公共衛(wèi)生問題、城市化與健康城市之間的聯(lián)系

袁茂陽

《“健康中國2030”戰(zhàn)略研究報告》提出了“健康中國”的戰(zhàn)略思想，強調(diào)“預(yù)防為主”，逐漸實現(xiàn)醫(yī)學(xué)模式的根本轉(zhuǎn)變。十九大指出“在現(xiàn)階段，我國社會的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！蔽覈F(xiàn)階段的社會主要矛盾和“健康中國”戰(zhàn)略思想，都啟示了“人群健康”“公共衛(wèi)生”“城市發(fā)展”之間的內(nèi)在聯(lián)系。所以，值得關(guān)注如何在城市化過程中解決公共衛(wèi)生問題，從而達到“預(yù)防疾病”和“促進健康”的目標[1]。

1 中國城市化與公共衛(wèi)生問題

中國在改革開放后的30年里，中國的城市化率從17.92%（1978年）上升到57.35%（2016年），城鎮(zhèn)人口總量近8億人，城市化使人民能夠獲得更好的醫(yī)療衛(wèi)生資源，人均期望壽命在2015年達到74.8歲，嬰兒死亡率、孕產(chǎn)婦死亡率、兒童死亡率、結(jié)核病疫情、腸道傳染病疫情也呈逐年下降的趨勢。當下的中國，城市化給人們帶來良好的生活、成長、集聚環(huán)境，但人口膨脹、環(huán)境污染、資源短缺、城鄉(xiāng)差距擴大、社會矛盾凸顯等城市病的蔓延和發(fā)展也極大地威脅人們健康。從疾病譜來看，城鎮(zhèn)居民正承受著多重的疾病負擔(dān)。

慢性非傳染性疾病是當代中國重要的公共衛(wèi)生問題之一。高血壓、糖尿病、惡性腫瘤等慢性非傳染性疾病的患病率越來越高，2012年我國居民慢性病患病率為20%，心腦血管病、癌癥和慢性呼吸系病占全部死亡數(shù)的79.4%；兒童青少年的高血壓患病率達到12.4%，呈現(xiàn)低齡化的趨勢，已成為我國將來高血壓患病的潛在人群[2]；我國18歲及以上成人的糖尿病患病率達11.6%。這些已成為我國公共衛(wèi)生事業(yè)最嚴峻的挑戰(zhàn)。

新舊傳染病防控形勢不容忽視。病毒型肝炎、結(jié)核病依然位居全國法定傳染病疫情前兩位[3]，2015年估算耐多藥結(jié)核病患者5.2萬例，Mtb與HIV雙重感染患者為1.3萬例[4]。截至2017年11月，我國報告存活艾滋病病毒（HIV）感染者和AIDS患者75.4萬例，全國總體艾滋病疫情處于逐年上升趨勢[5]。2003年SARS疫情暴發(fā)，2016年H7N9禽流感在人間散發(fā)病例的增多，全球埃博拉病毒病、中東呼吸綜合征、寨卡疫情等烈性傳染病肆虐也在不斷地提醒著人們，新舊傳染病仍是重要的公共衛(wèi)生問題[6]。

健康危險因素與行為增加家庭負擔(dān)。吸煙、體質(zhì)量異常、高血脂和高血糖在人群中分布均超過30%[7]，健康危險因素在成年人群中普遍存在，個體同時具有多個健康相關(guān)危險因素，超重（肥胖）和高血壓等健康相關(guān)危險因素都增加居民醫(yī)療費用[8]。此外，飲用水安全衛(wèi)生、旱廁改造、人口老齡化、人口密度過大、中小學(xué)生近視、衛(wèi)生資源差異、營養(yǎng)不良和營養(yǎng)缺乏、青少年性意識淡薄、精神緊張焦慮、暴力傷害、抗生素濫用等健康危險因素和行為帶來的社會問題亦不容忽視。

