京滬高速鐵路委托運輸管理模式發(fā)展研究

宋丹丹

SONG Dandan

（中國鐵道科學研究院集團有限公司 運輸及經濟研究所，北京 100081）

(Transportation & Economics Research Institute, China Academy of Railway Sciences Corporation Limited, Beijing 100081, China)

京滬高速鐵路(北京南—上海虹橋)于2011年建成試運營以來,為充分利用社會資源、最大限度降低運營成本、實現股東利益最大化,京滬高速鐵路股份有限公司(以下簡稱“京滬公司”)始終沿用委托運輸管理模式,將涉及運輸組織、運輸設備設施、運輸移動設備、運輸安全生產和鐵路用地等旅客運輸業(yè)務委托沿線鐵路局集團公司屬地化管理[1]。這一模式在充分發(fā)揮鐵路局集團公司業(yè)務專長和規(guī)模效應的基礎上,滿足了鐵路路網完整和統一調度指揮的行業(yè)要求,有利于京滬公司專注于實現資產保值增值、追求資產效益最大化的資產經營目標。

1 京滬公司委托運輸管理模式的經濟學解釋

結合鐵路行業(yè)特征及京滬公司實際運營情況,在經濟學視角下,京滬高速鐵路在未來一段時間仍然采取委托運輸管理模式。

（1）委托運輸管理模式滿足鐵路自然壟斷特征。鐵路行業(yè)是典型的自然壟斷行業(yè),自然壟斷行業(yè)具有規(guī)模經濟和范圍經濟特征[2]。規(guī)模經濟和范圍經濟特征決定當鐵路企業(yè)運營達到一定的規(guī)模之后,其平均成本和邊際成本才能到達最低點,實現成本最小化,但在到達最優(yōu)規(guī)模之前,平均成本曲線和邊際成本曲線都處于高位,這時單個鐵路企業(yè)的平均成本要高于行業(yè)的平均成本。同時,鐵路企業(yè)的定價方式并不是按照邊際成本等于邊際收益,即MC=MR的定價方式,而是按照政府管制的市場價格=長期平均成本曲線(P=LAC)或者市場價格=長期邊際成本曲線）(P=LMC)的定價方式,即使當前政府對鐵路不實行價格管制,由于存在市場競爭,鐵路企業(yè)的定價也應該是按照整個行業(yè)的LAC曲線定價。對于京滬公司來說,其目前只擁有京滬高速鐵路一條線路,規(guī)模遠未達到LAC曲線最低點的規(guī)模水平,而定價要依據整個鐵路行業(yè)的定價標準來實行。因此,如果京滬公司采用自管自營模式,其當前經營的LAC曲線位置要遠高于整個行業(yè)LAC曲線水平,而價格則按照整個行業(yè)的LAC曲線定價,對于當前路網規(guī)模的京滬公司來說并不是最優(yōu)選擇；而采用委托運輸管理模式,則可以充分利用其他鐵路企業(yè)路網規(guī)模優(yōu)勢,將成本降至行業(yè)LAC曲線最低點,京滬公司能夠獲得最大利潤。

（2）委托運輸管理模式有助于增強鐵路網絡外部性。網絡外部性就是網絡的價值會隨著網絡節(jié)點的增多而增加。鐵路作為一個網絡,不可避免地會受到網絡外部性的影響,那么京滬高速鐵路要提升自身網絡的價值就要將更多的鐵路網絡節(jié)點接到京滬高速鐵路中,而委托運輸管理模式恰是一種將更多鐵路節(jié)點連接到京滬高速鐵路的模式。如果京滬公司自管自營,京滬公司所考慮的利潤最大化約束條件就是僅在京滬高速鐵路一條線路上實現局部利潤最大化；而委托運輸管理模式中資產方將考慮如何運用管轄范圍內的鐵路網絡實現自身利益最大化,這樣就將孤立的一條京滬高速鐵路線路納入到華北和華東地區(qū)的鐵路網絡體系中,從而實現京滬高速鐵路線路價值增加,京滬高速鐵路運輸也從局部利益最大化擴展至全局利益最大化。

（3）委托運輸管理模式有利于降低運輸生產協調成本。京滬高速鐵路地處北京、濟南、上海3個鐵路局集團公司轄區(qū)內,如果自管自營,其調度、服務及行車組織等運輸生產方面的協調成本會很高,這不但會增加京滬公司運營成本,還會因協調時間等原因降低運輸營業(yè)收入；而采取委托運輸管理模式,京滬公司則不用花費大量的時間和高額的協調成本與3個鐵路局集團公司就運輸生產事宜開展協商,僅需要對合同約定中對鐵路局集團公司的運營要求進行協調。

