美國(guó)謝爾曼提案：警示中國(guó)加強(qiáng)對(duì)外債權(quán)管理

孫靚瑩 徐奇淵

2019年5月8日下午，美國(guó)眾議院外交關(guān)系委員會(huì)亞太和不擴(kuò)散事務(wù)小組委員會(huì)舉行了“中國(guó)對(duì)亞洲及美國(guó)日益增長(zhǎng)的影響力”聽證會(huì)。在聽證會(huì)上，小組委員會(huì)主席謝爾曼（Brad Sherman）呼吁與會(huì)代表關(guān)注他正在推動(dòng)的一項(xiàng)名為《中國(guó)債務(wù)陷阱法案》的提案。根據(jù)該提案，“接受中國(guó)貸款的第三方國(guó)家，可以拒絕償還中國(guó)貸款”。雖然這一提案尚未正式提交國(guó)會(huì)，但是已經(jīng)引起發(fā)各方關(guān)注。

謝爾曼何人

謝爾曼1997年加入美國(guó)國(guó)會(huì)，是美國(guó)眾議院較為資深的民主黨議員，來自加州第30選區(qū)，目前是眾議院外交事務(wù)委員會(huì)資深委員，亞洲事務(wù)小組委員副主席，前國(guó)際恐怖主義、核不擴(kuò)散及貿(mào)易小組委員會(huì)主席。此人在廣泛議題上表現(xiàn)活躍，曾在本屆國(guó)會(huì)中提案彈劾總統(tǒng)特朗普。

此外，謝爾曼是美國(guó)國(guó)會(huì)中較為突出的親印派政治人物，而對(duì)于中國(guó)與巴基斯坦共建中巴經(jīng)濟(jì)走廊、中國(guó)向巴基斯坦提供貸款一直深有疑慮。謝爾曼曾要求IMF拒絕向巴基斯坦提供貸款，認(rèn)為巴基斯坦已經(jīng)陷入中國(guó)“貸款陷阱”，拒絕巴基斯坦使用IMF資金償還中國(guó)貸款。謝爾曼本次所謂的《中國(guó)債務(wù)陷阱法案》可被看作是此前對(duì)華敵對(duì)態(tài)度的再升級(jí)。

謝爾曼提案的兩大主張

從5月8日國(guó)會(huì)聽證會(huì)的會(huì)議記錄中，可以總結(jié)出謝爾曼提案的兩點(diǎn)主要內(nèi)容：第一，美國(guó)要求中國(guó)將提供給第三方國(guó)家的貸款協(xié)議提交美國(guó)進(jìn)行審查，如美方認(rèn)為此貸款屬于“債務(wù)陷阱”貸款（或不公平貸款），則接受該貸款的第三方國(guó)家可以拒絕償還此項(xiàng)債務(wù)。第二，接受中國(guó)貸款的第三方國(guó)家，可以拒絕償還中國(guó)貸款，一旦發(fā)生此類情況，美國(guó)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)不能以該國(guó)對(duì)中國(guó)貸款違約為由，降低該國(guó)信用評(píng)級(jí);美國(guó)及西方國(guó)家金融機(jī)構(gòu)不能以此為由，拒絕為該國(guó)提供貸款。需要說明的是，截至2019年7月24日，此項(xiàng)提案尚未披露正式版本，尚未遞交美國(guó)國(guó)會(huì)，尚未進(jìn)入正式議案審議環(huán)節(jié)。

