開展化解煤炭過剩產(chǎn)能專項審計助推國家重大政策貫徹落實
——大型煤炭企業(yè)貫徹落實國家重大政策情況審計案例分析

李長平

(開灤(集團)有限責任公司審計部 ，河北省唐山市，063000)

近年來，受國家環(huán)保治理、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素影響，煤炭需求大幅下降，供給持續(xù)過剩，導致煤炭企業(yè)經(jīng)濟效益普遍大幅下滑。黨中央、國務院提出了關(guān)于推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、抓好去產(chǎn)能任務的決策部署。為確保實現(xiàn)任務目標及礦井關(guān)閉過程中的安全與穩(wěn)定，結(jié)合國家政策及本企業(yè)實際，各大煤炭企業(yè)配套制定了化解過剩產(chǎn)能的計劃、工作方案及具體實施辦法。內(nèi)部審計以強監(jiān)督、促合規(guī)為理念，將化解煤炭過剩產(chǎn)能政策落實情況審計納入年度審計計劃，以審計助推國家重大方針政策貫徹落實。

1 基本內(nèi)涵

煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能專項審計是指內(nèi)部審計通過運用系統(tǒng)、規(guī)范的審計方法，揭示問題和漏洞，提出審計意見和建議，確保國家重大政策貫徹落實。

1.1 主要審計內(nèi)容

(1)跟蹤檢查化解過剩產(chǎn)能相關(guān)政策落實情況。為確保政策落實到位，審計組對一次性關(guān)閉煤礦檢查井口封閉情況，對分步去產(chǎn)能煤礦檢查原煤實際產(chǎn)量是否與化解后產(chǎn)能任務相符；檢查化解煤炭過剩產(chǎn)能實施方案及具體工作方案的制定情況。包括：組織機構(gòu)設置、職責分工、業(yè)務流程、工作任務及保障措施等。

(2)檢查化解過剩產(chǎn)能工作方案落實情況。主要包括：人員分流安置渠道的合規(guī)性；欠薪與欠保的處置情況；債權(quán)債務的真實性及清理情況；實物資產(chǎn)的管理與處置情況；專項獎補資金的管理和使用情況。

(3)檢查關(guān)井過程中相關(guān)檔案資料管理情況，確保礦井關(guān)閉過程中各項工作有據(jù)可查，確保相關(guān)資料檔案的完整性與安全性。

(4)了解化解煤炭過剩產(chǎn)能煤礦后續(xù)經(jīng)營情況。比如內(nèi)部退養(yǎng)職工后續(xù)社保與生活補助資金來源、塌陷補償費的后續(xù)支出、債權(quán)債務等問題。

1.2 審計的主要方法

(1)學習領(lǐng)會政策，掌握審計依據(jù)。內(nèi)部審計人員學習領(lǐng)會國家、河北省及本企業(yè)關(guān)于化解煤炭過剩產(chǎn)能方面的相關(guān)政策規(guī)定，理解政策的總體要求以及專項獎補資金管理、職工安置、資產(chǎn)處置的有關(guān)規(guī)定，掌握審計依據(jù)。

(2)創(chuàng)新方式方法，提高工作效率。一是創(chuàng)新組織形式，內(nèi)部審計與參加化解過剩產(chǎn)能人員共同組成審計組，開展聯(lián)合審計，實現(xiàn)優(yōu)勢互補；二是編制調(diào)查問卷，了解被審計單位政策落實的基本情況，摸清底數(shù)；三是實現(xiàn)點面結(jié)合，對審計樣本量較大的職工安置、實物資產(chǎn)管理、獎補資金支付等，采取抽查的方法，提高工作效率；四是采取形式多樣的審計方法，獲取審計證據(jù)。采取座談詢問、查閱職代會等相關(guān)會議資料、審查會計核算資料、實地盤點資產(chǎn)、核實職工安置情況等審計方法，獲取審計證據(jù)，發(fā)現(xiàn)和揭示審計問題。

2 主要做法

審計的基本流程是：制定審計計劃，審前調(diào)查，制定審計方案，下發(fā)審計通知書，現(xiàn)場獲取審計證據(jù)，審計結(jié)果溝通，撰寫審計報告，提出意見和建議，開展后續(xù)審計整改核實。

