水電站大壩安全監(jiān)管現(xiàn)狀和改進(jìn)建議

沈海堯，鄭子祥

（國(guó)家能源局大壩安全監(jiān)察中心，浙江杭州，311122）

0 引言

目前我國(guó)已建大壩共約9萬余座，大壩數(shù)量雄居全球之首。根據(jù)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)第23號(hào)令《水電站大壩運(yùn)行安全監(jiān)督管理規(guī)定》[1]，以發(fā)電為主、裝機(jī)容量在5萬kW及以上的大中型水電站大壩由國(guó)家能源局負(fù)責(zé)監(jiān)管。截至2018年11月，在國(guó)家能源局注冊(cè)和備案的水電站大壩分別有503座和86座，其中包括中國(guó)大部分高壩大庫(kù)和全部巨型水電站。

水庫(kù)和水電站大壩在造福人類的同時(shí)，一旦垮塌失事，將對(duì)下游人民生命財(cái)產(chǎn)帶來重大損失。造成潰壩失事的原因，既有設(shè)計(jì)不科學(xué)、施工質(zhì)量不滿足要求等先天缺陷，也有運(yùn)行期遭遇特大洪水、特大地震等自然災(zāi)害所致，但更多的是運(yùn)行管理中存在的安全責(zé)任不到位、管理粗放、大壩帶病運(yùn)行等人為因素。國(guó)內(nèi)外多起潰壩案例表明，只要在建設(shè)階段精心設(shè)計(jì)、規(guī)范施工，在運(yùn)行階段加強(qiáng)管理、精心維護(hù)、及時(shí)消缺、科學(xué)調(diào)度，漫壩、潰壩事故大多能避免。在大壩業(yè)主履行主體責(zé)任的同時(shí)，政府的有效監(jiān)管不可或缺。

我國(guó)的大壩安全監(jiān)管始于20世紀(jì)80年代，從原水利電力部1987年頒布的《水電站大壩安全管理暫行辦法》開始，大壩安全監(jiān)管逐漸走上了制度化、規(guī)范化、正規(guī)化的軌道。30多年來，無論是政府機(jī)構(gòu)改革還是電力體制改革，都沒有放松對(duì)水電站大壩安全的監(jiān)管。原水利電力部、能源部、電力工業(yè)部、國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)、國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)都曾是過去不同時(shí)期水電站大壩安全的政府監(jiān)管部門。水電站大壩安全監(jiān)管法規(guī)從無到有、日臻完善。1987年原水利電力部的《水電站大壩安全管理暫行辦法》、1991年國(guó)務(wù)院的《水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例》[2]、1997年原電力工業(yè)部的《水電站大壩安全管理辦法》、2004年原國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)的《水電站大壩運(yùn)行安全管理規(guī)定》以及2015年國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的《水電站大壩運(yùn)行安全監(jiān)督管理規(guī)定》對(duì)依法管壩具有里程碑的意義。

始于1987年的大壩安全定期檢查和始于1997年的大壩安全注冊(cè)登記是政府對(duì)水電站大壩實(shí)施監(jiān)管的兩項(xiàng)最重要的措施。前者旨在及時(shí)發(fā)現(xiàn)和消除大壩存在的缺陷隱患，后者旨在及時(shí)發(fā)現(xiàn)和督促電力企業(yè)整改在大壩安全管理中存在的問題。上述兩項(xiàng)監(jiān)管措施在多次政府機(jī)構(gòu)改革和電力體制改革中，不斷加強(qiáng)和完善。隨著科技進(jìn)步和信息技術(shù)的發(fā)展，大壩安全監(jiān)管理念和監(jiān)管技術(shù)也在不斷創(chuàng)新[3]，大壩安全風(fēng)險(xiǎn)管理、大壩安全監(jiān)管信息化水平取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。目前，旨在及時(shí)了解和掌握大壩日常運(yùn)行狀況的大壩安全遠(yuǎn)程在線監(jiān)督管理工作已經(jīng)起步，大壩安全監(jiān)管的效率和監(jiān)管水平有望得到進(jìn)一步提高。