（4）委托運輸管理模式能夠發(fā)揮技術、管理和運營優(yōu)勢。在委托運輸管理模式下,京滬公司可以充分利用專業(yè)化分工優(yōu)勢,顯著提高經營與管理效率,通過發(fā)揮鐵路局集團公司長期積累的技術、管理和運營優(yōu)勢,合理利用屬地鐵路局集團公司在車、機、工、電、輛等方面的優(yōu)勢,特別是在客運組織、市場開拓、公共管理上的傳統優(yōu)勢[3],最優(yōu)化京滬高速鐵路經營效益,實現比自管自營更大的模式優(yōu)勢。

2 京滬高速鐵路委托運輸管理需求分析

隨著我國鐵路改革不斷向縱深推進,中國國家鐵路集團有限公司(原中國鐵路總公司)于2017年3月28日印發(fā)《關于建設京滬高鐵標準示范線的指導意見》(鐵總運[2017] 62號),指出以“建設京滬高速鐵路標準示范線,示范引領高速鐵路‘強基達標、提質增效’工程”為建設目標,要求“理順管理關系,進一步理順中國鐵路總公司、京滬公司、鐵路局集團公司相互之間的關系”,“優(yōu)化勞動組織和用工機制,搞活內部分配機制”等,最終“形成一套較為完整的京滬高速鐵路運營管理模式”,并“支持京滬公司拓展經營領域,推動同業(yè)并購擴展和向金融業(yè)等領域發(fā)展”。目前,委托運輸管理模式在我國鐵路行業(yè)尚處于發(fā)展階段,京滬公司應在把握行業(yè)發(fā)展脈搏的基礎上,深入剖析現行委托運輸管理的不適應性,為公司價值提升和公司上市等企業(yè)長遠發(fā)展奠定基礎。

（1）解決京滬高速鐵路委托運輸管理中委托方與受托方目標不一致問題。目前,京滬公司將運輸管理工作分別委托給3個屬地鐵路局集團公司,導致京滬高速鐵路所有權與經營權分離?；谒姓呔竞徒洜I者屬地鐵路局集團公司間經營目標的不一致性,即委托方關注于經營效益,而受托方關注于運輸安全與旅客發(fā)送量,由此加劇了京滬公司的經營風險,導致京滬公司在全線的統一部署難以落實。此外,經營者間各鐵路局集團公司管理標準不甚統一,加大了京滬公司的協調成本,生產要素難以得到有效配置。因此,京滬公司亟待捋順管理關系,實現精細化管理。

（2）解決京滬高速鐵路委托運輸管理中信息不對稱問題。在委托運輸管理關系中,受托方鐵路局集團公司擁有調度指揮、行車組織、線路使用、設備維修等權利,是實際的生產經營者,其所擁有的上述“私有信息”易導致低效的資源配置。在實際生產運營中,受托方鐵路局集團公司往往以運營安全、保密為由,拒絕向委托方京滬公司披露實際運量、運輸收入等重要信息,京滬公司無法享有法定知情權,難以根據市場實時變化情況迅速做出科學決策,并且委托運輸管理工作中出現信息逆向選擇乃至道德風險等代理問題的可能性大幅上升,極易造成對京滬公司利益的損害。為此,京滬公司亟待在委托運輸管理工作中暢通信息溝通渠道,加強對設備、人員、資金等的管理可控性。

（3）解決京滬高速鐵路委托運輸管理中激勵約束不足問題。鑒于委托運輸管理中受托屬地鐵路局集團公司不是京滬高速鐵路資產所有者,且對京滬高速鐵路盈虧結果不負責,其管理人員的報酬、職務晉升等不與京滬高速鐵路的經營結果掛鉤,因此當委托人京滬公司與受托人屬地鐵路局集團公司處于非利益共同體時,實際經營者與京滬高速鐵路資產的不相關性在難以滿足委托人京滬公司期望的同時還可能會引發(fā)道德風險問題,繼而損害京滬公司的利益。為此,京滬公司亟待完善激勵約束機制,確保委托運輸管理工作效用最大化。

（4）解決京滬高速鐵路委托運輸管理中關聯交易問題。由于受托方鐵路局集團公司委托管理費中收入支出項目的不透明性造成京滬公司難以核定項目列支實際情況,導致京滬公司缺乏對委托管理費的有效管控,難以避免外界產生對委管雙方存在利益輸送的質疑,直接影響京滬公司經營預期和財務成果的真實性。因此,京滬公司亟待完善委托運輸管理清算標準,確保清算工作有據可依。

