現(xiàn)代公共圖書館服務(wù)體系人力資源保障研究（二）：路徑探索*

張 靖，譚麗瓊，李思雨，徐曉瑩，王小琨

1 問題的提出及研究現(xiàn)狀

《公共文化服務(wù)保障法》第四章“保障措施”第51-54條論及人力資源保障[1]，《公共圖書館法》第二章“設(shè)立”第15、19、34條論及人力資源建設(shè)[2]。不論是從公共文化服務(wù)、公共圖書館服務(wù)的專業(yè)性出發(fā)，還是從公共文化服務(wù)體系、公共圖書館服務(wù)體系的體系建設(shè)考慮，人力資源保障均是關(guān)鍵議題。

當(dāng)前圖書館人力資源相關(guān)研究集中于探討如何進行人力資源管理，未突出體系建設(shè)下的公共圖書館人力資源保障問題，少見基于實證的現(xiàn)代公共圖書館服務(wù)體系人力資源保障研究。2018年，公共文化和公共圖書館領(lǐng)域開展了體系建設(shè)下的人力資源問題探討：2018年廣東公共文化研討會設(shè)有“公共文化服務(wù)體系的人才隊伍建設(shè)”分主題；第30屆全國十五城市公共圖書館工作研討會探討了事業(yè)單位改革所引發(fā)的現(xiàn)實情況和解決路徑，亦涉及人才問題。課題組此前以廣州市為例所作調(diào)查，指出現(xiàn)代公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)中的人力資源保障存在三大問題：人員數(shù)量缺口大、人員專業(yè)性情況不理想、繼續(xù)教育組織情況未能滿足專業(yè)性提升需求[3]。為尋求上述問題的解決方案，課題組在調(diào)查分析的基礎(chǔ)上，通過政策法規(guī)內(nèi)容分析、個案研究以及專家咨詢，以廣州“圖書館之城”建設(shè)①為例，探討現(xiàn)代公共圖書館服務(wù)體系人力資源保障的可行路徑。

2 研究設(shè)計

2.1 前期研究

作為一個專業(yè)性職業(yè)領(lǐng)域，專業(yè)人員是圖書館服務(wù)的關(guān)鍵條件，人力資源保障機制是廣州市“圖書館之城”建設(shè)的關(guān)鍵問題。2017年課題組以廣州地區(qū)2個市級圖書館、11個區(qū)級圖書館以及43個鎮(zhèn)(街道)圖書館為對象，實施人力資源現(xiàn)狀調(diào)查。在全面了解各級圖書館編制內(nèi)人員、非編制人員、新進人員資質(zhì)要求、繼續(xù)教育等情況的基礎(chǔ)之上，比照廣州市“圖書館之城”建設(shè)中的人力資源保障需求、《廣州市公共圖書館條例》規(guī)定的人力資源最低保障，從服務(wù)體系建設(shè)的視角分析廣州市公共圖書館服務(wù)體系人力資源保障機制建設(shè)中存在的問題[3]。

2.2 政策法規(guī)內(nèi)容分析

系統(tǒng)梳理公共文化服務(wù)類、公共圖書館類和人力資源類39份政策法規(guī)(見表1)，其中包括公共文化服務(wù)類11份、公共圖書館類9份、人力資源類19份，涵蓋國家政策法規(guī)19份、廣東省政策法規(guī)8份，市區(qū)政策法規(guī)12份。通過對政策法規(guī)文本中與人力資源有關(guān)內(nèi)容的整理與分析，特別關(guān)注其中政策法規(guī)適用性、沖突和效力等問題，構(gòu)建廣州市公共圖書館服務(wù)體系人力資源保障機制政策法規(guī)框架。

表1 公共圖書館人力資源保障相關(guān)政策法規(guī)

2.3 相關(guān)領(lǐng)域人力資源保障個案研究

通過文獻調(diào)查，確定公共文化服務(wù)領(lǐng)域人力資源保障成功(或有借鑒意義)的案例10個(表2)。綜合采用資料整理、人員訪談等方式，分析案例中的經(jīng)驗，并運用于后續(xù)的路徑探討。

表2中10個案例可分為兩類：用工形式和圖書館人力資源保障具體實踐。課題組對兩類案例分別采用統(tǒng)一的案例研究框架。用工形式案例主要通過資料整理獲取，分別對各案例的措施及成效進行分析，總結(jié)不同用工形式的實施經(jīng)驗。圖書館人力資源保障具體實踐案例選取立足廣州的實踐，在廣州市公共圖書館服務(wù)體系人力資源現(xiàn)狀調(diào)查的基礎(chǔ)上選取，綜合采用人員訪談、資料整理等方式對案例進行梳理，分別對各案例的人力資源情況、人力資源保障路徑、成效及難點進行分析，總結(jié)不同保障實踐的經(jīng)驗。

