湖北農(nóng)村飲水安全工程管護體制機制調(diào)查與對策建議

陳協(xié)清，姚 玲

（1.湖北省水利廳，430071，武漢；2.湖北省水利水電科學(xué)研究院，430072，武漢）

一、基本情況

2006年以來，湖北省圍繞“建得成、管得好、用得起、長受益”十六字方針，全力推進歷史上最大規(guī)模的農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)，同步探索和構(gòu)建農(nóng)村飲水安全工程長效運行管護機制，成效顯著。

1.已形成規(guī)模供水為主體的農(nóng)村供水新格局

湖北省各地在廣泛調(diào)查研究、認真總結(jié)實踐經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，及時調(diào)整思路，科學(xué)布局，打破區(qū)劃界限和城鄉(xiāng)壁壘，有效優(yōu)化水資源配置，依托大水源，建大水廠，鋪大管網(wǎng)，大力發(fā)展“千噸萬人”以上規(guī)模的城鄉(xiāng)一體化、規(guī)?；┧こ蹋?gòu)建“城鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)、區(qū)域聯(lián)供、集中為主、分散為輔、質(zhì)效雙提、全域安飲”的新型農(nóng)村供水格局，讓水源、水質(zhì)、運行管理更加可靠，農(nóng)村飲水安全更有保障。截至2018年年底，全省已建成農(nóng)村集中式供水工程1.96萬處，供水人口4 018.08萬，占農(nóng)村供水總?cè)丝诘?4.34%。其中，供水到戶3 865.38萬人，占比90.76%；“千噸萬人”以上規(guī)模工程776處，供水人口3 092萬人，占農(nóng)村供水總?cè)丝诘?2.59%。平原地區(qū)已基本實現(xiàn)規(guī)模水廠供水全域覆蓋。分散式供水工程33.36萬處，受益人口240.97萬人，占農(nóng)村供水總?cè)丝诘?.57%。

供水城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、規(guī)?；l(fā)展勢頭強勁。武漢、鄂州、仙桃、大冶等20多個縣市在城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)中邁出了堅實的步伐，基本實現(xiàn)了同城、同網(wǎng)、同質(zhì)、同價。武漢市農(nóng)村自來水普及率達100%，全面形成了城鄉(xiāng)供水一體化的格局。鄂州實現(xiàn)“城鄉(xiāng)一張網(wǎng)、管理一條線、收費一個價、運營一個主體、服務(wù)一個標準”的全新供水管理服務(wù)并重構(gòu)供水格局?！笆濉睍r期，湖北省無論是平原、丘陵，還是山區(qū)，都有縣市在謀劃興建大水廠。2017年，大冶市以王英水庫水為水源，建成供水能力達20萬t/d的殷祖水廠，全市近百萬城鄉(xiāng)居民同飲一庫水。2018年，位于鄂西山區(qū)的來風(fēng)縣，采用PPP模式籌資建成27個水廠，讓全縣27.55萬農(nóng)村人口的99%，吃上了自來水。2018年，全省新增“千噸萬人”以上水廠28處，受益人口達122萬。其中，江陵、公安各建成1座萬噸級水廠，供水規(guī)模分別達5萬t/d和3萬t/d，惠及農(nóng)村人口都在15萬人以上。還有一些縣市完成大水廠的初步設(shè)計與審批，準備開工建設(shè)。