謝爾曼提案在管轄權(quán)方面存在重大缺陷

從提案本身看，謝爾曼的《中國(guó)債務(wù)陷阱法案》中涉及到的管轄權(quán)問題，存在重大缺陷。第一，對(duì)于獨(dú)立主權(quán)國(guó)家間簽署的貸款協(xié)議，美國(guó)沒有管轄權(quán)，沒有任何法律地位做出“拒不償還債務(wù)”的指令。美國(guó)對(duì)除美國(guó)之外的其他“西方”金融機(jī)構(gòu)，也沒有直接管轄權(quán)，無(wú)法律地位做出“繼續(xù)提供金融貸款”的指令。第二，該提案中指示美國(guó)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)及西方金融機(jī)構(gòu)，對(duì)宣布對(duì)華債務(wù)違約的國(guó)家不予信用降級(jí)處理，西方金融機(jī)構(gòu)應(yīng)正常向這些國(guó)家貸款，這明顯是美國(guó)政府對(duì)金融市場(chǎng)的單向操縱和干預(yù)。一旦成為法案，將會(huì)極大損害美國(guó)第三方評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的客觀性、公正性及立業(yè)基礎(chǔ)，動(dòng)搖美國(guó)乃至西方金融體系，引發(fā)金融市場(chǎng)的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，損人一千自傷八百，美國(guó)將得不償失。

就目前披露的內(nèi)容看，該法案在第116屆國(guó)會(huì)中獲得通過成為正式法律文件的可能性較小。謝爾曼在聽證會(huì)上談及該提案的同時(shí)也指出，一旦上述國(guó)家做出拒絕償還貸款決定，美國(guó)并不會(huì)接手中國(guó)遺留下來的這些項(xiàng)目，也不會(huì)無(wú)償提供任何協(xié)助。可以預(yù)想，任何理性國(guó)家，即使面臨這種誘惑，也不會(huì)輕易做出債務(wù)違約這一選擇。

從謝爾曼提案透視美國(guó)政治生態(tài)

謝爾曼提案也折射出美國(guó)國(guó)會(huì)應(yīng)對(duì)“一帶一路”倡議及與之相關(guān)問題的新動(dòng)態(tài)。從對(duì)華問題的府會(huì)政治互動(dòng)看，在美國(guó)府會(huì)政治（特指政府行政機(jī)構(gòu)與國(guó)會(huì)）中，與總統(tǒng)及行政部門相比，國(guó)會(huì)一直是代表受損產(chǎn)業(yè)、失業(yè)選民利益的反華先鋒，在過去有關(guān)最惠國(guó)待遇、中國(guó)入世、人民幣匯率、中國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼調(diào)查等問題上，均積極推動(dòng)行政部門對(duì)華采取強(qiáng)硬措施。21世紀(jì)第一個(gè)十年之后，對(duì)于中國(guó)提出的“一帶一路”倡議，以及所謂“債務(wù)陷阱”問題，國(guó)會(huì)所扮演的角色有了重要轉(zhuǎn)變。從“主動(dòng)進(jìn)攻”轉(zhuǎn)為配合行政部門“敲邊鼓”。在114屆、115屆國(guó)會(huì)中，涉華議案提案數(shù)量有所下降，但在有重量級(jí)的議案上更容易形成兩黨一致意見。這種轉(zhuǎn)型既與強(qiáng)勢(shì)總統(tǒng)特朗普上臺(tái)、正面動(dòng)用關(guān)稅等手段與中國(guó)進(jìn)行博弈有關(guān)，又和國(guó)會(huì)在對(duì)華熱點(diǎn)問題提案的集體行動(dòng)邏輯有關(guān)。前面提到的問題，都能夠在美國(guó)找到明確受益、受損利益集團(tuán)。而對(duì)于中國(guó)“一帶一路”倡議這樣上升到美國(guó)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略層面的宏大議題，并沒有多少選民或利益集團(tuán)樂于主動(dòng)推動(dòng)。另外，由于視中國(guó)為競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的共識(shí)逐漸在美國(guó)社會(huì)形成，被拋出討論的提案往往能夠在國(guó)會(huì)審議進(jìn)程中走得更遠(yuǎn)、更可能獲得通過?！陡美猛顿Y引導(dǎo)發(fā)展法案》在2018年迅速獲得兩院絕對(duì)多數(shù)支持（在參議院以93∶6的投票比例獲得通過）并成為法律，就是這一現(xiàn)象的最好例證。