表2 相關(guān)領(lǐng)域人力資源保障案例

2.4 專家咨詢

在現(xiàn)狀調(diào)查、政策法規(guī)內(nèi)容分析、個案研究的基礎(chǔ)上，梳理廣州市公共圖書館服務(wù)體系人力資源保障路徑初稿，進而采取兩個階段的專家咨詢。第一階段面向廣州地區(qū)主要圖書館館長征求意見和建議；第二階段將相關(guān)內(nèi)容融入《廣州市公共圖書館總分館制實施意見》(以下簡稱《實施意見》)，2017年10月10日面向廣州各級公共圖書館負責(zé)人征求意見和建議，10月20日面向廣州各區(qū)文廣新局(文體旅游局)圖書館分管領(lǐng)導(dǎo)、社文科科長征求意見和建議。之后根據(jù)專家意見和建議對所提路徑和方案進行修訂和完善。

3 公共圖書館服務(wù)體系人力資源保障的可能路徑及實施建議

結(jié)合前述相關(guān)案例研究以及專家意見，課題組在政策法規(guī)框架下，從用工模式、數(shù)量保障和質(zhì)量保障三方面，提出公共圖書館服務(wù)體系人力資源保障的九條可能路徑及實施建議。

3.1 事業(yè)單位人事制度改革大背景下的用工模式國家在事業(yè)單位人事制度前期改革的基礎(chǔ)

上，2016年提出至2020年繼續(xù)深化人事制度改革。目前事業(yè)單位的人力資源保障主要通過政府雇員制、政府購買服務(wù)和臨聘人員制等路徑來實現(xiàn)。

政府雇員制的主要目的是通過公共部門人力資源的優(yōu)化和組織形式的完善來提高效率、降低成本，為社會發(fā)展提供多樣化和高品質(zhì)的公共產(chǎn)品[4]。廣州市A區(qū)政府雇員模式始于2005年，引進專技、高端人才。廣州市B區(qū)政府雇員模式開始于2004年，以解決新建區(qū)編制少、多職能部門合署辦公、人力資源壓力大等問題。A區(qū)政府和B區(qū)政府為保證雇員管理制的順利實施，制定了系列人才工作配套政策，對機構(gòu)管理、招聘流程、崗位設(shè)置、薪金制度、考評制度等雇員管理工作進行了規(guī)定。

在政府購買服務(wù)方面，B市某區(qū)政府對公共圖書館的整體運營管理實施購買行為，提升了服務(wù)效能，取得了明顯的服務(wù)效果。該模式實行“政府承擔(dān)—整體委托—合同管理—評估兌現(xiàn)”的購買模式，將整個公共圖書館的日常開放、書刊借閱、數(shù)字資源瀏覽、活動組織等工作外包給社會力量，并建有配套的監(jiān)督管理機制。廣州市C區(qū)某鎮(zhèn)圖書館采取總體服務(wù)外包模式，以“政企合作”形式辦圖書館，推行圖書服務(wù)公司和圖書銷售公司合作模式，彌補政府在圖書館管理方面的經(jīng)驗不足，同時保證書籍種類和數(shù)量，緩解政府在開辦圖書館首期需投入大筆資金的壓力。

在臨聘人員制度方面，廣州市D區(qū)機關(guān)和事業(yè)單位租賃崗位合同工管理，從崗位分類、人員條件、租賃程序和租賃人員的考錄、試用、考核、晉升、流動、培訓(xùn)等方面對租賃崗位合同工進行規(guī)定，明確用人單位與租賃崗位合同工的法律關(guān)系、工資級差和晉升條件，并通過實施總量控制、管用分離措施以及對管理辦法的制定、修訂和完善，實現(xiàn)了租賃崗位應(yīng)聘率高、人員流失性小的效果，填補了機關(guān)事業(yè)單位人手不足，提高了行政管理效能。C市某區(qū)臨聘人員管理出臺了系列臨聘人員管理規(guī)章制度，對員額管理、崗位設(shè)置、招錄培訓(xùn)等進行明確規(guī)定，形成了比較完善的制度。該區(qū)臨聘人員分輔助管理、工勤技能和專業(yè)技術(shù)三大類聘員，以及編外干部職工。該模式采用單位自聘、勞務(wù)派遣和人事代理等多種用工方式，實行財政保障經(jīng)費包干制，使得臨聘人員成為行政事務(wù)及社會管理的重要輔助力量。

