完善巡察制度推動基層改進(jìn)作風(fēng)

□文｜安耕

（作者單位：甘肅省委黨校）

作風(fēng)是黨的形象和生命，作風(fēng)建設(shè)攸關(guān)事業(yè)成敗。 2012年12月中央出臺了關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定，堅決反對形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)，黨的作風(fēng)建設(shè)進(jìn)入了新的發(fā)展階段。在黨的作風(fēng)建設(shè)取得顯著成效的同時，一些地方、部門和干部身上還存在不作為、不盡責(zé)、陽奉陰違、欺上瞞下、弄虛作假、慵懶散慢等作風(fēng)問題。特別是與基層群眾聯(lián)系最緊密，關(guān)系最密切的廣大基層干部的作風(fēng)直接關(guān)系到黨和政府的形象，關(guān)系到黨的決策部署在基層的貫徹落實。2017年8月，中共中央辦公廳印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》和《中共中央辦公廳〈關(guān)于市縣黨委建立巡察制度的意見〉的通知》，巡察制度作為進(jìn)一步推動基層作風(fēng)建設(shè)工作的重要制度設(shè)計由此開始在全國展開實踐。

基層作風(fēng)問題多發(fā)源于基層自身特點

與其他層級領(lǐng)導(dǎo)干部出現(xiàn)作風(fēng)問題不同，對于上述基層作風(fēng)方面已經(jīng)暴露出來的問題，首先應(yīng)當(dāng)注意區(qū)別分析的是其背后驅(qū)動因素的兩個“基層”特點：

一是作為基層面臨的社會環(huán)境--熟人社會問題。基層干部流動性較弱，而基層干部身處“熟人社會”，社會關(guān)系和職權(quán)范圍高度重合，即便是新進(jìn)入工作崗位的年輕干部工作時間較長以后，不可避免的要和管理服務(wù)對象建立較為長期的交往關(guān)系。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道干部在直接服務(wù)市民、農(nóng)民時，表現(xiàn)出的形象往往并不是韋伯式的科層官僚體系的冷酷、機械式的面貌，更多的時候表現(xiàn)出的是“經(jīng)紀(jì)”“代理”“保護(hù)”等復(fù)雜的“官民”關(guān)系。這一方面有利于基層工作的開展，解決基層層出不窮的復(fù)雜問題；一方面也給埋下隱患，給基層干部吃拿卡要、優(yōu)親厚友、推諉懈怠等作風(fēng)問題提供了空間。

二是作為基層存在的內(nèi)因——干部管理體制問題。目前基層干部管理體制還存在一些缺陷。首先是基層干部選拔任用空間小。領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)少，級別晉升難，是基層干部普遍反映的問題。許多基層干部在長期的工作中積累了解決各類復(fù)雜民生問題的能力，但受限于基層職數(shù)，在4、50歲的黃金年齡缺喪失斗志，精神懈怠。其次是薪酬問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等基層單位人員構(gòu)成復(fù)雜，有公務(wù)員、事業(yè)編人員、村干部還有一些臨時聘用人員。復(fù)雜的身份編制以及薪酬制度存在缺陷，同工不同酬現(xiàn)象較為明顯，導(dǎo)致一些基層干部出現(xiàn)心理不平衡，工作積極性減弱的現(xiàn)象。三是權(quán)責(zé)不明晰。上面千條線，基層一根針，基層干部職權(quán)往往較為模糊，上級隨時按照工作任務(wù)進(jìn)行調(diào)整，干部接到任務(wù)后卻承擔(dān)較大的責(zé)任，往往缺少及時的支持和監(jiān)督。