2.已初步構(gòu)建農(nóng)村飲水工程管護機制

（1）所建工程都落實了經(jīng)營管理責(zé)任人

規(guī)模較大的集中式供水工程，都成立了專門的管理機構(gòu)；村組內(nèi)小型集中式供水工程，也都委托、指定了專門機構(gòu)或?qū)Ｈ斯芾?。管理中，各地堅持因地制宜地探索農(nóng)村供水工程長效管護機制。對農(nóng)村供水工程實行統(tǒng)一運營管理，區(qū)域性、專業(yè)化供水管理組織呈發(fā)展壯大之勢。恩施州各縣市成立了縣級供水公司，將集鎮(zhèn)和聯(lián)村供水工程全部納入統(tǒng)一管理。如宣恩縣將惠及500人以上的集中供水工程納入縣晶源城鄉(xiāng)供水有限公司管理。宜昌市水利局爭取市人民政府辦公室印發(fā)加快推進農(nóng)村飲水公司化改革的通知，各縣（市、區(qū)）按照要求，紛紛以縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村3種模式組建供水公司，統(tǒng)一管理農(nóng)村水廠，實踐效果明顯。十堰市鄖西、房縣等縣市也成立了縣級供水公司，統(tǒng)一管理全縣集鎮(zhèn)水廠。針對村級供水管網(wǎng)以及小型集中和分散供水工程管護難問題，不少縣市也在積極尋求破解之策。枝江市籌資2 000萬元（市財政1 000萬元、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政800萬元、水廠水費返還200萬元），支持全市9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)198個村建立了村管水員、保潔員、道路養(yǎng)護員“三員合一”制度，合力管護，既提高效能，又減少支出。鄖西縣采取以獎代補方式，縣財政按每塊入戶水表15~20元的標準給予補助，鼓勵村級小型供水工程落實管水員，裝表計量收費。

（2）運行管理制度日趨完善

各市縣政府出臺了貫徹落實《湖北省農(nóng)村供水管理辦法》（省政府360號令）和《省人民政府關(guān)于鞏固提升農(nóng)村飲水安全工作的意見》（鄂政發(fā)〔2016〕63號）的實施辦法。對于初具規(guī)模的農(nóng)村水廠制定了水源巡查、安全生產(chǎn)、應(yīng)急管理、制水管理、供水管理、水質(zhì)檢測、管道維修、財務(wù)管理、水費計收等比較完善的經(jīng)營管理制度。

（3）水價機制已基本形成

依規(guī)定價，計量收費。除個別村組管理的小型集中式供水工程外，都實現(xiàn)了裝表計量收費。其中有80多個縣市實施了基本水費和計量收費相結(jié)合的兩部制水價制度。新建入戶工程大多安裝了智能水表，方便群眾用水交費，減少抄表收費人工成本。落實稅費減免優(yōu)惠。各縣市基本上都落實了農(nóng)村供水經(jīng)營稅收減免、供水用電價格執(zhí)行生活電價、農(nóng)村居民供水免征水資源費等優(yōu)惠政策。落實財政補貼，建立縣級農(nóng)村飲水安全維修養(yǎng)護基金制度。全省已有84個縣落實2018年農(nóng)村飲水安全工程維修養(yǎng)護資金，僅2018年就落實農(nóng)村飲水安全工程維修養(yǎng)護資金1.42億元。其中武漢、鄂州、仙桃、潛江、天門按農(nóng)村人口數(shù)人均3元計算，其他市州按2元計算；武漢市新洲區(qū)2016年按2元、2017—2018年按3元，累計落實財政補助資金582萬元；應(yīng)城市落實維修養(yǎng)護基金326萬元（按國家專項投資總額的2%，向農(nóng)村水廠收取水費提留合計163萬元，市財政再按1∶1的比例配套163萬元）。其中有76個縣以縣級政府、政府辦或財政、水利聯(lián)合出臺維修養(yǎng)護資金辦法。

3.農(nóng)村供水規(guī)范化管理取得階段性成果

農(nóng)村飲水安全工程三分靠建、七分靠管，科學(xué)管理是長效運行的關(guān)鍵一環(huán)。近兩年，湖北省水利廳組織開展的農(nóng)村供水工程管理規(guī)范化建設(shè)活動，已取得階段性成果。