由此可見，快速城鎮(zhèn)化發(fā)展與生態(tài)環(huán)境、健康問題、健康需求之間等矛盾，正以慢性非傳染病形勢嚴峻、新舊傳染病威脅、健康危險因素與行為影響持續(xù)擴大等公共衛(wèi)生問題逐漸凸顯，讓健康觀念回歸公共政策成為城市發(fā)展的必然要求。

2 公共衛(wèi)生問題與中國健康城市建設(shè)

公共衛(wèi)生問題是城市發(fā)展模式導(dǎo)致自然環(huán)境和社會環(huán)境變化的必然結(jié)果。由于城市有其特定的地理環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施和歷史文化進程，常住居民形成了與之相匹配的特定行為和生活方式，而當?shù)氐默F(xiàn)狀和歷史都會阻礙或促進公共衛(wèi)生問題的解決，城市在政治、經(jīng)濟與文化上對公共衛(wèi)生的影響呈現(xiàn)出多樣性與復(fù)雜性[9]。當前，人口老齡化、雙重疾病負擔(dān)、慢性病危險因素流行、工業(yè)化和城市化的不良影響、健康不公平等情況是我國公共衛(wèi)生面對的主要問題，所以如何有效解決城市發(fā)展中出現(xiàn)的公共衛(wèi)生問題，如何公平、有效、合理地配置公共衛(wèi)生資源，成為我國城市化發(fā)展不可回避的問題。

事實上，健康不僅依賴個人生活方式和行為習(xí)慣，更依賴城市經(jīng)濟、居住環(huán)境、社會條件諸多因素的支持。伴隨著對健康概念理解的逐漸深入，人們對影響健康因素的認識逐漸由生理因素向社會環(huán)境擴展，建設(shè)健康的自然環(huán)境和社會環(huán)境成為城市發(fā)展的必然要求。正是在這樣的城市發(fā)展背景下，1988年WHO提出了“健康城市”理念，旨在將健康相關(guān)問題納入城市的發(fā)展規(guī)劃和日常管理工作中，從而改善環(huán)境和健康狀況。而我國推廣建設(shè)健康城市是依托世界衛(wèi)生組織的“健康城市”理念，結(jié)合我國愛國衛(wèi)生運動而逐步形成的，旨在強調(diào)從城市的規(guī)劃、建設(shè)、運行到管理都以人的健康為中心的城市發(fā)展戰(zhàn)略，是一種體現(xiàn)我國社會主義核心價值觀、具有中國特色的健康城市?，F(xiàn)階段，城鄉(xiāng)環(huán)境整潔行動、改水改廁、創(chuàng)建衛(wèi)生城市等為我國健康城市奠定了組織管理、環(huán)境衛(wèi)生、衛(wèi)生服務(wù)和群眾參與的基礎(chǔ)，但主要解決的是城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施的問題，致力于城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生整治、硬件基礎(chǔ)設(shè)施改善，基本公共服務(wù)水平提高，重點是預(yù)防和控制疾病、寄生蟲病、地方病等問題。作為衛(wèi)生城市的升級版，健康城市是在人人享有初級衛(wèi)生保健和全民健康生活方式行動的基礎(chǔ)上[10]，通過改變環(huán)境、加強預(yù)防和采取適當治療干預(yù)措施相結(jié)合的方法，從環(huán)境、社會、經(jīng)濟、制度、文化等全方位解決健康問題，將公共衛(wèi)生擴展到人群健康能力的構(gòu)建[11-12]，從而更好地促進群眾身心健康。

總之，城市規(guī)劃需要關(guān)注人的活動，滿足人們居住的需求及社會活動的參與性，同時避免人對物質(zhì)、經(jīng)濟和社會環(huán)境的破壞。所有城市在建設(shè)和管理過程中的所有努力，歸根結(jié)底是為了促進居民的健康。