當(dāng)干部管理體制的問題和熟人社會融匯交織的時候，就產(chǎn)生了在基層層面難以自發(fā)解決的負(fù)面效果，使得基層作風(fēng)建設(shè)表現(xiàn)出問題隱蔽、頑固、反復(fù)多發(fā)的特點。首先是內(nèi)生的監(jiān)督動力不足?；鶎痈刹苛鲃有缘?，預(yù)期前景較為明顯，長期同僚、同事關(guān)系，加上復(fù)雜的同學(xué)、同鄉(xiāng)、同姓、親戚關(guān)系，使得不僅在同單位之間，甚至不同單位之間的干部也容易產(chǎn)生非制度化的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，以至于這些隱蔽關(guān)系網(wǎng)絡(luò)間發(fā)生的利益交換、利益尋租、互相“照應(yīng)”現(xiàn)象更難以為上級或者關(guān)系網(wǎng)絡(luò)外的干部發(fā)現(xiàn)。即使發(fā)現(xiàn)身邊領(lǐng)導(dǎo)、同事出現(xiàn)作風(fēng)問題，一般都會忌憚于其背后的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的社會能量而選擇沉默。嚴(yán)重的時候，甚至出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象。其次是外部干擾因素太多。很多干部反映，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的工作難做，很多時候難就難在熟人干擾太多。來自熟人社會的干擾不一定表現(xiàn)為直接的利益誘惑和容易被查證的權(quán)錢交易，很多時候表現(xiàn)為人情壓力，輿論壓力，甚至是暗示的威脅或者誘惑，這些不能言明、沒有實證的干擾使得基層干部在缺少制度化的支持和監(jiān)督時容易出現(xiàn)上述作風(fēng)問題。

引入巡察制度是加強基層作風(fēng)建設(shè)的關(guān)鍵一招

以巡察制度推動基層落實政治要求。巡視巡察制度從一開始就帶有鮮明的政治建設(shè)功能屬性。1928年10月，中央發(fā)布“第五號通告”，正式頒布黨內(nèi)《巡視條例》規(guī)定巡視的目的“為使上級黨部之一切策略，工作計劃和指導(dǎo)能正確被下級黨部（直至支部）接受和執(zhí)行。”巡察的本質(zhì)是政治巡察而不是業(yè)務(wù)檢查，巡察制度的核心功能是貫徹落實中央決策部署，自然包括中央對作風(fēng)建設(shè)的要求。巡察工作首先要在政治高度上突出黨的領(lǐng)導(dǎo)，在政治要求上抓住黨的建設(shè)，在政治定位上立足全面從嚴(yán)治黨，對被巡察黨組織進(jìn)行政治體檢。必須以“四個意識”為標(biāo)桿，以黨規(guī)黨紀(jì)為尺子，緊扣“六項紀(jì)律”，聚焦黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴(yán)治黨不力等問題，看基層被巡察黨組織貫徹黨的路線方針政策和上級黨委決策部署是否堅決，基層戰(zhàn)斗堡壘作用是否有效發(fā)揮，黨組織生活是否正常開展，履行“兩個責(zé)任”是否到位。

以巡察制度大力破解基層利益格局。如前所述，基層作風(fēng)問題往往交織著復(fù)雜的基層社會背景和制度慣性，呈現(xiàn)出頑固性、隱蔽性、反復(fù)性的特點。創(chuàng)設(shè)巡察制度目的就在于為市縣黨委落實管黨治黨政治責(zé)任、加強對基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的監(jiān)督，建設(shè)基層作風(fēng)提供制度性的長久解決方案。但同時，基層巡察是全新的一項黨內(nèi)監(jiān)督制度，必然面臨復(fù)雜的系統(tǒng)協(xié)同過程，而且在基層實踐的組織運作過程中,巡察人員本身就處于“熟人社會”之中，基層巡察的制度有效性面臨著"運動表面化"的趨勢、有著滑向"形式化陷阱"的可能性。為破解熟人社會的利益格局，巡察工作必須要突出問題意識，把群眾反映強烈、信訪舉報量大的單位和部門、部分干部，以及損害人民群眾切身利益的突出問題作為巡察重點。緊盯扶貧救濟、工程建設(shè)等領(lǐng)域的重點部門和重點崗位，針對被巡察黨組織的決策權(quán)、審批權(quán)、執(zhí)法權(quán)、人事權(quán)等找準(zhǔn)問題，以具體問題為突破口，整治基層作風(fēng)問題，以巡察制度切實解決基層不正之風(fēng)和腐敗問題，有效促進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸。