圖書館屬于公益一類事業(yè)單位，與之相關(guān)的人事制度改革要求主要包括：遵循分類指導(dǎo)原則，與行業(yè)體制改革相配合；建立合同用人機制、公平競爭機制、績效評價機制和分配激勵機制；建立聘用制度、崗位設(shè)置管理制度、公開招聘制度、競聘上崗制度和考核獎懲制度[5]。簡言之，全面推行聘用制度是大勢所趨，在公共文化服務(wù)社會化大方向下，倚重政府購買服務(wù)解決人力資源問題是必然選擇。

在前期調(diào)查中，筆者對廣州市2個市級館(L01、L02)、11個區(qū)級館(L03-L13)的工作人員情況進行分析，并對各館進行編碼，表3計算了廣州市市區(qū)兩級圖書館在崗人員中的事業(yè)編制人員比例以及事業(yè)編制余編占人員缺口的比例。

表3 廣州市市區(qū)兩級圖書館工作人員事業(yè)缺口情況

首先，以廣州市為例，市區(qū)兩級公共圖書館系統(tǒng)僅余少量事業(yè)編制。其次，在事業(yè)單位全面推行聘用制度趨勢下，各個圖書館即使手持政策法規(guī)核準(zhǔn)的人員數(shù)量缺口向主管部門申請增加人手，獲得增加事業(yè)編制的可能性也是極小的?？梢姡徽撌菑娜肆Y源保障發(fā)展趨勢還是從現(xiàn)有情況來看，公共圖書館服務(wù)體系的人力資源保障，應(yīng)在保證核心隊伍建設(shè)的基礎(chǔ)上，重點考慮事業(yè)編制之外的其他用工模式。為此，結(jié)合事業(yè)單位人事制度改革大背景下的用工模式提出現(xiàn)代公共圖書館服務(wù)體系人力資源保障的可能路徑一。

路徑一：多種用工模式并行，保障現(xiàn)代公共圖書館服務(wù)體系人力資源。

當(dāng)前事業(yè)單位幾種常用的用工模式如表4所示，其中事業(yè)編制、臨聘人員和政府購買服務(wù)均可用于圖書館人力資源建設(shè)。其中臨聘人員根據(jù)勞動者是與用工單位還是與勞務(wù)派遣機構(gòu)簽訂合同，又分為用工單位臨聘和勞務(wù)派遣。

在廣州的圖書館實踐中，目前事業(yè)編制、臨聘人員和政府購買服務(wù)模式均有用于人力資源建設(shè)。廣州市E區(qū)圖書館在事業(yè)編制外大力推行社會化用人，并在一些核心崗位探索采用臨聘或購買服務(wù)的用工模式，通過擇優(yōu)競崗等方式以期達到社會化用人的優(yōu)化配置，在節(jié)約圖書館資源、減輕政府壓力的同時，逐步優(yōu)化人才隊伍建設(shè)；但存在社會化用人流動性大、工作積極性和進取性不高等問題，社會化用人也較難招聘或留住較高素質(zhì)的專業(yè)性人才。廣州市A區(qū)圖書館由于編制人員總數(shù)少，在盡可能調(diào)動在編人員的工作積極性、培養(yǎng)核心團隊的同時，大量利用臨聘人員制和購買服務(wù)對人力資源進行補充，一定程度上緩解了緊張的人力資源狀況，使圖書館基本服務(wù)和活動得以順利開展，但存在服務(wù)人員隊伍資質(zhì)參差不齊等問題。廣州市F區(qū)圖書館除編制人員外，主要通過購買服務(wù)、勞務(wù)派遣和臨聘人員等非編用工模式對人力資源進行補充；但由于地處市中心，業(yè)務(wù)量大，加上籌建少兒館等，人力資源壓力仍然較大，存在核心團隊建設(shè)有待加強等問題。廣州市G區(qū)圖書館實行整體服務(wù)外包。對經(jīng)費相對缺乏、服務(wù)體量較小的G區(qū)圖書館而言，整體服務(wù)外包項目能基本滿足圖書館的服務(wù)需求，但從員工素質(zhì)、隊伍穩(wěn)定性等方面來看，并不能保證圖書館專業(yè)人員配備的整體質(zhì)量。

根據(jù)體系中圖書館的不同級別及其在業(yè)務(wù)管理體制中的不同角色、圖書館崗位類別、事業(yè)單位幾種常用用工模式在廣州市文化事業(yè)單位的使用情況，提出表4所示的廣州市公共圖書館服務(wù)體系人力資源保障機制用工模式選擇建議。其中，事業(yè)編制適用于市區(qū)兩級圖書館的管理崗位、專業(yè)技術(shù)崗位；臨聘人員適用于市、區(qū)、鎮(zhèn)(街道)三級圖書館的管理崗位、專業(yè)技術(shù)崗位和工勤技能崗位；購買服務(wù)與前面兩種用工方式面向具體崗位不同，一般面向事務(wù)，不同圖書館可以根據(jù)實際情況選擇整體業(yè)務(wù)外包或部分業(yè)務(wù)外包，而除了業(yè)務(wù)之外，還可以將圖書館所需的輔助性事項外包。