（1）管理意識普遍增強

絕大多數(shù)地方積極踐行以人民為中心的發(fā)展思想，強化從水龍頭抓起的服務(wù)理念，認識到農(nóng)村供水工程標準化、規(guī)范化、專業(yè)化管理的重要性、緊迫性，縣級水行政主管部門較好地擔起了對農(nóng)村供水的行業(yè)主管職責(zé)，供水單位扛起了對供水工程的維護管理和服務(wù)保障職責(zé)。一些地方單位的主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，做到工作有部署、實施有方案、推進有措施、活動有臺賬、平時有檢查、考核有獎懲。特別是按照“一廠一策”的要求，主動對照標準找差距，下真功，出實招，不斷補齊管理中的短板。武漢市將示范水廠建設(shè)納入對各區(qū)水務(wù)局的年度績效考核，及時組織外出考察學(xué)習(xí)，有效地推動了全市農(nóng)村供水工程規(guī)范化管理工作。荊州市抓農(nóng)村供水工程規(guī)范化管理力度大，江陵縣通過抓管理，一些供水工程單位面貌大為改觀。洪湖市將全市20個農(nóng)村水廠全部劃給市夢源水務(wù)有限公司，實施“一盤棋”管理，全員參加規(guī)范化管理建設(shè)活動，每個水廠從廠容廠貌、管理制度、制水管理到工程維護、供水服務(wù)，與過去相比都有很大的改善或提升。

（2）一些短板持續(xù)補齊

不少縣市的水廠以農(nóng)村供水工程管理規(guī)范化建設(shè)活動為契機，對照標準，查找問題，硬化措施，做到缺什么補什么。有的配套完善了凈化、消毒設(shè)施和水質(zhì)化驗室。潛江市22處農(nóng)村水廠全部配置了水質(zhì)化驗室。崇陽縣按要求完善了龍泉、臺山、銅鐘等8個農(nóng)村水廠的凈化設(shè)施。蘄春縣對長林崗、獅子堰、張榜等25處農(nóng)村水廠更換或增添了消毒設(shè)施。有的修訂完善了管理制度。孝南區(qū)組織楊店、肖港等5個農(nóng)村水廠重新修訂完善了各類管理制度，做到用制度管人管事。還有的在智慧供水、安全生產(chǎn)、能力建設(shè)、服務(wù)體系、水費計收、廠區(qū)環(huán)境整治等方面補齊短板。

（3）規(guī)范化管理水廠不斷涌現(xiàn)

通過持續(xù)加強農(nóng)村供水管理規(guī)范化建設(shè)，全省先后有公安縣麻豪口、大冶市殷祖、浠水縣白蓮河、鄂州市葛華、石首市二水廠、枝江市胡家畈、武漢市新洲區(qū)劉集和陽邏、洪湖市峰口等36個農(nóng)村水廠的特色亮點，在《中國水利報》宣傳展示，起到了很好的示范、輻射和帶動作用。這些水廠既有共性特點，如供水設(shè)施完備、管理制度健全、水質(zhì)安全保障程度高、工程維修及時、供水服務(wù)質(zhì)效好、供水價格合理、廠區(qū)環(huán)境整潔、老百姓用水滿意率較高，又有個性特色，如有的水廠堅持精細管理、注重長效管護，有的水廠將管理責(zé)任融入飲水安全保障工作的每一個環(huán)節(jié)，施行標準化管理。

（4）水質(zhì)保障能力不斷增強

持續(xù)加大農(nóng)村飲用水水源保護力度，積極推進分類水源保護區(qū)和保護范圍的劃定工作，落實水源巡查制度。黃岡市繼2016年出臺《黃岡市飲用水水源地保護條例》后，2017年又印發(fā)了 《全市重要飲用水水源地名錄》，將全市232個千人以上集中式飲用水水源地納入重要飲用水水源地名錄管理。全省776處“千噸萬人”以上工程（含城鎮(zhèn)自來水廠管網(wǎng)延伸工程）中有764處劃定水源保護區(qū)，占比98.5%；1 251處千人以上供水工程中有1 161處劃定水源保護區(qū)，占比93%?！扒嵢f人”以上規(guī)模化水廠大部分已建立水質(zhì)化驗室，開展日常監(jiān)測工作；86個農(nóng)村飲水安全區(qū)域水質(zhì)檢測中心對轄區(qū)內(nèi)水廠進行全面巡檢，并與衛(wèi)生疾控部門密切配合，強化水質(zhì)抽檢工作。湖北省已形成水廠自檢、區(qū)域水質(zhì)中心巡檢、衛(wèi)生疾控部門抽檢為一體的農(nóng)村供水水質(zhì)檢測體系，水質(zhì)達標率不斷提升。

