我國建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源審批管理的現(xiàn)狀及政策建議

陳 敏，苗 琦，王天元，姜 航，曲俊利，申 雪

(自然資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100034)

礦產(chǎn)資源是一種重要的自然資源，是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是國家的寶貴財(cái)富[1]。礦產(chǎn)資源法及其實(shí)施細(xì)則規(guī)定：建設(shè)單位在建設(shè)鐵路、工廠、水庫、輸油管道、輸電線路和各種大型建筑物或者建筑群之前，必須向所在省、自治區(qū)、直轄市地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門了解擬建工程所在地區(qū)的礦產(chǎn)資源分布和開采情況[2]。非經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的部門批準(zhǔn)，不得壓覆重要礦床。因此，建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源審批制度應(yīng)運(yùn)而生。

1 壓覆審批管理歷史沿革及現(xiàn)狀

2000年，原國土資源部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源審批工作的通知》，建立了首個(gè)關(guān)于壓覆審批的制度，首次對(duì)“壓覆礦產(chǎn)資源”和“重要礦產(chǎn)資源”進(jìn)行了定義，明確壓覆礦產(chǎn)資源是指因建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后導(dǎo)致礦產(chǎn)資源不能開發(fā)利用[3]，規(guī)定原國土資源部負(fù)責(zé)重要礦產(chǎn)資源壓覆審批，省級(jí)管理部門負(fù)責(zé)非重要礦產(chǎn)資源壓覆審批。

2010年，原國土資源部印發(fā)《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》，重新對(duì)“重要礦產(chǎn)資源”進(jìn)行了定義，規(guī)定重要礦產(chǎn)資源壓覆審批由省級(jí)以上行政主管部門負(fù)責(zé)，劃分了部省兩級(jí)工作權(quán)限，并將2000年印發(fā)文件列入已失效文件。根據(jù)規(guī)定，壓覆已設(shè)置礦業(yè)權(quán)礦產(chǎn)資源的，建設(shè)單位須在壓覆審批申請(qǐng)同時(shí)提交補(bǔ)償協(xié)議，且在申請(qǐng)土地預(yù)審或用地審批時(shí)，提交未壓覆證明或壓覆登記材料，否則不予受理用地申請(qǐng)[4]。該文件對(duì)報(bào)部審批的申請(qǐng)要件予以了初步規(guī)范，提出了壓覆礦業(yè)權(quán)礦產(chǎn)資源的補(bǔ)償范圍，對(duì)建設(shè)單位辦理壓覆礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量登記及礦業(yè)權(quán)人變更礦證提出了要求等，這些管理要求大多沿用至今，是壓覆重要礦產(chǎn)資源審批工作的主要管理文件。

2012年，為增強(qiáng)用地保障能力，《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)建設(shè)用地報(bào)批工作提高審批效率有關(guān)問題的通知》印發(fā)，明確“建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人在短期內(nèi)難以簽訂補(bǔ)償協(xié)議的，可先簽訂意向性協(xié)議”[5]。在省級(jí)行政主管部門承諾做好壓覆補(bǔ)償協(xié)調(diào)和防止群體事件及安全生產(chǎn)事故后，可按規(guī)定履行壓覆審批手續(xù)。2016年，《國土資源部關(guān)于改進(jìn)和優(yōu)化建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審和用地審查的通知》印發(fā)實(shí)施，規(guī)定“用地預(yù)審階段，不再對(duì)單獨(dú)選址的審批類建設(shè)項(xiàng)目是否壓覆重要礦產(chǎn)資源進(jìn)行審查”[6]。綜觀發(fā)展歷程，壓覆審批工作地位正在逐步降低，其保護(hù)礦產(chǎn)資源的功能越來越弱。

當(dāng)前我國壓覆礦產(chǎn)資源審批管理現(xiàn)狀是以礦產(chǎn)資源法及實(shí)施細(xì)則為法律依據(jù)，以2010年制度文件為主要的管理要求和行動(dòng)指南，以2012年和2016年印發(fā)文件為調(diào)整。雖然當(dāng)前壓覆審批管理框架已搭建，但是各項(xiàng)管理要求仍比較粗，實(shí)踐中也暴露出了一些問題。