表4 公共圖書館服務(wù)體系人力資源保障可用的用工模式

3.2 人力資源數(shù)量保障

人員缺口大是服務(wù)體系建設(shè)視角下的公共圖書館人力資源保障的首要問題。在路徑一“多種用工模式并行”的基礎(chǔ)上，結(jié)合廣州市的調(diào)研，從人力資源數(shù)量保障方面，提出保障現(xiàn)代公共圖書館服務(wù)體系人力資源數(shù)量的可能路徑二、三。

路徑二：以政府購買服務(wù)為主、臨聘人員為輔，補充市區(qū)級圖書館工作人員數(shù)量。

政府購買服務(wù)人員和臨聘人員兩種用工模式已然在公共圖書館服務(wù)體系中起到了很好的補充人力資源的作用。廣州的市級圖書館人員缺口總計338人，目前兩個市級館通過購買服務(wù)補充的服務(wù)人數(shù)分別達到446人和138人；區(qū)級館人員缺口共計352人，目前11個區(qū)級館通過購買服務(wù)補充的服務(wù)人數(shù)總計達128人，臨聘人員總計達125人[3](購買服務(wù)部分項目涵蓋安保、保潔等物業(yè)管理，部分人員未涵蓋在前述在崗人員統(tǒng)計中)。對比人員數(shù)量缺口，結(jié)合政府購買服務(wù)人員和臨聘人員的現(xiàn)有用工規(guī)模，可以確定用好政府購買服務(wù)和臨聘人員是補充市區(qū)級圖書館工作人員數(shù)量的可行路徑。

具體操作上，對已經(jīng)使用政府購買服務(wù)用工模式的圖書館，特別是用工數(shù)量已經(jīng)有所積累的圖書館，應(yīng)該：首先，在政府購買服務(wù)政策法規(guī)框架下，全面梳理圖書館業(yè)務(wù)中可以采用政府購買服務(wù)的項目，對圖書館整體業(yè)務(wù)的管理和分解進行優(yōu)化；其次，在圖書館業(yè)務(wù)管理和分解優(yōu)化的整體考量下，統(tǒng)籌考慮全館人力資源的補充和調(diào)整；第三，有計劃地以政府購買服務(wù)為主、臨聘人員為輔，補充市區(qū)級圖書館工作人員數(shù)量。而對尚未使用政府購買服務(wù)用工模式的圖書館，可以在上述步驟中將重點放在人力資源的補充上。

路徑三：在區(qū)域總分館制架構(gòu)下，發(fā)揮區(qū)館的區(qū)域總館作用，統(tǒng)籌保障鎮(zhèn)(街)館人力資源。

調(diào)查顯示，鎮(zhèn)(街)館的人力資源現(xiàn)狀較為嚴(yán)峻，直接影響了鎮(zhèn)(街)館基礎(chǔ)服務(wù)的實現(xiàn)。

區(qū)域總分館制指區(qū)圖書館-鎮(zhèn)(街)圖書館一級的總分館制度架構(gòu)。《條例》第12條規(guī)定：區(qū)人民政府負責(zé)建設(shè)區(qū)和鎮(zhèn)(街道)公共圖書館，建立公共圖書館總分館體系，區(qū)公共圖書館為區(qū)域總館，鎮(zhèn)(街道)公共圖書館為分館。要做好鎮(zhèn)(街)館，就要保證鎮(zhèn)(街)一級獨立運作公共圖書館。實現(xiàn)鎮(zhèn)(街)一級獨立運作公共圖書館的主要形式有三種：(1)區(qū)館主導(dǎo)，與街道辦/鎮(zhèn)政府共同建設(shè)和管理區(qū)域分館；(2)區(qū)館主導(dǎo)，直接建設(shè)并管理區(qū)域分館；(3)市館主導(dǎo)，扶植特定區(qū)域分館[6]。前兩種②主要方式中，區(qū)館均應(yīng)在區(qū)政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下、統(tǒng)籌保障鎮(zhèn)(街)館人力資源。

事實上，《規(guī)劃》中也給出了相應(yīng)的指引：“區(qū)政府統(tǒng)籌總、分館的工作人員配置，分館的工作人員由總館統(tǒng)一管理?！蹦壳斑@一路徑最大的難點在于區(qū)政府的協(xié)調(diào)力度以及由此決定的區(qū)域總館的責(zé)權(quán)匹配情況。