4.從局部到覆蓋全域的全民安全飲水格局即將形成

經(jīng)過不斷探索和艱辛努力，湖北省農(nóng)村飲水安全事業(yè)已呈燎原發(fā)展之勢，從平原湖區(qū)到丘陵山區(qū)，從局部到全域，飲水安全覆蓋面不斷拓展，正在形成全省農(nóng)村居民共享安全飲水的局面。

2000年以來，湖北省用3年時間實施農(nóng)村飲水解困工程，解決了200多萬人飲水困難問題。從2005年開始，國家實施農(nóng)村飲水安全工程。“十一五”“十二五”10年間，湖北省共解決3 150萬農(nóng)村居民和368萬農(nóng)村師生飲水安全問題。特別是“十一五”時期，解決了納入國家兩個五年總體規(guī)劃的1 609.6萬人農(nóng)村飲水安全問題，創(chuàng)造了“十年任務(wù)五年完成”的湖北速度。“十三五”期間，湖北省大力實施農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程，已解決新增588萬多農(nóng)村居民飲水安全問題。目前，湖北省農(nóng)村自來水普及率已由2005年的15%提升到83.66%，農(nóng)村供水保證率達到95.9%。到2019年年底，湖北省可實現(xiàn)國家現(xiàn)行評價標準下飲水安全全域全覆蓋。

二、存在的主要問題

1.部分縣市舉債興建大水廠，后期還債壓力大

“十三五”期間，各地按照“城鄉(xiāng)一體、規(guī)模發(fā)展、全民安飲”的目標，推進農(nóng)村飲水安全鞏固提升及精準扶貧建設(shè)，全省投資將達200億元以上，遠遠超出省規(guī)劃的88億元。僅仙桃飲水安全鞏固提升規(guī)劃投資就達26億元，目前已投入21億元，其中舉債約18億元。近3年，恩施、宜昌、十堰的一些山區(qū)貧困縣，投入的資金普遍達到2億～3億元。近3年，來風(fēng)縣農(nóng)村飲水安全建設(shè)共投入5億元，其中貸款2億多元，每年償還的利息就要1 000多萬元。英山縣計劃投資2.59億元，其中貸款1.26億元。

2.山區(qū)農(nóng)村飲水水源保障條件較差

調(diào)查中，恩施、宜昌、十堰的一些山區(qū)縣市普遍反映，興建集中供水工程苦于沒有大水源。一些水源小又缺乏備用水源的供水工程難以抵御特大旱災(zāi)。特別是易地搬遷集中安置點，因受水源限制，所建集中供水工程的供水保證率相當差。?？悼h打深井400 m取用高氟水解決易地搬遷集中安置點的飲水問題，盡管采用了除氟技術(shù)，但還是存在較大風(fēng)險。

3.城鄉(xiāng)供水行業(yè)管理體制不順，少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)水廠的行業(yè)監(jiān)管責(zé)任難以壓實到位

2015年頒布的《湖北省城鎮(zhèn)供水條例》規(guī)定：“省人民政府住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門負責(zé)全省城鎮(zhèn)供水、用水管理工作。市、州、縣人民政府確定的城鎮(zhèn)供水主管部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)供水、用水管理工作”。按此規(guī)定，如果縣級政府沒有明確授權(quán)，水利部門是無權(quán)監(jiān)管縣城和建制鎮(zhèn)集鎮(zhèn)水廠的，這將造成少數(shù)縣市對建制鎮(zhèn)集鎮(zhèn)水廠的監(jiān)管不明確，水利、住建兩個部門職責(zé)不清影響城鄉(xiāng)供水統(tǒng)籌發(fā)展。

4.部分由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組管理特別是轉(zhuǎn)讓或承包給個人經(jīng)營的農(nóng)村水廠，供水保障不容樂觀

從調(diào)查的情況看，轉(zhuǎn)讓或承包給個人經(jīng)營的農(nóng)村水廠，其管理比國有單位、公司制或股份制大企業(yè)要薄弱得多。個人經(jīng)營小水廠，管理人手少、專業(yè)水平差，水廠管理極不規(guī)范，水質(zhì)保障比較差，抵抗風(fēng)險的能力弱，水廠更易年久失修。對這類水廠，水利部門缺乏強有效的監(jiān)管手段。近兩年，群眾投訴、媒體曝光的多為這類水廠。