（5）解決京滬高速鐵路委托運輸管理中競爭性不足問題。我國鐵路是區(qū)域性組織結構,各鐵路局集團公司之間幾乎沒有競爭關系。在委托運輸管理工作中,京滬公司基于地域管轄權將運輸管理工作分別委托給3個屬地鐵路局集團公司,即便在實際運營過程中發(fā)現各受托方的委托運輸管理效率具有差異,也難以規(guī)范與改善效率低下的受托方行為。為此,京滬公司亟待在委托運輸管理工作中引入市場競爭機制,以確保京滬高速鐵路發(fā)展質量、經營效益的持續(xù)增長。

3 京滬高速鐵路委托運輸管理模式發(fā)展對策

3.1 加強委托運輸管理的溝通與協調

針對京滬高速鐵路委托運輸管理過程中委管雙方目標不一致的問題,首先,要捋順各方管理關系：明確中國國家鐵路集團有限公司作為行業(yè)指導,規(guī)范指導京滬高速鐵路安全及運營管理；京滬公司作為資產方,承擔“資產管理、經營監(jiān)管、委托運輸管理監(jiān)督、品牌塑造”職能；屬地鐵路局集團公司作為經營方,承擔安全管理、運輸經營的主體職能。其次,結合委托運輸管理合同執(zhí)行情況與現場實際情況,研究規(guī)范經營的具體舉措,并與經營方加強協調與溝通,共同探討委托運輸管理工作中關于安全、設備、服務、效益等問題,使委托運輸管理雙方成為目標同向的利益共同體,避免受托人鋪張浪費的經營行為和經營目標的短視化問題,使受托人目標和委托人目標得以有機結合和統一。必要時,可利用信息化手段降低協調及管理成本,通過構建統一的綜合信息管理平臺,實現對資產使用、維護情況的實時監(jiān)控,最大限度地避免信息不對稱所導致的管理障礙。

3.2 確保委托運輸管理的合理管控

為避免信息不對稱問題導致的資產方被動弱勢地位的出現,有必要落實京滬高速鐵路資產監(jiān)督管理機制,從人、財、物3個維度進行合理管控,強化委托-代理監(jiān)管[4],實現京滬高速鐵路資產的精細化管理。

（1）落實人員崗位責任制。根據崗位及工種差異,合理設置人員定編,建立京滬高速鐵路委托運輸管理職位管理系統；制定各專業(yè)崗位責任規(guī)范,明確工作依據,實現考核標準化,加強站段主要領導人員資產管理考核責任制；制定工作標準,探索委托運輸管理工作規(guī)律,分職責分專業(yè)形成京滬高速鐵路委托運輸管理工作標準；嚴格執(zhí)行行業(yè)標準以落實各崗位工資待遇,切實提高委托運輸管理人員成本控制、落實核算依據。

（2）制定專項資金支出管理考核辦法。京滬高速鐵路委托運輸管理工作成本主要集中在屬地鐵路局集團公司的工務、電務、供電、房建等基層站段,這些成本中心成本支出的高低直接決定著京滬高速鐵路委托運輸管理工作的經濟效益。因此,對專項資金支出應制定考核管理辦法,確保成本最小化及資金管理可控性。樹立“成本就是效益”的理念,培養(yǎng)全體管理人員和工作人員的內部控制意識。加強財務管理,提高資金利用效率。在申請專項資金時,京滬公司應委派專業(yè)人員到屬地鐵路局集團公司進行實地調查,按照委托運輸管理運輸財務管理制度,詳細記錄項目中所有資金支出情況,合理分配資金[5]。

（3）建立專用設施設備管理追蹤調整機制。經營方應在京滬公司設備使用臺賬的基礎上實現電子化,設置電子標簽,做到“一件一檔”,及時追蹤設備設施使用情況,了解設備管理者及使用者對于設備的管理及維護狀況,實時更新狀態(tài),開展全壽命周期跟蹤及維護,對問題及風險及時整治,確保設施設備專用性,實現設施設備的充分利用及適時配置,增強京滬公司對專用設施設備的管控。