3.3 人力資源質(zhì)量保障

《公共圖書館法》第19條規(guī)定：“公共圖書館應(yīng)當(dāng)根據(jù)其功能、館藏規(guī)模、館舍面積、服務(wù)范圍及服務(wù)人口等因素配備相應(yīng)的工作人員。公共圖書館工作人員應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的專業(yè)知識與技能，其中專業(yè)技術(shù)人員可以按照國家有關(guān)規(guī)定評定專業(yè)技術(shù)職稱。”[2]這一規(guī)定既是從圖書館職業(yè)的專業(yè)性出發(fā)，也是以維護圖書館職業(yè)的專業(yè)性所作的考量。專業(yè)化的職業(yè)具有由掌握和運用高深專業(yè)知識和技能的專家組成，有比較系統(tǒng)的專業(yè)知識體系，有大學(xué)水平的專業(yè)教育系統(tǒng)，有正規(guī)的行業(yè)協(xié)會以及明確系統(tǒng)的職業(yè)道德規(guī)范/職業(yè)倫理準(zhǔn)則等特征；專業(yè)化的圖書館職業(yè)形成于19世紀(jì)末[7]。在現(xiàn)代公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)中，人力資源的數(shù)量保障是基礎(chǔ)，質(zhì)量保障是核心。

圖書館員的專業(yè)性是這一職業(yè)專業(yè)性的根本，主要通過準(zhǔn)入門檻的設(shè)置和在職繼續(xù)教育兩種方式加以保障。如前所述，準(zhǔn)入門檻方面的人員專業(yè)性保障存在諸多困難，因此，圖書館員專業(yè)性的提升在更大程度上依賴于繼續(xù)教育。為解決以上問題提出下述六條保障現(xiàn)代公共圖書館服務(wù)體系人力資源質(zhì)量的可能路徑。

在這一階段，游戲，歌曲和活動都是互動式的，由于這些活動符合TPR理論（Total Physical Response/全身反應(yīng))[4]設(shè)計理念，學(xué)生們能夠積極有效地參與到閱讀中來，并做出相應(yīng)的反應(yīng)。例如，在游戲“My Horse Glory”中，學(xué)生除了學(xué)到一些相關(guān)詞匯之外，還需要參與到活動中來。由于主人公的馬腳上扎了刺，需要撥打電話給獸醫(yī)，頁面上會出現(xiàn)電話以及按鍵，需要學(xué)生自己撥打正確的電話之后才能請來獸醫(yī)為馬醫(yī)治腳傷（見圖7）。

路徑四：以臨聘人員(用工單位臨聘)配合事業(yè)編制，建設(shè)市區(qū)級圖書館核心隊伍。

廣州市兩個市級館因事業(yè)編制數(shù)量較區(qū)級館多，主要是在這一用工模式下進行核心隊伍的建設(shè)。然而受一些客觀因素影響，這兩個館事業(yè)編制的部分工作人員，特別是非近年加入的人員在專業(yè)性方面有所欠缺(如市區(qū)兩級圖書館編制人員在職稱結(jié)構(gòu)上初級和中級職稱占85%，僅有22%編制人員具備圖書情報與檔案管理學(xué)科背景[3])，因此，其核心隊伍的規(guī)模仍亟待發(fā)展。區(qū)級館的事業(yè)編制人員同樣存在上述問題，再加上人員數(shù)量較少，因此，采用用工單位臨聘人員的模式，在管理崗位、專業(yè)技術(shù)崗位上對核心隊伍進行補充建設(shè)。其他文化事業(yè)單位以及區(qū)級館的經(jīng)驗均表明，臨聘人員中的用工單位臨聘，與勞務(wù)派遣的臨聘人員以及社會購買服務(wù)等用工模式相比，在薪酬和穩(wěn)定性方便具有優(yōu)勢，在事業(yè)編制受限情況下，是建設(shè)核心隊伍的有效方式。市級館未來亦可考慮這一用工模式。

一方面，由于臨聘人員(用工單位臨聘)的用工規(guī)模同樣受限于編制，因此，這一路徑下，政府相關(guān)部門的保障力度起決定性作用。另一方面，如果是在核心隊伍建設(shè)目的下使用臨聘人員(用工單位臨聘)這一用工模式，則在招聘條件(人員資質(zhì))和薪酬待遇方面應(yīng)區(qū)別于一般性的面向數(shù)量補充的臨聘人員，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)可以參照政府雇員中的中級和高級雇員。區(qū)級館可以優(yōu)先考慮本區(qū)戶籍符合招聘條件的應(yīng)聘人員。