1 監(jiān)管體系建設(shè)情況

1.1 法制

我國(guó)水電站大壩安全法規(guī)體系由相關(guān)法律、法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件構(gòu)成?，F(xiàn)行相關(guān)法律主要有《水法》、《防洪法》、《安全生產(chǎn)法》；相關(guān)條例主要有國(guó)務(wù)院發(fā)布的《水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例》、《防汛條例》、《電力監(jiān)管條例》、《電力安全事故應(yīng)急處置和調(diào)查處理?xiàng)l例》；部門規(guī)章主要有國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布的《電力安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》、《水電站大壩運(yùn)行安全監(jiān)督管理規(guī)定》；規(guī)范性文件主要有國(guó)家能源局（或原國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)）發(fā)布的《水電站大壩安全注冊(cè)登記監(jiān)督管理辦法》、《水電站大壩安全定期檢查監(jiān)督管理辦法》、《水電站大壩安全監(jiān)測(cè)工作管理辦法》、《水電站大壩除險(xiǎn)加固管理辦法》、《水電站大壩運(yùn)行安全信息報(bào)送辦法》、《水電站工程安全鑒定管理辦法》、《水電工程驗(yàn)收管理辦法》等。上述水電站大壩安全法規(guī)從20世紀(jì)80年代開始逐步建立和完善，規(guī)定了電力企業(yè)應(yīng)履行的大壩安全主體責(zé)任和各級(jí)政府主管部門、監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)履行的監(jiān)管責(zé)任，法規(guī)內(nèi)容較為全面，修訂大多較為及時(shí)，總體上適合我國(guó)國(guó)情。多年來的實(shí)踐證明，上述法規(guī)體系在規(guī)范大壩安全管理、保障大壩運(yùn)行安全中發(fā)揮了重要作用。

1.2 體制

按照《水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例》的規(guī)定，“國(guó)務(wù)院水行政主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門對(duì)全國(guó)的大壩安全實(shí)施監(jiān)督?？h級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門會(huì)同有關(guān)主管部門對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的大壩安全實(shí)施監(jiān)督。各級(jí)水利、能源、建設(shè)、交通、農(nóng)業(yè)等有關(guān)部門，是其所管轄大壩的主管部門”。

水利部作為國(guó)務(wù)院水行政主管部門，履行的是綜合監(jiān)管職責(zé)，同時(shí)負(fù)責(zé)水利行業(yè)所屬水庫(kù)大壩的安全監(jiān)管，履行行業(yè)監(jiān)管職責(zé)。以防洪、灌溉、供水為主要功能的水庫(kù)大壩由各級(jí)水行政主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。

國(guó)家能源局作為能源行業(yè)主管部門，履行裝機(jī)5萬kW及以上大、中型水電站大壩的安全監(jiān)管職責(zé)。國(guó)家能源局電力安全監(jiān)管司負(fù)責(zé)綜合監(jiān)管，國(guó)家能源局派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)轄區(qū)監(jiān)管，國(guó)家能源局大壩安全監(jiān)察中心（以下簡(jiǎn)稱“大壩中心”）負(fù)責(zé)技術(shù)監(jiān)督管理服務(wù)。

對(duì)5萬kW以下小型水電站，水利部、國(guó)家工商行政管理總局、國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、原國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)曾于2009年聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)小水電站安全監(jiān)管工作的通知》[4]，明確“審批、核準(zhǔn)小水電項(xiàng)目的地方人民政府是小水電站的安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任主體?！?/p>

1.3 機(jī)制

水電站大壩安全監(jiān)管機(jī)制即對(duì)電力企業(yè)大壩安全主體責(zé)任落實(shí)情況實(shí)施監(jiān)管所采取的一系列措施。目前主要包括進(jìn)入退出機(jī)制、監(jiān)督檢查機(jī)制、問責(zé)懲罰機(jī)制等。

（1）進(jìn)入退出機(jī)制。2014年，國(guó)務(wù)院審改辦同意將水電站大壩安全注冊(cè)登記列為行政許可項(xiàng)目?！端娬敬髩芜\(yùn)行安全監(jiān)督管理規(guī)定》、《水電站大壩安全注冊(cè)登記監(jiān)督管理辦法》規(guī)定了注冊(cè)登記的基本條件，不具備條件的不能注冊(cè)，應(yīng)限期整改。上述法規(guī)同時(shí)規(guī)定，當(dāng)發(fā)生大壩安全狀況明顯惡化或管理水平下降等情況時(shí)，應(yīng)降低注冊(cè)等級(jí)，情況嚴(yán)重的直至注銷注冊(cè)登記。這就意味著病險(xiǎn)壩不治理、人財(cái)物不投入、管理水平差的大壩不能注冊(cè)，即使已經(jīng)注冊(cè)的也應(yīng)注銷?！端娬敬髩伟踩?cè)登記監(jiān)督管理辦法》規(guī)定，對(duì)尚不具備注冊(cè)條件的大壩應(yīng)辦理登記備案手續(xù)。