2.1 提前謀劃，制定審計計劃

2017年初，內(nèi)部審計部門將化解煤炭過剩產(chǎn)能政策落實情況專項審計項目納入年度審計計劃，對已完成去產(chǎn)能任務礦井開展專項審計。

2.2 審前調(diào)查，確定審計方案

(1)搞好審前調(diào)查，確定審計重點。2017年一季度，組織成立審計組，深入調(diào)研分析已完成去產(chǎn)能任務礦井的基本情況，了解相關(guān)制度建立情況；了解各項管理業(yè)務流程；利用網(wǎng)絡浪潮財務系統(tǒng)，分析財務數(shù)據(jù)，檢查財務核算與付款情況，發(fā)現(xiàn)審計疑點，確定審計方向。根據(jù)審計方向進行摸底調(diào)查，收集、整理資料，確定審計重點。

(2)明確審計思路，制定審計方案。審計組對收集匯總的審前調(diào)查結(jié)果進行分析和整理，編制審計方案，包括：審計目標、審計范圍、審計重點、審計要求、審計方法、審計分工、審計起止時間等。

2.3 下發(fā)審計通知書

審計通知主要內(nèi)容包括：審計項目名稱，被審計單位名稱，審計范圍和審計內(nèi)容，審計時間，需要被審計單位提供的資料及其他必要的協(xié)助要求，審計組組長及審計組成員名單等。

2.4 開展現(xiàn)場審計，獲取審計證據(jù)

審計組成員按照審計方案分工，實施必要的審計程序，通過審查去產(chǎn)能工作方案、職代會及相關(guān)專題會議資料，審查會計賬表、合同和各單位上報的調(diào)查材料，現(xiàn)場盤點關(guān)井回撤設備保管情況，并核實是否賬實相符，對在冊職工安置情況進行抽查，檢查分流安置職工是否符合安置政策，審查每筆獎補資金支付是否合規(guī)等方法獲取審計證據(jù)。

2.5 審計具體實施情況

審計過程中，審計組對化解過剩產(chǎn)能礦井政策落實情況進行了審計核實。

(1)了解被審計單位化解煤炭過剩產(chǎn)能基本情況，包括礦井核定生產(chǎn)能力及去產(chǎn)能完成情況、收到國家撥付獎補資金及支出情況、職工安置情況、資產(chǎn)管理情況及債權(quán)債務處理情況等。

(2)審查礦井化解煤炭過剩產(chǎn)能實施方案及具體工作方案的制定情況。包括：組織機構(gòu)的設置、職責分工、工作任務及實施保障措施等。經(jīng)查被審計單位能夠按照化解煤炭過剩產(chǎn)能工作要求，依據(jù)本單位的實際情況制定《化解煤炭過剩產(chǎn)能工作實施方案》《化解煤炭過剩產(chǎn)能人員安置實施方案》，并經(jīng)本單位職代會討論通過。成立了化解過剩產(chǎn)能領(lǐng)導小組，組建專業(yè)工作組，明確了職責分工、工作任務和保障措施。

(3)檢查具體工作方案的落實情況。主要包括：人員分流安置渠道的合規(guī)性與合理性，欠發(fā)工資、欠繳保險的清欠情況；債權(quán)債務的真實性及清理情況；實物資產(chǎn)管理情況，是否賬實相符，盤活與處置程序是否規(guī)范；其他事項的落實情況；方案實施的成效、存在的問題及風險事項。

(4)審查專項獎補資金的管理和使用情況。通過檢查財務明細賬、會計憑證，檢查每筆資金支付的合規(guī)性。

(5)相關(guān)檔案資料管理情況。包括資料保管的方式及存檔資料的完整性、安全性。

2.6 審計發(fā)現(xiàn)主要問題和關(guān)注事項

審計組通過審核、觀察、盤點、訪談、調(diào)查、計算和分析程序等方法，掌握了被審計單位化解煤炭過剩產(chǎn)能政策落實情況，發(fā)現(xiàn)多個審計問題和關(guān)注事項。

2.6.1 實物資產(chǎn)管理不規(guī)范

(1)經(jīng)現(xiàn)場抽查盤點固定資產(chǎn)情況，部分單位對回撤設備未進行鑒定、分類，存放地點比較分散，固定資產(chǎn)臺賬未注明存放地點，無法落實保管責任。有的單位資產(chǎn)盤點未經(jīng)清點人員簽字確認，資產(chǎn)露天存放日曬雨淋。