路徑五：用好政府購買服務(wù)，配合核心隊伍建設(shè)，提升圖書館服務(wù)專業(yè)性。

2016年11月，《關(guān)于做好事業(yè)單位政府購買服務(wù)改革工作的意見》的出臺標(biāo)志著正式在政策層面將事業(yè)單位改革和政府購買服務(wù)改革兩項改革統(tǒng)籌規(guī)劃協(xié)同推進[8]。政府購買服務(wù)的內(nèi)容包括政府自身需要的服務(wù)(指組織維持自身運轉(zhuǎn)或是履職所需要的輔助性服務(wù)項目)和向社會公眾提供的公共服務(wù)(基本公共服務(wù)-公共文化)兩大類，《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》(2014)對兩類內(nèi)容進行了列舉式的規(guī)定。目前圖書館領(lǐng)域?qū)φ徺I服務(wù)的使用主要是第二類內(nèi)容。而在第一類內(nèi)容中，圖書館的政府購買服務(wù)項目主要為后勤管理。然而，分析第一類自身需要的服務(wù)發(fā)現(xiàn)，諸如課題研究、戰(zhàn)略和政策研究、綜合性規(guī)劃編制、標(biāo)準(zhǔn)評價指標(biāo)制定、社會調(diào)查等均涉及圖書館專業(yè)性業(yè)務(wù)，以更寬闊的思路用好政府購買服務(wù)，特別是第一類內(nèi)容的政策購買服務(wù)，既可以減輕核心隊伍的工作壓力，從而聚焦于其他不能或不宜通過外包完成的專業(yè)性業(yè)務(wù)，又可以使圖書館因應(yīng)不同需求獲得不同外援的專業(yè)性服務(wù)，從兩個方面提升圖書館的專業(yè)性。

這一路徑的實施與“路徑二”一樣，一方面需要在政府購買服務(wù)政策法規(guī)框架下，結(jié)合圖書館實際，全面梳理圖書館業(yè)務(wù)中可以采用政府購買服務(wù)的項目，對圖書館整體業(yè)務(wù)的管理和分解進行優(yōu)化；另一方面，這一路徑中對政府購買服務(wù)的理解和使用應(yīng)更加靈活，重點是梳理能夠通過政府購買服務(wù)完成的圖書館維持運轉(zhuǎn)或是履職所需要的輔助性服務(wù)項目，以及尋找能夠承接這些項目、為圖書館提供專業(yè)性服務(wù)的承接主體。

路徑六：探索政府購買服務(wù)崗位機制，保障核心隊伍建設(shè)和發(fā)展。

政府購買服務(wù)實踐探索較充分的地區(qū)結(jié)合事業(yè)單位人事制度改革，探索政府購買服務(wù)的創(chuàng)新機制，提出政府購買服務(wù)崗位，從“用錢養(yǎng)人”轉(zhuǎn)向“拿錢辦事”[9]。目前的做法主要有三種：(1)通過人才派遣解決空缺編制崗位；新招用人員不納入編制管理，實施社會化管理；(2)通過購買崗位，加強編外用工管理，這是一種“定崗不定編”的人員編制管理模式；(3)通過試點勞務(wù)聘用，解決專業(yè)人才短缺矛盾。試點合同制編制，通過政府購買專業(yè)技術(shù)崗位，招聘專業(yè)技術(shù)人員，此類人員相對穩(wěn)定但不納入編制管理，是人事制度改革中的一種崗位設(shè)計制度，用人單位與聘用人員之間屬勞務(wù)聘用關(guān)系[10]。

當(dāng)前機關(guān)事業(yè)單位普遍存在使用編外用工、服務(wù)外包、聘用社會化管理人員和招用公益性崗位等情況，其中編外用工分為自主招用編外人員和使用勞務(wù)派遣人員兩種形式。以上方式雖然在一定程度上緩解了社會事業(yè)發(fā)展與事業(yè)單位編制資源緊張的矛盾，但都存在著不足。例如，服務(wù)外包局限性大、管理機制不完善，聘用社會化管理人員成本高，公益性崗位人員流動頻繁，勞務(wù)派遣無法律依據(jù)，自主招用編外人員存在勞動風(fēng)險。而政府購買服務(wù)崗位作為政府購買服務(wù)的特殊形式，實質(zhì)是一種規(guī)范的編外用工行為，其規(guī)范性可較好地解決其他用工模式無法解決的以人員穩(wěn)定為先決條件的核心隊伍建設(shè)和發(fā)展問題。可考慮結(jié)合圖書館核心隊伍建設(shè)的要求，在較為成熟的用工單位臨聘模式的基礎(chǔ)上，設(shè)計面向圖書館的政府購買服務(wù)崗位機制，探索以政府購買服務(wù)崗位或臨聘人員(用工單位臨聘)配合事業(yè)編制，建設(shè)市區(qū)級圖書館核心隊伍的路徑。此處實際上結(jié)合了“路徑四”。而配合這兩條路徑，重要的一點是，不論是事業(yè)編制還是用工單位臨聘或是政府購買服務(wù)崗位，圖書館應(yīng)將所有定位為圖書館核心隊伍的人員納入繼續(xù)教育對象范疇，提供系統(tǒng)性、針對性、持續(xù)性的專業(yè)繼續(xù)教育。