3 關(guān)于建設(shè)健康城市的誤解與不足

從習(xí)慣上對“健康”的認識來理解健康城市。通常對“健康”的理解局限在醫(yī)療技術(shù)和衛(wèi)生服務(wù)上，認為健康城市的“健康”就是提升城市醫(yī)療設(shè)施建設(shè)和醫(yī)療服務(wù)水平、完善醫(yī)療衛(wèi)生體系、提供優(yōu)質(zhì)的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。實際上，由于健康狀況不僅受貧窮、失業(yè)、缺乏接受良好教育機會、低劣的居住條件、交通擁堵、人居密度大、不合理的建筑規(guī)劃等不良社會經(jīng)濟因素的影響，也受到營養(yǎng)失衡、烈性傳染病威脅、環(huán)境污染、抗生素濫用、精神緊張、職業(yè)風(fēng)險提高等健康危險因素的制約。因此，健康作為這些因素在人體上表現(xiàn)的一種狀態(tài)，本身超出了醫(yī)療衛(wèi)生的范疇[13]。

衛(wèi)生城市結(jié)合慢病示范區(qū)即是健康城市。從衛(wèi)生城市和慢病示范區(qū)的創(chuàng)建工作來看，參與創(chuàng)建的專家以衛(wèi)生計生領(lǐng)域人員為主，城市規(guī)劃、社會學(xué)、住建、環(huán)保等相關(guān)組織和人員參與不多，指標對于其他領(lǐng)域的覆蓋不夠，跨部門數(shù)據(jù)共享不足，社會參與度有限[14]，不可避免地造成片面理解健康城市的情況。

城市發(fā)展和規(guī)劃未融入健康的內(nèi)涵和指標。健康城市強調(diào)城市規(guī)劃、發(fā)展影響著居民健康，要求將健康理念融入政策決策和具體實踐中，從而有效促進居民健康水平的提高[15]。不僅要求修復(fù)自然環(huán)境，而且要求生物、社會、環(huán)境與人的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，健康城市的建設(shè)，既要求與城市的建設(shè)和發(fā)展同步進行，也要求逐步實現(xiàn)市民參與制度化、建設(shè)效果評估科學(xué)化、應(yīng)急處置規(guī)范化。

缺乏系統(tǒng)的健康城市理論。盡管全國愛衛(wèi)辦在2007年啟動了建設(shè)健康城市、區(qū)（鎮(zhèn)）活動，2018年亦出臺了《全國健康城市評價指標體系（2018版）》，許多城市在文明城市、園林城市、衛(wèi)生城市、環(huán)保模范城市、海綿城市等創(chuàng)建活動中也積累了大量改善城市環(huán)境、促進健康的經(jīng)驗，但至今缺乏系統(tǒng)的健康城市建設(shè)理論來指導(dǎo)、解決城市建設(shè)問題，沒有可操作性的健康城市評價工具，這必然導(dǎo)致在建設(shè)健康城市的過程中走過不少彎路。

4 建議

創(chuàng)新健康城市的理論和建設(shè)方法。創(chuàng)建中，融合城市規(guī)劃、建筑學(xué)、公共衛(wèi)生、管理學(xué)、環(huán)境科學(xué)、城市地理學(xué)、城市生態(tài)學(xué)和醫(yī)學(xué)等多學(xué)科知識的理論基礎(chǔ)，豐富城市政治、產(chǎn)業(yè)、文化、科技及空間等各系統(tǒng)之間的相互作用，實現(xiàn)健康理念納入政府日常工作。

轉(zhuǎn)變城市發(fā)展和管理觀念，適應(yīng)健康經(jīng)濟的需要。在衛(wèi)生城市、園林城市、生態(tài)城市等城市建設(shè)基礎(chǔ)上，倡導(dǎo)以社會性健康問題為著眼點的城市發(fā)展觀[16]，做好健康知識的傳播，注重培養(yǎng)和促進人群健康生活的形成理念，探索適合城市本身特征的健康發(fā)展模式[17]。