2 建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源審批管理存在的主要問題

2.1 壓覆審批工作程序調(diào)整后，礦產(chǎn)資源保護(hù)功能受到限制

根據(jù)礦產(chǎn)資源法及實(shí)施細(xì)則，“建設(shè)單位在建設(shè)前，應(yīng)先了解擬建工程區(qū)域的礦產(chǎn)資源分布情況，并在建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)任務(wù)書報(bào)請(qǐng)審批時(shí)附具地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門的證明”[7]。但當(dāng)前壓覆審批管理制度規(guī)定的部分工作程序已突破礦產(chǎn)資源法及實(shí)施細(xì)則要求，如對(duì)單獨(dú)選址的審批類建設(shè)項(xiàng)目，不要求用地預(yù)審時(shí)開展壓覆查詢和審批，使得用地預(yù)審之后的壓覆審批工作變得十分被動(dòng)。一旦用地審批通過，壓覆審批工作一般是履行程序，失去了行政審批的實(shí)質(zhì)，其指導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目科學(xué)選址的作用無從發(fā)揮，建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源變得不可避免，壓覆審批對(duì)礦產(chǎn)資源保護(hù)的功能受到限制。另外，“簽訂意向性協(xié)議和省級(jí)管理部門承諾做好補(bǔ)償協(xié)調(diào)等相關(guān)工作，即可履行壓覆審批手續(xù)”的規(guī)定，反映了壓覆審批工作變成了用地審批的服務(wù)事項(xiàng)和附庸工作，在整體行政管理工作中地位較低，未受到足夠的重視，這也是制約其發(fā)揮作用的因素之一。

2.2 壓覆審批權(quán)限劃分不合理，省級(jí)自然資源主管部門壓覆審批任務(wù)重

在當(dāng)前制度要求下，壓覆非重要礦產(chǎn)資源未明確要求，有的省已取消非重要礦產(chǎn)資源壓覆審批，有的省仍由省級(jí)負(fù)責(zé)審批，還有的省已將工作權(quán)限下放，各個(gè)省的管理方式不統(tǒng)一。另外，對(duì)于礦產(chǎn)資源豐富的省份，省級(jí)管理部門承擔(dān)了大量的重要礦產(chǎn)資源壓覆審批工作，任務(wù)過重，壓覆審批權(quán)限劃分不合理。某些省級(jí)管理部門將部分壓覆審批權(quán)限下放到市縣，但此做法與當(dāng)前部發(fā)文件要求相矛盾。

2.3 壓覆論證評(píng)估不充分，礦產(chǎn)資源的社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性未得到充分體現(xiàn)

一是基于推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力，部分地方政府在設(shè)立建設(shè)項(xiàng)目時(shí)未將壓覆礦產(chǎn)資源補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)成本列入投資預(yù)算，項(xiàng)目論證中缺少對(duì)壓覆礦產(chǎn)資源的相關(guān)論證內(nèi)容，造成項(xiàng)目投資(估)算、財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)及民生經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)中缺少這一重要因素；二是建設(shè)單位開展壓覆重要礦產(chǎn)資源評(píng)估多數(shù)停留在估算壓覆重要礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量，而未對(duì)壓覆重要礦產(chǎn)資源的社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，即使做了相應(yīng)的評(píng)估，也不夠深入，以定性定向?yàn)橹?，并沒有具體量化。

2.4 壓覆補(bǔ)償不全面，合法權(quán)益保障不到位

一方面是當(dāng)前制度未要求對(duì)壓覆國家出資探明礦產(chǎn)地進(jìn)行補(bǔ)償，國家作為礦產(chǎn)資源的所有權(quán)人及探明礦產(chǎn)地的投資人的合法權(quán)益未得到有效保障。也正是由于這個(gè)原因，存在大量礦產(chǎn)地被無償壓覆的情況。2018年前三季度，省級(jí)管理部門已批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目壓覆煤炭查明資源儲(chǔ)量的73%位于未設(shè)置礦業(yè)權(quán)的礦產(chǎn)地范圍內(nèi)。另一方面是壓覆礦業(yè)權(quán)人礦產(chǎn)資源的補(bǔ)償只考慮礦業(yè)人已交價(jià)款及前期勘查開采投入、設(shè)施搬遷等直接損失，而未考慮礦業(yè)權(quán)人在取得礦業(yè)權(quán)的前期投入及其投資的預(yù)期收益等，礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益無法得到保障。