2)當取值范圍在[xnmin,xnmax]以內(nèi)，且第n維信息已失效，則FC取為接近于1的較大值，使試驗向量盡可能獲得目標向量信息；

(2)有的關(guān)井煤礦設備回撤過程中，部分設備因安全等問題封存于井下，未經(jīng)批復。共有819臺(套)設備封存于井下，原值4732.81萬元，凈值1415.62萬元。未保留圖像資料，缺乏技術(shù)鑒定，未經(jīng)企業(yè)安全部門審批。

(3)部分讓售設備未辦理相關(guān)手續(xù)。經(jīng)審計調(diào)查，發(fā)現(xiàn)個別煤礦讓售設備142臺(套)，原值224.09萬元，凈值10.76萬元，未辦理資產(chǎn)評估與結(jié)算手續(xù)。

2.6.2 部分獎補資金支出不規(guī)范

(1)個別單位未停繳已辦理內(nèi)部退養(yǎng)手續(xù)人員失業(yè)保險、生育保險，不符合河北省《關(guān)于做好化解鋼鐵煤炭等行業(yè)過剩產(chǎn)能職工安置工作的實施意見》中“對內(nèi)部退養(yǎng)和等待退休繼續(xù)繳納社會保險的人員，企業(yè)和個人可不再繳納失業(yè)、生育保險費”的規(guī)定，增加了不必要的支出。

(2)個別單位在獎補資金中提取工會經(jīng)費10.79萬元、職教費8.09萬元、支付勞務派遣人員各項保險2.14萬元，共計21.02萬元，不屬于去產(chǎn)能獎補資金使用范圍，不符合去產(chǎn)能專項獎補資金管理和使用的相關(guān)規(guī)定。

(3)個別單位專項資金被法院強制執(zhí)行償還債務。銀行賬戶508.01萬元專項獎補資金被當?shù)胤ㄔ簝鼋Y(jié)并強制執(zhí)行用于償還債務。

2.6.3 部分資產(chǎn)賬實不符，存在減值

(2)未形成資產(chǎn)的在建工程未清理。經(jīng)查，去產(chǎn)能煤礦財務賬面在建工程591.1萬元，仍掛賬未清理，存在減值。

2.6.4 關(guān)閉退出礦井存在遺留問題

(1)職工股金問題沒有政策性解決方案。按照原改制政策，職工安置費或經(jīng)濟補償金已經(jīng)入股，涉及職工1280人，股金3313.39萬元。目前職工要求退股，但沒有相關(guān)政策性解決方案，無資金來源，容易引發(fā)群體上訪事件。

(2)內(nèi)部退養(yǎng)人員以后的生活費和社會保險費、傷病人員費用仍需1848.39萬元；拖欠職工住房公積金3736萬元。資金缺口5068.39萬元，沒有資金著落。

(3)塌補費存在后續(xù)支出無資金來源。對因采空導致塌陷事項，每年需支付塌補費800萬元左右，無資金來源。

2.6.5 檔案未統(tǒng)一歸檔且保存不全

個別化解過剩產(chǎn)能煤礦對相關(guān)的檔案資料沒有實行專人統(tǒng)一保管，而是分別由各業(yè)務經(jīng)辦人自行保管，容易發(fā)生檔案丟失。

2.7 審計結(jié)果溝通

審計組將審計結(jié)果匯總整理和分析后，在出具審計報告前，與被審計單位就審計概況、審計依據(jù)、審計問題、審計結(jié)論、審計意見和建議等進行討論和交流，就具體問題進行了解釋和澄清。

2.8 出具審計報告，提出審計意見及建議

審計組就溝通后的審計問題進行整理和分析，形成審計結(jié)論，共提出9條審計意見及建議。

(1)去產(chǎn)能礦井要組織對全部設備重新進行清查，做好分類鑒定，設備臺賬標明存放地點；對封存于井下未能回撤上井設備，詳細說明原因、封閉地點，經(jīng)設備使用單位、管理單位相關(guān)人員確認，并補齊相關(guān)技術(shù)分析鑒定及審批手續(xù)，確保資料真實完整。