調(diào)查顯示，一則中心館和區(qū)域總館均未能完成符合學(xué)時要求且覆蓋全面的培訓(xùn)；二則職責(zé)和權(quán)限存在不匹配情況，如區(qū)級館作為科級單位并不具備繼續(xù)教育權(quán)限；三則獨立完成專業(yè)繼續(xù)教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)相關(guān)要求，對中心館和區(qū)域總館而言壓力過大。接續(xù)“路徑五”中所述，政府購買服務(wù)的第一類，實際上涵蓋一直困擾公共圖書館服務(wù)體系人力資源保障的培訓(xùn)(一般崗前業(yè)務(wù)培訓(xùn))、考核評估、發(fā)展(繼續(xù)教育、隊伍建設(shè))等內(nèi)容。因此，可以考慮面向高等院校(特別是圖情院系)、科研機構(gòu)、教育培訓(xùn)機構(gòu)，采用政府購買服務(wù)的方式獲得業(yè)務(wù)培訓(xùn)或?qū)I(yè)教育方案設(shè)計以及方案實施方面的支持。在這一路徑下，尋找能夠在行政和專業(yè)教育方面承接培訓(xùn)項目的承接主體以及理順購買方式及程序是關(guān)鍵所在。

路徑八：繼續(xù)教育專業(yè)化、系統(tǒng)化、主題化、長期化、廣泛化。

前述調(diào)查反饋，廣州市市區(qū)級圖書館中具有圖書情報與檔案管理學(xué)科背景的人員比例較低，編制人員中為22%，非編制人員中不到1%；鎮(zhèn)(街)一級基本上沒有具有圖書情報與檔案管理學(xué)科背景的人員[3]。圖書館事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，人才隊伍的專業(yè)性是重要保障。而不論是從各級圖書館未來3年的事業(yè)編制招聘可能性，還是從專業(yè)教育機構(gòu)的人才培養(yǎng)規(guī)模(以中山大學(xué)資訊管理學(xué)院為例，作為華南地區(qū)重要的培養(yǎng)圖書館學(xué)本科生的教育機構(gòu)，年均圖書館學(xué)本科畢業(yè)生為30人，年均圖書館學(xué)碩士畢業(yè)生為8人，年均圖書情報專業(yè)碩士畢業(yè)生為40人)，均不可能在短期內(nèi)有效保障公共圖書館人才隊伍的專業(yè)背景占比率。另一方面，招聘不同專業(yè)背景的工作人員對圖書館事業(yè)的發(fā)展也是相當(dāng)重要的。因此，人才隊伍專業(yè)性的提升應(yīng)主要依靠繼續(xù)教育這一條路徑。

要保障人才隊伍專業(yè)性提升，繼續(xù)教育必須專業(yè)化、系統(tǒng)化、主題化、長期化和廣泛化。專業(yè)化，指繼續(xù)教育的內(nèi)容和教育者應(yīng)向正規(guī)的圖書情報專業(yè)教育看齊，“路徑六”提到面向高等院校(特別是圖情院系)等機構(gòu)采用政府購買服務(wù)的方式獲得專業(yè)性的支持也是如此。系統(tǒng)化，指繼續(xù)教育應(yīng)根據(jù)人才隊伍專業(yè)性提升的需求，有全面的覆蓋不同階段的規(guī)劃和設(shè)計。主題化，一則指要面向不同需求主體提供不同主題的繼續(xù)教育，二則指要因應(yīng)學(xué)界業(yè)界的發(fā)展提供熱點主題的繼續(xù)教育。長期化，指針對每一個工作人員的繼續(xù)教育都應(yīng)該伴隨其職業(yè)生涯的各個階段。廣泛化，指所有工作人員，不論是事業(yè)編制還是其他用工模式，都應(yīng)該成為繼續(xù)教育的對象。