其次，從“基于規(guī)則”到“基于結(jié)果”的轉(zhuǎn)變。謝爾曼提案內(nèi)容本身并無(wú)法律基礎(chǔ)，既缺乏道義精神，也沒有實(shí)際操作性，其本身不足為慮。但更深入審視該提案，美國(guó)議員在對(duì)華問題的處理方式上，轉(zhuǎn)向明顯：從“基于規(guī)則”轉(zhuǎn)向“基于結(jié)果”。目前，美國(guó)無(wú)法在任何一個(gè)既有的多邊合作平臺(tái)上遏制中國(guó)“一帶一路”倡議，因此謝爾曼提案這種建立在美國(guó)單邊主義基礎(chǔ)上的“管制”“指令”措施就會(huì)越提越多。也正源于此，類似于《中國(guó)債務(wù)陷阱法案》這種以小博大的“有重點(diǎn)破壞”就成為當(dāng)前一段時(shí)期美國(guó)在對(duì)外援助領(lǐng)域?qū)怪袊?guó)的常用擾動(dòng)手段。

警惕謝爾曼提案背后的觸發(fā)式風(fēng)險(xiǎn)

回顧冷戰(zhàn)史，在極端情況下，美國(guó)國(guó)會(huì)不乏利用經(jīng)濟(jì)手段，聯(lián)合其他盟國(guó)實(shí)施政治干預(yù)的先例。20世紀(jì)40年代針對(duì)蘇聯(lián)和其他社會(huì)主義國(guó)家的嚴(yán)格出口管制及高新技術(shù)轉(zhuǎn)讓限制就是一例。對(duì)此，國(guó)家有關(guān)部門應(yīng)有所準(zhǔn)備，做好發(fā)生極端情況的預(yù)案。謝爾曼在國(guó)會(huì)聽證會(huì)的發(fā)言中還建議，對(duì)中國(guó)提供的貸款，接受國(guó)可以“積攢”到大數(shù)額貸款后，再“集中違約”，拋開其險(xiǎn)惡用心不談，對(duì)此種所蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)引起我們的重視。

中國(guó)對(duì)外提供的優(yōu)惠貸款將于2020年進(jìn)入集中還款期，對(duì)外商業(yè)貸款在未來也將陸續(xù)面臨類似的問題。對(duì)與中國(guó)簽署貸款協(xié)議的國(guó)家而言，進(jìn)入還貸周期后，在政局穩(wěn)定的情況下，可以從債務(wù)償還的正常程序入手。但如不慎與該國(guó)政治選舉周期、社會(huì)動(dòng)蕩等因素疊加，則易引發(fā)借貸國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。不能排除對(duì)華敵對(duì)勢(shì)力執(zhí)政，宣布債務(wù)違約、拒絕還債的可能。單個(gè)國(guó)家違約行為影響尚小，但一旦形成連鎖性國(guó)家違約行為，再有美國(guó)上述政策加持，則對(duì)國(guó)家利益、國(guó)際形象以及“一帶一路”工作開展極為不利。

未雨綢繆，加強(qiáng)對(duì)外債權(quán)管理

在中國(guó)對(duì)外債權(quán)構(gòu)成中，無(wú)息貸款和優(yōu)惠貸款面臨壓力較小，重點(diǎn)是低息優(yōu)惠的商業(yè)性質(zhì)貸款。為此，應(yīng)未雨綢繆，采取相應(yīng)措施降低風(fēng)險(xiǎn)。

首先，探索償還債務(wù)計(jì)價(jià)貨幣幣種轉(zhuǎn)換的可能性。借款國(guó)償還對(duì)外貸款的能力，既取決于財(cái)政稅收能力，也取決于其美元外匯儲(chǔ)備的規(guī)模。但有限的美元外匯儲(chǔ)備是債務(wù)清償中應(yīng)認(rèn)真考慮的問題。如果能按照合理設(shè)定的匯率標(biāo)準(zhǔn)，將美元計(jì)價(jià)的貸款轉(zhuǎn)換為人民幣計(jì)價(jià)貸款，有助于將債務(wù)償付問題在雙邊框架內(nèi)解決。尤其是可以關(guān)注熊貓債券市場(chǎng)的發(fā)展，為探索債務(wù)償還、債務(wù)重組提供創(chuàng)新的解決方案。