（2）監(jiān)督檢查機(jī)制。多年來，各地派出機(jī)構(gòu)通過組織安全生產(chǎn)大檢查、防汛督查、迎峰度夏檢查、迎峰度冬檢查、重要活動(dòng)保電檢查等活動(dòng)，監(jiān)督檢查電力企業(yè)履行大壩安全在內(nèi)的安全生產(chǎn)主體責(zé)任情況。國(guó)家能源局大壩安全監(jiān)察中心除了通過大壩安全注冊(cè)、大壩安全定期檢查、大壩安全年報(bào)審閱等定期檢查大壩安全運(yùn)行和管理情況外，還通過電力企業(yè)報(bào)送的大壩安全運(yùn)行信息，及時(shí)了解和掌握日常大壩運(yùn)行狀況，發(fā)現(xiàn)問題反饋企業(yè)關(guān)注或整改。

（3）問責(zé)和處罰機(jī)制。能源行業(yè)建立的水電站大壩安全責(zé)任追究制度相比其他行業(yè)更為嚴(yán)厲?！端娬敬髩芜\(yùn)行安全監(jiān)督管理規(guī)定》第二十四條明確規(guī)定，“在規(guī)定期限內(nèi)不申請(qǐng)辦理安全注冊(cè)登記的大壩，不得投入運(yùn)行，其發(fā)電機(jī)組不得并網(wǎng)發(fā)電。”第三十四條至第三十八條規(guī)定，對(duì)不履行大壩安全主體責(zé)任的電力企業(yè)進(jìn)行限期整改、停產(chǎn)停業(yè)整頓、列入誠(chéng)信黑名單、罰款等處罰，同時(shí)對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行罰款處罰，詳見表1。

1.4 主要監(jiān)管工作

國(guó)家能源局、各派出機(jī)構(gòu)、大壩中心按各自的職責(zé)開展監(jiān)管工作，履行監(jiān)管責(zé)任。

國(guó)家能源局負(fù)責(zé)水電站大壩運(yùn)行安全綜合監(jiān)督管理，具體工作主要有：制定大壩安全注冊(cè)登記、備案、定期檢查、除險(xiǎn)加固、安全監(jiān)測(cè)、信息報(bào)送、信息化建設(shè)、應(yīng)急管理等方面的配套文件；批準(zhǔn)是否同意注冊(cè)，確定注冊(cè)登記級(jí)別；每年公布大壩安全注冊(cè)登記情況、定期檢查情況和電力企業(yè)大壩安全責(zé)任人名單；檢查、督促派出機(jī)構(gòu)和大壩中心按各自職責(zé)開展監(jiān)管工作等。

表1 電力企業(yè)不履行大壩安全主體責(zé)任處罰明細(xì)表Table 1 Detailed list of penalties for failure of power enterprise to perform main responsibility of dam safety

派出機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)本轄區(qū)水電站大壩運(yùn)行安全監(jiān)督管理，具體工作主要有：督促電力企業(yè)開展安全注冊(cè)登記和定期檢查；對(duì)電力企業(yè)執(zhí)行國(guó)家電力安全法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；會(huì)同大壩中心對(duì)電力企業(yè)的病險(xiǎn)壩和重大安全隱患治理、風(fēng)險(xiǎn)管控工作進(jìn)行督查，督促電力企業(yè)按照要求開展相關(guān)工作等。