5.農(nóng)村供水服務(wù)能力普遍不足

一是專業(yè)人才普遍缺乏。特別是規(guī)模較小的單村水廠，因地理位置偏，收入低，經(jīng)營管理者大多文化程度不高，經(jīng)驗不足，難以準確掌握水質(zhì)凈化消毒技術(shù)。二是管理手段比較落后。只有部分“千噸萬人”以上規(guī)模水廠建有廠區(qū)監(jiān)測和控制系統(tǒng)，極少數(shù)水廠建有管網(wǎng)在線監(jiān)測系統(tǒng)，遇到破管問題很難及時發(fā)現(xiàn)。絕大多數(shù)用戶仍使用老式水表，需要人工抄表計費，用戶交費不方便。三是水源保障不足。普遍缺乏備用水源。

6.部分農(nóng)村水廠供水價格難以補償供水成本

與城市相比，農(nóng)村供水點多面廣，供水人口分散，工業(yè)用水少，平時外出打工人口多，水廠供水量少，單位供水投資大，所需管護維修費用多，單位供水成本高，水價普遍低于供水成本。2018年調(diào)查顯示，全省68個縣市區(qū)192處農(nóng)村水廠，在按現(xiàn)行規(guī)定計算應(yīng)提折舊的情況下，51個盈利，占比26.6%；5個盈虧持平，占比2.6%；136個虧損，占比70.8%。這192個農(nóng)村水廠平均供水成本為2.341元/m3。其中，原水費及水資源費0.082元/m3，占3.5%；人員工資0.525元/m3，占22.4%；動力費 0.274元/m3，占11.7%；藥劑費0.078元/m3，占3.3%；應(yīng)提折舊費 0.939元/m3，占 40%；修理費 0.147 元/m3，占6.3%；水質(zhì)檢測監(jiān)測費0.012元/m3，占 0.5%；管理費用 0.12元/m3，占5.1%；銷售費用 0.059元/m3，占 2.5%；稅金及附加0.033元/m3，占1.4%；其他支出0.072元/m3，占 3.1%。這 192個農(nóng)村水廠按年水費收入、銷售水量計算的綜合水價為1.58元/m3，水價僅占成本的68%。由于虧損，這192個農(nóng)村水廠實際提取折舊費僅占應(yīng)提金額的4%，其中102個水廠完全未提取折舊費。若按實提折舊算賬，這192個農(nóng)村水廠平均供水成本僅為1.38元/m3。造成水價低于成本的原因：一是農(nóng)民的經(jīng)濟承受能力和心理承受能力比較差，水價不宜定得過高。因湖北水資源比較豐富，如果水價定高了，農(nóng)民就會更加少用甚至不用水廠供應(yīng)的安全水，自己直接取用地表水或地下水，水價雖然高了，但用水量更加少了，既增加不了水廠收入，也不能有效地保障農(nóng)村飲水安全。二是部分縣市政府不同意農(nóng)村水價高于城市水價。有部分縣市參考城市居民用水水價來確定農(nóng)村飲用水價格，因不少縣市城市水價本身低于其供水成本，造成高于城市供水成本的農(nóng)村供水，其水價低于成本，從而產(chǎn)生政策性虧損。

三、對策與建議

①中央和省級應(yīng)加大對農(nóng)村飲水安全投入力度。一些縣市，特別是一些貧困縣市，因?qū)嵤┺r(nóng)村飲水安全鞏固提升工程而背上的巨額債務(wù)，靠地方財政還貸有困難，靠收水費還貸更是困難大。因此，建議中央和省級財政加大對農(nóng)村飲水安全建設(shè)的投入力度。

②研究出臺“城鄉(xiāng)供水條例”。目前，城市供水、農(nóng)村供水分屬住房城鄉(xiāng)建設(shè)、水利部門管理，集鎮(zhèn)供水管理職責(zé)不明、邊界不清，城市和農(nóng)村供水二元分割，不利于城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)。因此，建議研究出臺“城鄉(xiāng)供水條例”，為城鄉(xiāng)供水一體化保駕護航。