其次，提前制定債務(wù)國(guó)違約處理原則，重視第一批債務(wù)違約國(guó)家的債務(wù)處理，避免債務(wù)國(guó)之間相互攀比、拖延還貸。在面臨債務(wù)違約的情況下，如果債務(wù)違約處理涉及借貸國(guó)國(guó)內(nèi)財(cái)政、貨幣政策調(diào)整，如何協(xié)調(diào)債務(wù)處理原則與中國(guó)外交不干涉別國(guó)內(nèi)政原則。對(duì)出現(xiàn)債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)的國(guó)家采取的措施包括但不限于：孳息資產(chǎn)為抵押的債務(wù)展期、債務(wù)重組新債券，慎用債務(wù)減免，以避免連鎖反應(yīng)。

再次，建立債務(wù)國(guó)家動(dòng)態(tài)觀測(cè)數(shù)據(jù)庫(kù)，加強(qiáng)對(duì)策研究。對(duì)債務(wù)的到期時(shí)間、預(yù)期還款金額、是否為抵押貸款等內(nèi)容進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，同時(shí)還可密切觀察還款國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)情況以及輿情，做好具體國(guó)家的預(yù)案。在現(xiàn)有文獻(xiàn)、案例基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)債務(wù)到期處理、債務(wù)展期、債務(wù)重組、債務(wù)轉(zhuǎn)新債券等方面的對(duì)策研究，制定具有操作性的工作指導(dǎo)手冊(cè)。

最后，所謂“債務(wù)陷阱”問題是個(gè)偽問題，管理外國(guó)對(duì)華債務(wù)，主動(dòng)權(quán)仍然在我國(guó)。本屆特朗普政府已縮減對(duì)外援助金額及范圍，并無(wú)意在短期內(nèi)恢復(fù)。在對(duì)外經(jīng)濟(jì)交往中，美國(guó)越來越強(qiáng)調(diào)自身外交目標(biāo)優(yōu)先、美國(guó)企業(yè)利益優(yōu)先，對(duì)外經(jīng)濟(jì)交往的條件性愈加明顯。與中國(guó)相比，已經(jīng)進(jìn)入后工業(yè)時(shí)代的美國(guó)，缺乏參與受援國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金、技術(shù)方案和技術(shù)工人，也不可能與中國(guó)開展面對(duì)面的競(jìng)爭(zhēng)。美國(guó)國(guó)際開發(fā)合作署2020財(cái)年的預(yù)算中明確規(guī)定，戰(zhàn)略投資的重點(diǎn)是推動(dòng)受援國(guó)自給自足，保障美國(guó)國(guó)家安全。除了公共部門外，即使在美國(guó)海外私人投資公司中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資也并不是重點(diǎn)。根據(jù)美國(guó)國(guó)會(huì)研究報(bào)告的統(tǒng)計(jì)，2018年美國(guó)海外私人投資公司在投資經(jīng)濟(jì)部門中，金融業(yè)占比為43%;交通運(yùn)輸，采礦、石油及天然氣，房地產(chǎn)建筑業(yè)及電信四個(gè)部門占比總和不超過20%。因此，管理外國(guó)對(duì)華債務(wù)，主動(dòng)權(quán)在我國(guó)。加強(qiáng)在建項(xiàng)目的可持續(xù)性，以項(xiàng)目為紐帶，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，增加建成項(xiàng)目的正向溢出效應(yīng)，進(jìn)而提高中國(guó)與受援國(guó)經(jīng)濟(jì)合作黏性，持續(xù)擴(kuò)大雙邊合作交流，才是中國(guó)以不變應(yīng)萬(wàn)變的法寶。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所）