2.5 壓覆補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明確，補(bǔ)償協(xié)議簽訂難

當(dāng)前制度中有關(guān)壓覆補(bǔ)償?shù)臈l款和管理要求較粗略，僅對(duì)補(bǔ)償范圍提出了大概要求，缺乏統(tǒng)一的可執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于補(bǔ)償協(xié)議的簽訂、補(bǔ)償內(nèi)容、補(bǔ)償完成時(shí)間等并沒有給予明確規(guī)定或相關(guān)指導(dǎo)，難以有效指導(dǎo)建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人高效簽訂補(bǔ)償協(xié)議，存在協(xié)議簽訂難的普遍現(xiàn)象。

2.6 缺乏壓覆審批的后續(xù)監(jiān)督管理，相關(guān)管理執(zhí)行情況落實(shí)不到位

一是存在建設(shè)單位在壓覆審批后未按規(guī)定辦理壓覆登記，導(dǎo)致壓覆礦產(chǎn)資源家底不實(shí)；二是存在建設(shè)單位獲得壓覆批準(zhǔn)的用地范圍與實(shí)際用地范圍不一致的情況，造成壓覆審查批準(zhǔn)的礦產(chǎn)資源未壓覆，而實(shí)際壓覆的礦產(chǎn)資源未經(jīng)審批；三是已簽訂壓覆補(bǔ)償協(xié)議的礦業(yè)權(quán)人不按要求前往發(fā)證機(jī)關(guān)辦理礦業(yè)權(quán)范圍變更手續(xù)的現(xiàn)象普遍發(fā)生，給后期礦產(chǎn)資源管理及建設(shè)項(xiàng)目順利實(shí)施留下了隱患。

3 壓覆審批管理的政策建議

3.1 嚴(yán)格執(zhí)行壓覆審批工作程序，充分發(fā)揮礦產(chǎn)資源保護(hù)功能

礦產(chǎn)資源壓覆審批，作為礦產(chǎn)資源法規(guī)定的政府職責(zé)，其第一要?jiǎng)?wù)是要合理保護(hù)好礦產(chǎn)資源。因此，一是建議嚴(yán)格執(zhí)行“建設(shè)前開展壓覆查詢，涉及壓覆的，先研究避讓方案，確需壓覆的，提交壓覆審批申請(qǐng)”的工作程序，同時(shí)明確要求壓覆審批未批準(zhǔn)的，用地審批不得通過，確保壓覆審批保護(hù)礦產(chǎn)資源和指導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目科學(xué)選址的功能能夠得到發(fā)揮；二是建議取消由省級(jí)管理部門承擔(dān)補(bǔ)償協(xié)調(diào)等工作的要求，提高對(duì)壓覆審批工作的重視程度和工作地位，使得省級(jí)管理部門能有更多的時(shí)間和精力去做好壓覆審批工作和服務(wù)，為更好地發(fā)揮壓覆審批功能提供便利。

3.2 合理確定壓覆審批權(quán)限，進(jìn)一步明確管理分工

一是建議對(duì)壓覆非重要礦產(chǎn)資源建立備案制度，只要建設(shè)單位按有關(guān)規(guī)定予以壓覆補(bǔ)償，且建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人或礦產(chǎn)資源所有權(quán)人協(xié)商一致，完成壓覆登記及礦業(yè)權(quán)變更登記等手續(xù)即可；二是建議根據(jù)發(fā)證權(quán)限、所有權(quán)行使代表等明確自然資源部負(fù)責(zé)的重要礦產(chǎn)資源壓覆審批權(quán)限后，其余的由各省級(jí)部門負(fù)責(zé)管理，省內(nèi)的具體管理分工由省級(jí)管理部門制定。對(duì)于將壓覆審批權(quán)限下放至市縣的，省級(jí)管理部門應(yīng)向自然資源部報(bào)備和加強(qiáng)對(duì)市縣級(jí)壓覆審批管理工作的監(jiān)督指導(dǎo)。

3.3 切實(shí)強(qiáng)化壓覆礦產(chǎn)資源的經(jīng)濟(jì)性論證和評(píng)估，充分體現(xiàn)礦產(chǎn)資源的資產(chǎn)屬性

一是建議要求建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)管理部門在項(xiàng)目論證中增加對(duì)壓覆礦產(chǎn)資源論證的內(nèi)容，并在經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)中將壓覆礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)用列入項(xiàng)目投資預(yù)算，更加全面地評(píng)價(jià)建設(shè)項(xiàng)目的投資效益；二是建議嚴(yán)格開展壓覆礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)評(píng)估，并在壓覆評(píng)估報(bào)告中清晰、具體、詳細(xì)地描述壓覆礦產(chǎn)資源的資源儲(chǔ)量和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，讓礦產(chǎn)資源的資產(chǎn)屬性得到更好體現(xiàn)。