大壩中心負(fù)責(zé)水電站大壩運(yùn)行安全技術(shù)監(jiān)督管理服務(wù)，為國(guó)家能源局及其派出機(jī)構(gòu)開展水電站大壩運(yùn)行安全監(jiān)督管理提供技術(shù)支持，具體監(jiān)管工作主要有：受理大壩安全注冊(cè)登記申請(qǐng)，組織注冊(cè)現(xiàn)場(chǎng)檢查，提出注冊(cè)檢查意見，經(jīng)國(guó)家能源局批準(zhǔn)后向電力企業(yè)頒發(fā)大壩安全注冊(cè)登記證；受理已投運(yùn)尚未注冊(cè)大壩的登記備案；定期檢查大壩安全狀況，評(píng)定大壩安全等級(jí)；對(duì)遭受超標(biāo)準(zhǔn)洪水或者破壞性地震等自然災(zāi)害的大壩，以及發(fā)生結(jié)構(gòu)破損、滲漏加劇等嚴(yán)重事件的大壩，組織開展特種檢查，重新評(píng)定大壩安全等級(jí)；會(huì)同派出機(jī)構(gòu)對(duì)電力企業(yè)的病險(xiǎn)壩和大壩重大安全隱患治理、風(fēng)險(xiǎn)管控工作進(jìn)行安全督查，督促電力企業(yè)按照要求開展相關(guān)工作等；對(duì)電力企業(yè)大壩安全監(jiān)測(cè)、檢查、維護(hù)、信息化建設(shè)及信息報(bào)送、高壩大庫(kù)及病險(xiǎn)壩在線監(jiān)控等工作進(jìn)行監(jiān)督檢查和指導(dǎo)等。

2 監(jiān)管取得的成效

水電站大壩安全監(jiān)管體系的有效運(yùn)行，促進(jìn)了電力企業(yè)大壩安全主體責(zé)任的落實(shí)，推進(jìn)了大壩除險(xiǎn)加固工作，提高了大壩本質(zhì)安全和管理水平，為確保水電站大壩安全運(yùn)行發(fā)揮了重要作用。

2.1 促進(jìn)了電力企業(yè)落實(shí)大壩安全主體責(zé)任

目前大多數(shù)電力企業(yè)能按照國(guó)家和行業(yè)的相關(guān)法規(guī)，建立職責(zé)明確的大壩安全管理機(jī)構(gòu)、建立健全大壩安全管理制度和操作規(guī)程，投入開展工作所必須的人力物力，規(guī)范開展各項(xiàng)大壩安全管理工作。主要體現(xiàn)在：新建水電站的大壩安全監(jiān)測(cè)、泄洪消能和防護(hù)設(shè)施、應(yīng)急電源等安全設(shè)施與主體工程同時(shí)建成投運(yùn)，能按規(guī)定開展安全鑒定，能及時(shí)申請(qǐng)大壩安全注冊(cè)登記或備案；運(yùn)行管理單位能按規(guī)定開展日常巡查、汛前汛后檢查、重大災(zāi)害檢查、年度詳查、定期檢查、安全監(jiān)測(cè)、水庫(kù)調(diào)度、防洪度汛和應(yīng)急管理，能及時(shí)開展日常維護(hù)和除險(xiǎn)加固，能開展大壩安全信息化建設(shè)和信息報(bào)送。個(gè)別大壩安全主體責(zé)任不落實(shí)的電力企業(yè)，通過監(jiān)管機(jī)構(gòu)的督辦，大壩安全管理工作有顯著改進(jìn)。

2.2 促進(jìn)了電力企業(yè)有效治理大壩缺陷和隱患

大多數(shù)電力企業(yè)在日常大壩安全管理中，通過檢查、維護(hù)、檢修、加固等措施，總體上能及時(shí)發(fā)現(xiàn)、消除運(yùn)行中產(chǎn)生的不安全因素。此外，對(duì)一些因電力企業(yè)日常管理不到位或認(rèn)識(shí)不到位而未及時(shí)發(fā)現(xiàn)和消除的缺陷和隱患，通過定期檢查、特種檢查等監(jiān)管手段都能及時(shí)發(fā)現(xiàn)，并在國(guó)家能源局、派出機(jī)構(gòu)、大壩中心的督促下得到整改和治理。自首輪定期檢查以來，已消除的重大缺陷和隱患累計(jì)有數(shù)千項(xiàng)，定期檢查審定的天橋、修文2座險(xiǎn)壩和青銅峽、佛子嶺、梅山、以禮河四級(jí)、洛東、馬跡塘、白漁潭、黃龍灘、李官、水東、以禮河二級(jí)、綠水河、南告、浮石、下六甲等15座病壩大多已完成除險(xiǎn)加固處理并摘除病險(xiǎn)壩帽子。對(duì)滲漏嚴(yán)重、若不及時(shí)處理將會(huì)潰決的湖南白云水電站大壩，在國(guó)家能源局、湖南監(jiān)管辦和大壩中心的多次督促下，于2014年放空水庫(kù)進(jìn)行了全面加固，避免了潰壩事故的發(fā)生，保障了下游人民的生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)公共安全。

