(fā)現(xiàn)，政府駐地遷移有助于地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級，在抑制第二產(chǎn)業(yè)比較勞動生產(chǎn)率的同時，提升了第三產(chǎn)業(yè)比較勞動生產(chǎn)率。政府駐地遷移的積極影響與遷移距離正相關(guān)，并存在一定的區(qū)域差異。以上研究結(jié)論在為政府駐地遷移管理提供參考的同時，也為理解政府在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中所扮演的角色提供了一個新的視角。

總體來看，中國地方政府駐地遷移有利于地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級，但出于種種原因，2008年出臺的《民政部關(guān)于加強(qiáng)政府駐地遷移管理工作的通知》明確提出：對“可搬可不搬的，原則上不予報批”。從2008年前后的分樣本回歸結(jié)果來看，加強(qiáng)政府駐地遷移監(jiān)管力度后，政府駐地遷移不再具有促進(jìn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級的作用。對此，筆者認(rèn)為即使政府駐地遷移涉及到地區(qū)經(jīng)濟(jì)生活中的方方面面，并可能引發(fā)一些社會問題及地方官員的尋租風(fēng)險，但其積極的一面也應(yīng)作為政府決策的重要參考。在對地方政府駐地遷移申請進(jìn)行審批時，應(yīng)更多地考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀、申請的遷移距離和相應(yīng)的基礎(chǔ)條件。

本文的研究結(jié)論還表明，地方政府在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中扮演著至關(guān)重要的角色，僅是政府駐地遷移這一典型政府行為就會產(chǎn)生如此顯著的影響。地方政府違背政策“未批先遷”“邊批邊遷”現(xiàn)象頻發(fā)與之相關(guān)。轉(zhuǎn)型期諸多經(jīng)濟(jì)社會體制尚不完善，一旦政策目標(biāo)與地方政府行為激勵不相符，就可能引發(fā)“上有政策、下有對策”的政策執(zhí)行困境，把握好地方政府行為激勵對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要。值得注意的是，本文的研究結(jié)論也存在一定的局限性?；貧w分析過程中，為了避免遺漏變量等問題，本文基于70個大中城市樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸，而大中城市先天性地具備較高的資本和勞動力水平，能夠抓住政府駐地遷移帶來的發(fā)展機(jī)遇。也就是說，本文的研究結(jié)論并不一定支持小城市乃至縣級政府駐地遷移行為。伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，本文的研究結(jié)論可為將來政府駐地遷移審批提供經(jīng)驗參考。