3.4 建立有償壓覆制度，真正有效保護(hù)礦產(chǎn)資源

建設(shè)項(xiàng)目壓覆已查明礦產(chǎn)資源，都將造成該礦產(chǎn)資源潛在價(jià)值及前期勘查開采投入的損失。因此，建議建立建設(shè)項(xiàng)目有償壓覆礦產(chǎn)資源管理制度，不論是公益類還是盈利性質(zhì)的建設(shè)項(xiàng)目，不論是壓覆礦業(yè)權(quán)范圍內(nèi)還是已設(shè)置礦業(yè)權(quán)范圍外的查明礦產(chǎn)資源，都計(jì)算和征收其壓覆礦產(chǎn)資源補(bǔ)償，充分體現(xiàn)和維護(hù)礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益和礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益，迫使建設(shè)單位將壓覆補(bǔ)償列入項(xiàng)目支出，引導(dǎo)其盡量少壓覆或不壓覆礦產(chǎn)資源。

3.5 進(jìn)一步細(xì)化壓覆補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)補(bǔ)償協(xié)議的及時(shí)簽訂

一是建議細(xì)化壓覆礦產(chǎn)資源補(bǔ)償管理，如要求補(bǔ)償協(xié)議的內(nèi)容應(yīng)至少包括礦業(yè)權(quán)人同意放棄被壓覆礦區(qū)范圍、壓覆補(bǔ)償計(jì)算范圍、補(bǔ)償金額、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償完成時(shí)間時(shí)限、補(bǔ)償完成前建設(shè)項(xiàng)目不得開始建設(shè)施工等，保障雙方權(quán)益，盡量排除和減少壓覆補(bǔ)償協(xié)議簽訂的障礙；二是建議加強(qiáng)壓覆補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范研究，分類分情形明確壓覆補(bǔ)償計(jì)算的方式方法等，促進(jìn)協(xié)議的及時(shí)簽訂，促進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目順利落地。

3.6 加強(qiáng)壓覆審批后期監(jiān)督管理，提高行政管理能力

一是加強(qiáng)對(duì)壓覆登記落實(shí)情況的檢查，定期核實(shí)已取得壓覆審查批準(zhǔn)的建設(shè)單位辦理壓覆登記情況；二是開展建設(shè)單位實(shí)施壓覆礦產(chǎn)資源情況專項(xiàng)檢查，發(fā)現(xiàn)建設(shè)單位未經(jīng)批準(zhǔn)造成礦產(chǎn)資源被事實(shí)壓覆的，將有關(guān)證據(jù)移交相應(yīng)執(zhí)法機(jī)關(guān)；三是加強(qiáng)與礦業(yè)權(quán)管理部門的協(xié)調(diào)，研究制定更加有效的制 度措施，督促同意壓覆的礦業(yè)權(quán)人辦理礦業(yè)權(quán)變更 手續(xù)。

4 結(jié) 語

礦產(chǎn)資源屬于非可再生自然資源，具有資產(chǎn)屬性，對(duì)保障國家資源安全具有重要作用。礦產(chǎn)資源壓覆審批是礦產(chǎn)資源法規(guī)定的一項(xiàng)合理保護(hù)礦產(chǎn)資源的政府管理職能，但當(dāng)前管理制度下，壓覆審批管理還存在一些不足之處。為更好地合理保護(hù)礦產(chǎn)資源、發(fā)揮壓覆審批的作用，建議嚴(yán)格執(zhí)行壓覆審批工作程序，充分發(fā)揮礦產(chǎn)資源保護(hù)功能；合理確定壓覆審批權(quán)限，進(jìn)一步明確管理分工；切實(shí)強(qiáng)化壓覆礦產(chǎn)資源的經(jīng)濟(jì)性論證和評(píng)估，充分體現(xiàn)礦產(chǎn)資源的資產(chǎn)屬性；建立有償壓覆制度，真正有效保護(hù)礦產(chǎn)資源；進(jìn)一步細(xì)化壓覆補(bǔ)償管理，促進(jìn)補(bǔ)償協(xié)議的及時(shí)簽訂；加強(qiáng)壓覆審批后期監(jiān)督管理，提高行政管理能力等，以更好地滿足實(shí)際工作的需求。