2.3 促進(jìn)了電力企業(yè)提高大壩安全管理水平

近十余年來，大多數(shù)電力企業(yè)按照國(guó)家和行業(yè)的相關(guān)法規(guī)建立了大壩安全責(zé)任制，設(shè)置了職責(zé)明確的大壩安全管理機(jī)構(gòu)、建立健全了大壩安全管理制度和技術(shù)規(guī)程，配備了開展工作所必需的人力、裝備，部分電力企業(yè)還結(jié)合實(shí)際開展大壩安全管理科學(xué)研究，電力企業(yè)的大壩安全管理工作總體正常。對(duì)一些大壩安全管理工作不到位的電力企業(yè)，通過國(guó)家能源局、派出機(jī)構(gòu)、大壩中心的督查，存在的問題大多能及時(shí)整改。在大壩安全注冊(cè)現(xiàn)場(chǎng)檢查時(shí)，大壩中心都能對(duì)運(yùn)行單位進(jìn)行一對(duì)一的現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)，電力企業(yè)普遍反映收獲很大。個(gè)別電力企業(yè)的水電站大壩曾因管理水平過低而被監(jiān)管機(jī)構(gòu)責(zé)令其先整改后注冊(cè)，部分電力企業(yè)的大壩因管理水平一般而只準(zhǔn)許其乙級(jí)注冊(cè)，即使甲級(jí)注冊(cè)的大壩也都指出了存在的問題，這些工作都促使電力企業(yè)認(rèn)真整改存在的問題。電力企業(yè)通過對(duì)注冊(cè)檢查意見的整改落實(shí)，進(jìn)一步提高了大壩安全管理水平，個(gè)別電力企業(yè)過去一度存在的“重電、輕機(jī)、不管水”現(xiàn)象得到了有效抑制。在電力企業(yè)的主動(dòng)作為和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)督下，電力行業(yè)的大壩安全管理水平總體上高于我國(guó)其他行業(yè)。

2.4 確保了大壩運(yùn)行安全

電力企業(yè)能按照國(guó)家和行業(yè)的相關(guān)法規(guī)自覺履行主體責(zé)任，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法依規(guī)、公平公正履行監(jiān)管責(zé)任，通過共同努力，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和消除了大壩存在的缺陷和隱患，未發(fā)生水電站大壩漫壩、潰壩事故。到目前為止，大壩安全定期檢查已滾動(dòng)進(jìn)行到第五輪，病險(xiǎn)壩數(shù)量逐輪減少，前三輪定期檢查查出的病險(xiǎn)壩均已完成除險(xiǎn)加固，始于2011年的第四輪定期檢查即將收官，至今未檢出病險(xiǎn)壩。根據(jù)電力企業(yè)定期報(bào)送的大壩運(yùn)行安全監(jiān)測(cè)信息及大壩中心的監(jiān)控分析表明，目前絕大多數(shù)水電站大壩日常運(yùn)行性態(tài)總體正常。

3 監(jiān)管存在的問題

雖然經(jīng)過30多年的努力，大壩安全監(jiān)管取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，建立健全了監(jiān)管體系，病險(xiǎn)壩得到了及時(shí)治理，行業(yè)的大壩安全管理水平總體較高，但從大壩安全監(jiān)管實(shí)踐看，在水電站大壩安全監(jiān)管的法規(guī)體系、監(jiān)管手段、特殊情況監(jiān)管等方面還存在一些問題和不足。