路徑九：探索以市圖書館學(xué)會和市中心館為主導(dǎo)、以專業(yè)學(xué)歷教育和繼續(xù)教育為主線的職業(yè)資格制度。

張靖等[11]以26家學(xué)術(shù)職業(yè)組織、38家教育培訓(xùn)機構(gòu)和3家資格認證機構(gòu)為對象，通過網(wǎng)絡(luò)、文獻和訪談，對文獻保護與修復(fù)職業(yè)資格認證模式進行調(diào)查和分析，形成的研究結(jié)論同樣適用于圖書館職業(yè)資格制度。

第一，關(guān)于職業(yè)資格認證的目的。過去很多年的討論和實踐證明職業(yè)準(zhǔn)入思路的圖書館職業(yè)資格制度不符合我國圖書館界實際情況，不具有可行性。因此，此處所提的職業(yè)資格制度并非是設(shè)立職業(yè)準(zhǔn)入門檻，而是用于評價圖書館工作者的專業(yè)水平，并為他們保持和不斷提升專業(yè)水平提供指導(dǎo)和幫助。

第二，關(guān)于職業(yè)資格認證的主體。2014年8月人力資源社會保障部發(fā)布《關(guān)于減少職業(yè)資格許可和認定有關(guān)問題的通知》，提出“推進行業(yè)協(xié)會、學(xué)會有序承接水平評價類職業(yè)資格具體認定工作”，就建立我國圖書館職業(yè)資格制度而言，這是符合國際主流的做法。

第三，關(guān)于職業(yè)資格認證與專業(yè)教育的互動。由于圖書館職業(yè)資格認證旨在評價圖書館工作者的專業(yè)水平，并為他們保持和不斷提升專業(yè)水平提供指導(dǎo)和幫助，因此，圖書館職業(yè)資格認證自然與圖書館學(xué)專業(yè)教育之間保持著密切的互動關(guān)系。2013年底教育部、人力資源社會保障部出臺《關(guān)于深入推進專業(yè)學(xué)位研究生培養(yǎng)模式改革的意見》，其中一個要求便是推進與職業(yè)資格銜接，事實上，與職業(yè)資格的銜接本就是專業(yè)學(xué)位設(shè)立的重要目的。因此，圖書情報專業(yè)碩士教育是圖書館職業(yè)資格制度天然的主線。

第四，關(guān)于職業(yè)資格認證與繼續(xù)教育的結(jié)合。為了通過職業(yè)資格認證以指導(dǎo)和幫助圖書館工作者保持和提升專業(yè)水平，職業(yè)資格認證必然與繼續(xù)教育緊密結(jié)合，很多情況下職業(yè)資格認證本身就是一個繼續(xù)教育的過程。因此，繼續(xù)教育應(yīng)與專業(yè)學(xué)歷教育一道，成為圖書館職業(yè)資格制度的主線。

3.4 可選路徑的責(zé)任主體及其責(zé)任

以廣州市市區(qū)級圖書館為例，現(xiàn)代公共圖書館服務(wù)體系的建設(shè)，主要涉及市人民政府相關(guān)部門、區(qū)人民政府相關(guān)部門、市中心館、區(qū)域總館，以及具體圖書館等責(zé)任主體。表5分析匯總了除“路徑一”外，8條路徑中各相關(guān)責(zé)任主體的主要責(zé)任。

表5 廣州市公共圖書館服務(wù)體系人力資源保障機制建構(gòu)路徑相關(guān)責(zé)任主體及相應(yīng)責(zé)任

4 結(jié)語

完整的人力資源保障機制涉及設(shè)崗、配備(招聘)、培訓(xùn)(一般崗前業(yè)務(wù)培訓(xùn))、考核評估、發(fā)展(繼續(xù)教育、隊伍建設(shè))等全流程，涵蓋形式、規(guī)模、資質(zhì)、待遇等全內(nèi)容。事業(yè)單位人事制度改革大背景下的公共圖書館人力資源保障機制的路徑探索應(yīng)靈活采用多種用工模式，在保障人力資源數(shù)量的基礎(chǔ)上，逐步提升人力資源質(zhì)量，建立相應(yīng)的責(zé)任機制。

注 釋

①《廣州市公共圖書館條例》于2015年5月1日起施行；2015年12月28日，廣州市政府發(fā)布《廣州市“圖書館之城”建設(shè)規(guī)劃(2015-2020)》，提出四大保障計劃、十六個服務(wù)項目、六大支撐機制，以構(gòu)建普遍均等、惠及全民的公共圖書館服務(wù)體系。

②第三種方式僅在部分條件特別困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)館，或是在區(qū)館仍無法承擔(dān)區(qū)域中心館職責(zé)的地區(qū)，或是由于行政區(qū)域劃分而出現(xiàn)特殊情況的街鎮(zhèn)適用。