推動基層作風(fēng)改進(jìn)應(yīng)加強巡察方式方法創(chuàng)新

一是注重發(fā)揮群眾力量，通過巡察制度加強各級黨委同人民群眾的血肉聯(lián)系?；鶎痈刹恐苯用鎸θ罕姡黠L(fēng)如果出現(xiàn)問題，群眾了解最為準(zhǔn)確。而很多調(diào)研都顯示，基層群眾特別是農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)，群眾對中央、省、市的黨委政府的信任程度明顯超過對縣、鄉(xiāng)、村等基層工作人員的信任。巡察制度的創(chuàng)立意味著上級黨委有了制度工具可以跳過中間環(huán)節(jié)，直接、有效的從群眾中了解基層黨組、黨員的作風(fēng)問題，群眾有了制度化的渠道可以合理合法的對基層情況進(jìn)行反映，這種雙向互動有助于突破原有的科層化的組織制度阻礙。為推動基層作風(fēng)建設(shè)打破原有利益格局和灰色社會關(guān)系網(wǎng)，巡察工作應(yīng)該針對基層熟人社會、老好人主義盛行等的現(xiàn)實情況，繼續(xù)深入開展創(chuàng)新式的“提級巡察”、“交叉巡察”等中央新提出的巡察方式，針對基層熟人社會干部群眾不愿、不敢反映問題等情況，主動到群眾中“走親戚”“嘮家?！薄疤托母C”，最大限度消除干部群眾思想顧慮，把突出問題挖出來，著力破解基層熟人社會監(jiān)督難題，通過巡察制度加強各級黨委同人民群眾的血肉聯(lián)系。

二是注重發(fā)揮制度力量，通過巡察制度補齊基層權(quán)力監(jiān)督的短板。當(dāng)基層自身監(jiān)督力量受到各類因素影響干擾的時候，外部力量的介入成為有效制度救濟。巡察工作應(yīng)當(dāng)著眼于制度建設(shè)，把黨風(fēng)廉政建設(shè)巡察變成黨員干部遵章守紀(jì)的“緊箍咒”，成為推動從嚴(yán)治黨責(zé)任落實的“傳導(dǎo)器”和有效強化黨內(nèi)監(jiān)督的“千里眼”。要完善巡視巡察上下聯(lián)動機制，增強巡察監(jiān)督的力度、廣度和深度，增強巡察針對性，堅持全面巡察與專項巡察相結(jié)合，集中巡察與常規(guī)巡察相結(jié)合，科學(xué)制訂方案，確保巡察不留死角和空白。巡察人員應(yīng)提前與財政、發(fā)改、審計等部門進(jìn)行事前溝通，分析被巡察對象權(quán)力清單和權(quán)力行使風(fēng)險點，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)。對發(fā)現(xiàn)的基層作風(fēng)問題著力查原因、強監(jiān)管、堵漏洞，進(jìn)一步扎緊扎牢制度的籠子，使制度更加成熟定型，充分發(fā)揮巡察‘利劍’作用，凈化基層政治生態(tài)。

三是注重發(fā)揮震懾作用，通過巡察成果運用推動基層作風(fēng)迅速改善。近年來各級黨委高舉反腐利劍，查處了一大批“小官巨貪”，在基層形成了巨大的震撼作用。要通過巡察制度，進(jìn)一步加大整治群眾身邊不正之風(fēng)和腐敗問題力度，把利劍直插基層，真正打通全面從嚴(yán)治黨“最后一公里”。問題導(dǎo)向是巡察工作的生命線，要直奔主題、精準(zhǔn)發(fā)力、全面問診，把面上了解與實地印證相結(jié)合，搜集意見與調(diào)查核實相結(jié)合，受理舉報與移交線索相結(jié)合，讓基層中存在的隱性作風(fēng)問題露出真容、顯性問題挖根見底。通過提高巡察發(fā)現(xiàn)問題、反映問題、分析問題、聚焦問題、解決問題的能力和水平，真正做到發(fā)現(xiàn)問題，形成震撼。要持續(xù)強化巡察成果運用，做好巡察“下半篇文章”讓利劍高懸、震懾常在。