3.1 《水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例》亟待修訂

該條例早在1991年發(fā)布，近27年來，中國(guó)改革開放步伐加快，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了翻天覆地的變化，條例的一些條款是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政企合一的情況下制定的，已明顯不適合當(dāng)前的形勢(shì)。與監(jiān)管相關(guān)的問題主要有：（1）大壩業(yè)主和政府監(jiān)管部門在大壩安全方面的責(zé)任與上位法《安全生產(chǎn)法》不符?！栋踩a(chǎn)法》明確生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位對(duì)安全生產(chǎn)負(fù)主體責(zé)任，政府負(fù)監(jiān)管責(zé)任，而條例按當(dāng)時(shí)的政企合一體制，規(guī)定政府有關(guān)部門既要負(fù)責(zé)監(jiān)管，又要負(fù)責(zé)大壩安全的人財(cái)物保障、除險(xiǎn)加固等主體責(zé)任。（2）條例對(duì)各級(jí)政府和各行業(yè)主管部門的職責(zé)劃分不清晰。中央政府與省、市、縣人民政府之間監(jiān)管責(zé)任如何劃分，同級(jí)政府的相關(guān)行業(yè)主管部門之間監(jiān)管責(zé)任如何劃分，不同級(jí)別政府及其行業(yè)主管部門之間監(jiān)管責(zé)任如何劃分，條例都沒有明確規(guī)定，以致于實(shí)際工作中發(fā)生重復(fù)監(jiān)管或監(jiān)管缺位，個(gè)別區(qū)域小水電大壩安全監(jiān)管責(zé)任至今仍未落實(shí)，個(gè)別水電站大壩已在電力行業(yè)注冊(cè)登記，但所在地水利部門又要求其開展大壩安全鑒定。（3）條例對(duì)不履行主體責(zé)任的大壩業(yè)主單位和不履行監(jiān)管責(zé)任的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的處罰過輕、過于籠統(tǒng)，甚至缺少規(guī)定。對(duì)于不申請(qǐng)大壩注冊(cè)登記、不配合開展定期檢查、不按規(guī)定開展大壩安全日常管理的大壩業(yè)主單位，條例無相應(yīng)罰則；對(duì)存在重大缺陷和隱患的大壩，大壩業(yè)主單位不投入資金進(jìn)行除險(xiǎn)加固，條例無相應(yīng)罰則；政府各行業(yè)主管部門未對(duì)應(yīng)該由其監(jiān)管的大壩履行監(jiān)管責(zé)任，條例無相應(yīng)罰則。

3.2 《水電站大壩運(yùn)行安全監(jiān)督管理規(guī)定》配套文件尚待完善

國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)頒布的《水電站大壩運(yùn)行安全監(jiān)督管理規(guī)定》（23號(hào)令）對(duì)電力企業(yè)做好大壩安全應(yīng)急管理、大壩退役等僅作了原則性規(guī)定，但具體要求及監(jiān)管措施尚不夠明確，且無配套文件。大壩安全應(yīng)急管理方面需明確的有：影響大壩安全的事件的分級(jí)原則，電力企業(yè)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)（國(guó)家能源局、派出機(jī)構(gòu)、大壩中心）及地方政府的職責(zé)，對(duì)電力企業(yè)預(yù)測(cè)、預(yù)防、預(yù)警、信息報(bào)送、處置等方面的要求，流域上下游水電站的信息共享和聯(lián)動(dòng)要求，大壩安全應(yīng)急預(yù)案的編制、審查、備案要求等；大壩退役監(jiān)管中需明確大壩退役條件、退役程序、退役的實(shí)施和監(jiān)管措施等。

3.3 大壩安全監(jiān)管力量和手段等尚待進(jìn)一步改進(jìn)和加強(qiáng)

23號(hào)令對(duì)派出機(jī)構(gòu)職責(zé)作了明確規(guī)定，主要負(fù)責(zé)管轄區(qū)域大壩安全行政監(jiān)管，近10年來監(jiān)管成效顯著，但多數(shù)派出機(jī)構(gòu)反映存在程度不同的無力監(jiān)管、無從監(jiān)管、無能監(jiān)管的問題，較為突出的問題主要有：（1）派出機(jī)構(gòu)安全監(jiān)管人手少、任務(wù)重，現(xiàn)有人員又大多無大壩安全專業(yè)技術(shù)背景，監(jiān)管工作一定程度上受制于人力資源現(xiàn)狀。（2）個(gè)別派出機(jī)構(gòu)對(duì)不及時(shí)開展除險(xiǎn)加固、不及時(shí)申請(qǐng)注冊(cè)登記（備案）、不及時(shí)開展大壩定期檢查、不投入大壩安全管理必需的人財(cái)物等不履行大壩安全主體責(zé)任的電力企業(yè)的督促和處罰力度不夠。（3）與大壩中心的協(xié)調(diào)和聯(lián)系、信息共享不充分。