3.3 完善績效評價考核與違約的責任制度建設

激勵兼容機制是促使受托方按照京滬公司意愿開展工作的一種有效手段。該機制要求受托方鐵路必須承擔《委托運輸管理協議》中相應的義務才能得到對等的激勵。一方面,設定京滬高速鐵路經營效益與受托方經營行為相掛鉤的績效考核制度。例如：結合經營方年度和中期會計報表審計、專項審計等方式,將績效評價信息納入到審計報告或專題報告中,作為年度經營責任制考核的重要參考指標；或通過中國國家鐵路集團有限公司可以將受托方提供的績效評價信息納入年度考核,通過檢查、評比形成相應的工作機制,將績效評價信息納入常態(tài)化管理[6]等方式,根據京滬高速鐵路運營效益決定受托方應分配得到的剩余產出激勵,從而使受托方能夠切實為京滬公司經營效益的提升做出努力,實現委管雙方的效用最大化。另一方面,還應將受托方主要管理人員的考核、任命與京滬高速鐵路掛鉤,避免受托方管理責任的缺失。此外,在制定激勵措施的同時,應注重負激勵措施的落實,即明確受托方經營責任,可通過與受托方簽訂長期合同,明確規(guī)定經營方職責,要求受托方提供一定的財產擔保的方式落實,從而通過退出機制的建立遏制機會主義行為的出現。當受托方因瀆職行為損害了京滬公司利益時,應直接追究其責任并要求補償經濟損失。京滬公司應在委托運輸管理協議中完善違約責任機制,不僅規(guī)定對違約行為原則性的解決方法,也應補充完善違約責任懲罰措施,制定具體的賠償與追責機制。

3.4 構建符合公允性要求的清算制度

市場化清算與商業(yè)性鐵路運輸企業(yè)經濟利益密切相關,因此清算價格、清算比率、清算流程等關鍵環(huán)節(jié)的制定需符合市場化經營管理需要,促使清算結果與鐵路運輸市場主體實際經營狀況相匹配[7],以有效規(guī)避關聯交易問題。具體而言,通過分專業(yè)確定工作標準和設備設施標配,推進京滬高速鐵路委托運輸管理工作規(guī)范化、制度化。受托方結合本鐵路局集團公司實際和京滬高速鐵路線路情況,提出對京滬高速鐵路的細化管理標準、優(yōu)化方案和工作推進計劃等建議措施。委托方京滬公司通過對京滬高速鐵路客流需求、運輸密度、社會接受程度、社會經濟效益等的全面分析,結合經營方運輸管理情況,分專業(yè)制修訂具有普適性、實用性、科學合理的勞動定員及工資標準,分專業(yè)制定設備設施配置標準、運輸管理工作企業(yè)標準及系列實施細則。中國國家鐵路集團有限公司對京滬公司上報的系列標準及細則,按行業(yè)標準進行總體指導與調整,以此為藍本制定并下發(fā)高速鐵路行業(yè)標準及系列管理辦法。由此,通過自下至上的文件制定方式、自上至下的規(guī)則下發(fā)方式,兼顧運輸生產標準及操作流程,為京滬公司委托運輸管理清算提供兼具公允、公平的制度保證。

3.5 創(chuàng)建委托運輸管理模式的市場競爭機制

在京滬公司委托運輸管理中,存在多個受托屬地鐵路局集團公司,對這些受托方可以通過競爭性代理來達到監(jiān)督的目的。具體而言,基于我國鐵路區(qū)域性組織結構現狀,可以制定標尺競爭管制政策,即通過最大限度地減少市場進入和退出障礙[8],為同一委托運輸管理市場中的不同受托人設定具體的資質要求,以在受托人間創(chuàng)造潛在的直接競爭關系。例如,利用招投標機制建立委托運輸管理工作市場競爭機制,通過選擇將京滬高速鐵路委托運輸管理工作整體打包給一個鐵路運輸企業(yè)、分拆給多個鐵路運輸企業(yè),或按工種分拆給多個專業(yè)公司實行專業(yè)化管理,設定管理標準,遴選優(yōu)質經營方；建立合同退出標準要求,實現優(yōu)勝略汰,以最大限度激發(fā)經營方活力。

4 結束語

在委托運輸管理模式下,需要通過京滬高速鐵路委托運輸管理雙方以及行業(yè)指導的共同努力,形成具有行業(yè)統一性的委托運輸管理標準及市場化清算標準,建立公允性的市場準則,樹立委托運輸管理模式的行業(yè)公信力,并構建由上及下、由下及上的管理模式改進思路,通過增強管理信息的輸送與反饋渠道,切實完善京滬公司規(guī)范治理體制,確保新形勢下委托運輸管理工作的有效實施,落實京滬高速鐵路標準示范線要求。