③因地制宜創(chuàng)新農(nóng)村供水工程經(jīng)營管理體制。從調(diào)查的情況看，以縣級為單元，對縣域內(nèi)的供水工程無論是城市水廠還是農(nóng)村水廠，從取水、制水、配水到用戶水表，從城市用水到農(nóng)村用水，實行統(tǒng)一的、專業(yè)的經(jīng)營管理，即城鄉(xiāng)供水經(jīng)營一體化，更有利于工程的長效運行，更有利于農(nóng)村飲水安全。對單個小型農(nóng)村水廠來講，由水庫等水源工程或鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站經(jīng)營管理，比轉(zhuǎn)讓、租賃或承包給個人經(jīng)營要好。對于村級供水管網(wǎng)和村級小型供水工程可以學(xué)習(xí)借鑒枝江市做法，采取財政扶持方式，支持建立村管水員、保潔員、道路養(yǎng)護員“三員合一”制度，行使管護職責(zé)。

④完善水價機制，促進良性運行。一是出臺水價管理辦法，規(guī)范水價管理。研究出臺《農(nóng)村供水工程水價管理辦法》，將《湖北省農(nóng)村供水管理辦法》（省政府360號令）中有關(guān)水價的條款進一步明晰，加大依規(guī)定價和兩部制水價的落實力度。二是建立水價實時調(diào)整制度。妥善解決好水價嚴重低于成本、水廠經(jīng)營嚴重虧損的問題。三是進一步落實扶持政策。深入貫徹2011年中央1號文件精神，參照陜西等省做法，將37個貧困縣農(nóng)村供水用電價格，由執(zhí)行生活電價調(diào)整為執(zhí)行農(nóng)業(yè)排灌用電價格，進一步降低農(nóng)村供水成本。無限期減免農(nóng)村供水經(jīng)營稅收。真正建立水費提留和財政補助“兩條腿走路”的縣級農(nóng)村飲水安全維修養(yǎng)護基金制度，解決好目前單一的財政補貼制，并形成積累，確保多年后有一定的積累用于工程的大修維修。同時中央和省級財政給予一定的維修養(yǎng)護補助。

⑤狠抓農(nóng)村供水工程規(guī)范化管理，提升農(nóng)村供水服務(wù)質(zhì)效。深入開展農(nóng)村供水工程管理規(guī)范化建設(shè)，繼續(xù)選取樹立一批可學(xué)、可復(fù)制的典型，以此帶動提升農(nóng)村供水工程標準化、規(guī)范化、專業(yè)化管理水平。一要強化責(zé)任抓管理。要認真貫徹水利部關(guān)于建立農(nóng)村飲水安全工程管理責(zé)任體系的通知要求，進一步落實農(nóng)村供水管理縣級政府的主體責(zé)任、水行政主管部門的行業(yè)監(jiān)管責(zé)任，強化供水單位的運行管護責(zé)任，明確責(zé)任人，同時，落實管理機構(gòu)、管理辦法和運行維護經(jīng)費“三項制度”。二要突出重點抓管理。要突出服務(wù)宗旨，以人民為中心，讓人民群眾飲用安全水，增強安全感、獲得感和幸福感。要突出安全核心，抓好工程安全、生產(chǎn)安全和水質(zhì)安全“三個安全”。要突出機制關(guān)鍵，繼續(xù)因地制宜地探索一些能管長遠的管護機制，切切實實地做到每處工程有人管事，有制度管人，有收入支撐運轉(zhuǎn)。要突出能力支撐，通過信息化、自動化、智能化建設(shè)，提高農(nóng)村供水服務(wù)的科技含量，通過采取走出去、請進來、老帶新等辦法，加強對水質(zhì)消毒等關(guān)鍵崗位人員的技術(shù)培訓(xùn)，提升業(yè)務(wù)水平。三要精益求精抓管理。農(nóng)村供水管理需要落小落細，功在平時，不能忽視看起來微不足道的小事和細節(jié)。要大力倡導(dǎo)和弘揚“精益求精，追求卓越”的工匠精神和“甘守清貧，任勞任怨”的奉獻精神。