大壩中心主要負(fù)責(zé)大壩安全技術(shù)監(jiān)管，近10余年，技術(shù)監(jiān)管手段雖然有較大改進(jìn)，但注冊(cè)、定檢等主要監(jiān)管工作目前還是以傳統(tǒng)的人工現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管為主，監(jiān)管所花費(fèi)的工時(shí)長(zhǎng)、效率不高，離2004年提出的“大壩安全遠(yuǎn)程監(jiān)管與現(xiàn)場(chǎng)檢查相結(jié)合”的新模式還有較大差距，大壩安全監(jiān)管信息化水平尚待進(jìn)一步提高。除了2014年發(fā)布的《水電站大壩運(yùn)行安全評(píng)價(jià)導(dǎo)則》外，大壩安全技術(shù)監(jiān)管依據(jù)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)大多是設(shè)計(jì)類規(guī)范，與評(píng)價(jià)相關(guān)的許多技術(shù)工作（如大壩安全監(jiān)測(cè)系統(tǒng)鑒定評(píng)價(jià)、大壩安全監(jiān)測(cè)資料分析、大壩安全管理實(shí)績(jī)考核等）的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)尚未完成。與監(jiān)管密切相關(guān)的大壩運(yùn)行管理方面的技術(shù)工作，如大壩日常維護(hù)、現(xiàn)場(chǎng)檢查、運(yùn)行總結(jié)、信息化建設(shè)、在線監(jiān)控等，也需要有相應(yīng)的規(guī)程或規(guī)范明確具體技術(shù)要求。

3.4 大壩安全監(jiān)管信息共享尚不充分

水電站大壩安全監(jiān)管急需基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)、流域水系信息、洪水臺(tái)風(fēng)災(zāi)情、地震災(zāi)情、地質(zhì)災(zāi)害災(zāi)情等信息，而這些信息分別由自然資源部、水利部、中國(guó)地震局、中國(guó)氣象局等多個(gè)部委擁有，目前與國(guó)家能源局之間未充分共享；各級(jí)水行政主管部門的流域規(guī)劃及調(diào)整信息未與國(guó)家能源局共享；地方水電建設(shè)政府主管部門與監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的新建水電工程建設(shè)信息尚未共享；派出機(jī)構(gòu)與大壩中心的大壩安全監(jiān)管信息共享也尚待加強(qiáng)；同一流域上下游水電站之間的汛情、災(zāi)情信息共享有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

3.5 特高壩監(jiān)管力度尚待進(jìn)一步加強(qiáng)

1998年我國(guó)首座特高拱壩二灘拱壩（壩高240 m）投運(yùn)，2012年世界上最高的拱壩錦屏一級(jí)拱壩（壩高305 m）下閘蓄水，目前我國(guó)已建、在建壩高超過200 m的特高壩有19座，還有10多座擬建。這些大壩大多是目前世界上最高的壩，主要集中在西南地區(qū)，一方面壩址區(qū)地震烈度高、地質(zhì)條件復(fù)雜、技術(shù)難度大，另一方面設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)相對(duì)缺乏，建成投運(yùn)后的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較大，對(duì)運(yùn)行管理的要求因此更高。參與工程建設(shè)的高水平技術(shù)人員留下來從事運(yùn)行管理的較少，多被派往其他新建水電工程；由于地理位置偏僻，運(yùn)行單位又難于招聘到高水平的運(yùn)行管理技術(shù)人員。這些因素都造成電力企業(yè)的實(shí)際大壩運(yùn)行安全管理水平與特高壩的運(yùn)行管理要求之間存在較大差距。目前現(xiàn)行法規(guī)對(duì)特高壩的監(jiān)管措施與一般大壩相同，即每隔5年（一般為甲級(jí)注冊(cè)）進(jìn)行一次注冊(cè)現(xiàn)場(chǎng)檢查，每隔5年進(jìn)行一次定期檢查，對(duì)每天一次報(bào)送的信息進(jìn)行監(jiān)控等，沒有體現(xiàn)特高壩的上述特點(diǎn)和對(duì)運(yùn)行中可能出現(xiàn)問題的重點(diǎn)防范要求，監(jiān)管力度有待加強(qiáng)。

4 改進(jìn)監(jiān)管的建議

針對(duì)大壩安全監(jiān)管存在的問題，建議政府有關(guān)部門加強(qiáng)大壩安全監(jiān)管頂層設(shè)計(jì)，創(chuàng)新大壩安全監(jiān)管手段，進(jìn)一步提高大壩安全監(jiān)管水平。主要建議：

（1）盡快修訂《水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例》。進(jìn)一步明確各級(jí)政府及有關(guān)行業(yè)主管部門的相關(guān)職責(zé)、大壩參建單位的相關(guān)責(zé)任、主管單位及運(yùn)行單位的責(zé)任，細(xì)化對(duì)不履行主體責(zé)任的大壩業(yè)主和不履行監(jiān)管責(zé)任的單位的處罰條款。