(2)依據(jù)企業(yè)對設備處置的批復文件，積極做好設備的調(diào)劑和處置工作，實現(xiàn)收益最大化。規(guī)范實物資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓手續(xù)，對應進行評估的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓必須先行評估，嚴禁未經(jīng)評估即簽訂合同或進行資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓；對已讓售設備抓緊辦理相關(guān)手續(xù)。

(3)認真研究化解過剩產(chǎn)能方面的相關(guān)政策，積極與社保部門溝通，退回內(nèi)部退養(yǎng)、等待退休人員多繳的失業(yè)保險、生育保險，減少企業(yè)和個人不必要的支出。

(4)加強去產(chǎn)能獎補資金管理，規(guī)范使用范圍，?？顚Ｓ?，不得在專項獎補資金中提取工會經(jīng)費、職教費等各類費用，合理使用去產(chǎn)能專項獎補資金。

(5)去產(chǎn)能專項獎補資金是國家財政撥付的用于安置職工的專項資金，不應用于償還企業(yè)債務，建議加大資產(chǎn)處置力度，積極籌措資金，解決已欠繳的職工住房公積金。

(6)一次性關(guān)閉退出礦井應加大庫存煤炭銷售力度，有效盤活資產(chǎn)；抓好關(guān)閉礦井資產(chǎn)清理工作，盡快與上級部門溝通，對未形成資產(chǎn)的在建工程及時清理，確保資產(chǎn)的真實性。

(7)化解過剩產(chǎn)能單位應積極拓展創(chuàng)收渠道，謀求轉(zhuǎn)型發(fā)展，緊緊抓住企業(yè)政策支持的有利形勢，加大對外勞務輸出，解決轉(zhuǎn)崗人員安置問題。

(8)與相關(guān)部門溝通，加大尋求財政資金支持力度，研究解決職工股金、內(nèi)部退養(yǎng)人員后續(xù)生活費和社會保險費以及傷病人員的安置費用、住房公積金資金缺口，穩(wěn)定員工情緒，避免信訪事件發(fā)生。針對塌陷補償事項，及時關(guān)注村民、村委會動態(tài)，避免發(fā)生村企糾紛。

(9)化解過剩產(chǎn)能單位應加強對化解過剩產(chǎn)能資料管理，對有關(guān)資料重新進行整理，指定專人負責統(tǒng)一歸檔管理，確保資料完整，為今后各級檢查打下良好基礎。

2.9 核實整改情況，開展后續(xù)跟蹤審計

編制下發(fā)審計意見書后，督導被審計單位在審計意見書提出的審計整改時限內(nèi)及時采取措施進行整改，督促被審計單位采取有效措施積極整改，并按時提交審計整改報告。

3 審計效益效果評價

通過開展化解煤炭過剩產(chǎn)能專項審計，揭示了審計問題及關(guān)注事項，提出了審計意見及建議，通過督導被審計單位積極整改，取得了顯著的審計效果。

(1)規(guī)范實物資產(chǎn)的管理，關(guān)閉礦井對所有資產(chǎn)進行梳理、清點造冊，并經(jīng)清點人員現(xiàn)場確認。

(2)規(guī)范實物資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓手續(xù)，對應進行評估的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓先行評估，杜絕未經(jīng)評估進行資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓行為，對已讓售設備補辦相關(guān)手續(xù)。

(3)盤活了資產(chǎn)，減少了資金占用。辦理設備調(diào)劑860臺(套)，原值3402.07萬元；資產(chǎn)讓售取得處置收入2460萬元。

(4)嚴格按政策規(guī)范獎補資金支出，對不符合獎補資金列支范圍的費用予以停繳與調(diào)整，節(jié)約支出25.62萬元。

(5)去產(chǎn)能單位謀求轉(zhuǎn)型發(fā)展，增加了對外創(chuàng)收。2017年，去產(chǎn)能礦井組織對外勞務輸出創(chuàng)收3171萬元。

(6)以提高經(jīng)濟效益為中心，加強了租賃土地的開發(fā)利用。

(7)明確職責分工，規(guī)范了檔案管理。

開展化解煤炭過剩產(chǎn)能專項審計，對煤炭企業(yè)去產(chǎn)能工作有重要的指導意義，對探索和推廣大型企業(yè)開展貫徹落實國家重大政策措施情況審計有重要借鑒作用。