將健康城市建設(shè)納入城市發(fā)展戰(zhàn)略目標和政府的發(fā)展規(guī)劃。設(shè)定當前城市發(fā)展中重點、優(yōu)先的健康問題，在城市管理和決策中予以解決。結(jié)合城市的歷史和文化背景對健康問題進行界定，將健康問題作為全社會的事業(yè)[18]，依托強有力的城市管理體系，有效銜接城市規(guī)劃、建設(shè)和管理環(huán)節(jié)，增強社區(qū)居民歸屬感，形成政府、社會協(xié)同管理城市的格局[19]，不斷完善城市管理和服務(wù)能力，建設(shè)服務(wù)型、精準型管理方式[20]。

將標準化管理體系引入健康城市建設(shè)。在政府和部門中建立和完善政府標準化管理體系，明確的職責(zé)界定能促進政府內(nèi)外部和層次之間信息的交流渠道，有效的溝通可增進理解和提高工作效率，完善相關(guān)公共設(shè)施體系、布局和標準，實現(xiàn)“工作項目化”和“項目標準化”[21]，從而充分滿足居民的要求。所以，標準化管理對推動健康城市建設(shè)具有極其重要的現(xiàn)實意義[22]。

共享健康數(shù)據(jù)和革新技術(shù)為健康城市提供有利的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。健康城市發(fā)展的重要環(huán)節(jié)是推動環(huán)境監(jiān)測、疾病監(jiān)測、公共衛(wèi)生監(jiān)測、城市規(guī)劃與建設(shè)數(shù)據(jù)等健康相關(guān)資源的鏈接、結(jié)合和開放[23]，打造跨領(lǐng)域、多部門合作的健康信息平臺，著眼于居民與城市環(huán)境的相互作用和多維度解釋，為人們呈現(xiàn)開放、準確、可讀性強的實時數(shù)據(jù)[24]。大數(shù)據(jù)分析技術(shù)與方法的進步，也有助于提升對城市環(huán)境人群健康的監(jiān)測水平，通過有效地信息反饋途徑加深對居民健康影響因素關(guān)系的認識和理解，深入探索影響健康的多因素之間關(guān)系，使有數(shù)據(jù)支撐的循證決策成為決策者制定精準衛(wèi)生策略和行動方案的有力依據(jù)。

以慢性病綜合防控示范區(qū)創(chuàng)建為突破口，探索健康社區(qū)的建設(shè)。以疾病管理向健康管理轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕?，通過創(chuàng)建慢性病綜合防控示范區(qū)，加強社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)能力建設(shè)，引導(dǎo)居民健康的生活方式。隨著健康生活方式的形成，社區(qū)居民的健康需求將自發(fā)地從基本醫(yī)療服務(wù)逐漸轉(zhuǎn)向良好的城市社會、經(jīng)濟環(huán)境。因此，要具體落實貫徹健康城市的理念，可從營造健康社區(qū)出發(fā)，包括優(yōu)質(zhì)的基層衛(wèi)生服務(wù)、合理的建筑密度、安全便捷的公共交通、良好的鄰里關(guān)系、公平的就業(yè)環(huán)境等諸多要素[25]。

5 結(jié)語與展望

城市是一個國家文化、精神文明集中體現(xiàn)的場所，城市化是一個國家社會、經(jīng)濟發(fā)展水平的體現(xiàn)。健康城市是倡導(dǎo)建立文明衛(wèi)生生活方式的一項系統(tǒng)工程，隨著人們生活水平的不斷提高、社會全面發(fā)展，人們對健康有了新的認識，健康需求不斷提升，以健康為導(dǎo)向、以人為本、全面提升城市化質(zhì)量和水平為目標的城市發(fā)展，走健康城市化道路，解決城市化帶來的健康相關(guān)問題，成為我國城市化發(fā)展的必經(jīng)途徑。