（2）繼續(xù)加快23號(hào)令配套文件的制訂。制訂《水電站大壩運(yùn)行安全應(yīng)急監(jiān)督管理辦法》、《水電站大壩降等退役監(jiān)督管理辦法》等。

（3）進(jìn)一步提高監(jiān)管能力、改進(jìn)監(jiān)管手段。改進(jìn)和完善派出機(jī)構(gòu)的大壩安全行政監(jiān)管手段和監(jiān)管模式，充實(shí)監(jiān)管力量，提高監(jiān)管能力。大壩中心將信息化作為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的基礎(chǔ)，加快“互聯(lián)網(wǎng)+”在大壩安全監(jiān)管方面的應(yīng)用步伐；研究和改進(jìn)已有的各項(xiàng)監(jiān)管工作，做好各監(jiān)管措施之間相互協(xié)調(diào)；進(jìn)一步完善大壩安全管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，及時(shí)編制和修訂工作中急需的規(guī)程、規(guī)范、導(dǎo)則。

（4）建立健全信息共享機(jī)制和手段。國(guó)家相關(guān)部委、機(jī)構(gòu)之間建立基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)、流域水系、洪水臺(tái)風(fēng)災(zāi)情、地震災(zāi)情、水文氣象等信息共享機(jī)制；監(jiān)管機(jī)構(gòu)與各級(jí)政府有關(guān)部門之間建立流域規(guī)劃及調(diào)整、新建水電工程建設(shè)信息的共享機(jī)制；改進(jìn)國(guó)家能源局、派出機(jī)構(gòu)與大壩中心之間的大壩安全監(jiān)管信息共享機(jī)制，加快信息共享平臺(tái)建設(shè)；進(jìn)一步完善同一流域上下游水電站之間的水情、汛情、水庫(kù)調(diào)度、災(zāi)情信息共享機(jī)制。

（5）加強(qiáng)對(duì)特高壩的監(jiān)管。特高壩運(yùn)行管理單位率先按23號(hào)令規(guī)定建立大壩安全在線監(jiān)控系統(tǒng)，并適當(dāng)增加信息報(bào)送密度；確保大壩中心能按《水電站大壩運(yùn)行安全信息報(bào)送辦法》規(guī)定，對(duì)重要監(jiān)測(cè)項(xiàng)目實(shí)施遠(yuǎn)程采集。國(guó)家能源局、相關(guān)派出機(jī)構(gòu)、大壩中心進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)特高壩運(yùn)行單位落實(shí)大壩安全主體責(zé)任情況的督查，并對(duì)管理力量薄弱的單位進(jìn)行重點(diǎn)幫扶。組織對(duì)特高拱壩運(yùn)行中可能發(fā)生的泄洪沖刷及霧化影響、高邊坡穩(wěn)定、深孔閘門運(yùn)行及維護(hù)檢修、材料耐久性等難題進(jìn)行技術(shù)攻關(guān)。

5 結(jié)語

1985年以來，我國(guó)水電站大壩運(yùn)行安全監(jiān)督管理工作從無到有，在實(shí)踐中探索，在探索中前行。經(jīng)過30余年的努力，已基本形成了適合我國(guó)電力行業(yè)特點(diǎn)的大壩安全監(jiān)管體系，建立健全了大壩安全監(jiān)管法規(guī)，加強(qiáng)了政府主管部門的大壩安全監(jiān)管力度，推進(jìn)了電力企業(yè)大壩安全主體責(zé)任的落實(shí)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并治理了大壩存在的缺陷和隱患，顯著提高了電力企業(yè)的大壩安全管理水平，杜絕了潰壩、漫壩事故的發(fā)生，確保了大壩運(yùn)行安全和社會(huì)公共安全，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。已取得的成績(jī)表明，我國(guó)的水電站大壩安全監(jiān)管體系總體合理；但一定程度上還存在法規(guī)制度不健全、監(jiān)管手段有待改進(jìn)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間監(jiān)管合力有待加強(qiáng)、信息共享不充分、特高壩監(jiān)管力度有待加強(qiáng)等問題，需要繼續(xù)加強(qiáng)大壩安全監(jiān)管頂層設(shè)計(jì)，完善法規(guī)，創(chuàng)新監(jiān)管手段，進(jìn)一步提高大壩安全監(jiān)管水平，確保大壩運(yùn)行安全。