疏勒河流域水權(quán)試點(diǎn)改革的實(shí)踐與思考

王合創(chuàng)

（甘肅省疏勒河流域水資源管理局，735211，酒泉）

自2014年6月以來(lái)，甘肅省疏勒河流域水資源管理局按照“力爭(zhēng)用2～3年的時(shí)間，在確權(quán)登記、水權(quán)交易以及相關(guān)制度建設(shè)方面率先取得突破，有效發(fā)揮市場(chǎng)配置水資源的作用，為全國(guó)層面推進(jìn)水權(quán)制度建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒”的總體思路，在省、市政府的主導(dǎo)下，有序有力有效推進(jìn)試點(diǎn)工作。截至2017年12月底，試點(diǎn)工作順利通過(guò)了水利部和甘肅省政府的共同驗(yàn)收。

一、試點(diǎn)改革取得的成效

1.全面實(shí)施流域水資源分配和確權(quán)頒證

按照“三條紅線”指標(biāo)，分配試點(diǎn)范圍用水控制指標(biāo)9.4億m3。農(nóng)業(yè)用水確權(quán)面積138.47萬(wàn)畝 （1畝=1/15 hm2，下同），占現(xiàn)狀耕地面積201.76萬(wàn)畝的68.63%。對(duì)農(nóng)業(yè)用水戶進(jìn)行了確權(quán)發(fā)證，發(fā)放水權(quán)證221本；對(duì)工業(yè)、生活、人工生態(tài)取用水戶重新核發(fā)了取水許可證，總計(jì)核發(fā)取水許可證3 609本。

2.搭建流域水權(quán)交易信息平臺(tái)

在中國(guó)水權(quán)交易所交易平臺(tái)設(shè)立了疏勒河流域水權(quán)網(wǎng)上交易大廳，建立了甘肅省水利廳、酒泉市水務(wù)局、疏勒河管理局三級(jí)互聯(lián)互通的水資源使用權(quán)確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫(kù)。健全完善了灌區(qū)計(jì)量設(shè)施和監(jiān)控系統(tǒng)，新（改）建斗口以上計(jì)量設(shè)施741座。

3.嘗試性開(kāi)展多種形式的水權(quán)交易

在灌區(qū)農(nóng)戶間、用水戶協(xié)會(huì)間、農(nóng)業(yè)和工業(yè)間嘗試性開(kāi)展了水資源使用權(quán)交易流轉(zhuǎn)，為深入開(kāi)展流域水權(quán)交易、培育水權(quán)水市場(chǎng)奠定了基礎(chǔ)，積累了經(jīng)驗(yàn)。

4.完成水權(quán)制度建設(shè)

先后制定出臺(tái)了 《疏勒河流域水權(quán)交易管理試行辦法》《疏勒河流域水權(quán)交易資金管理辦法（暫行）》等水權(quán)制度12項(xiàng)，為試點(diǎn)改革提供了制度保障。

5.初步建立水權(quán)水市場(chǎng)監(jiān)管體系

建立了由疏勒河管理局負(fù)責(zé)水權(quán)交易計(jì)量、調(diào)度和結(jié)算，市、縣（市）政府負(fù)責(zé)水市場(chǎng)培育和水權(quán)交易監(jiān)督管理，中國(guó)水權(quán)交易所提供主體資格審核、意向征集整理、信息發(fā)布交換、資產(chǎn)評(píng)估、水權(quán)買賣、資金結(jié)算、過(guò)程監(jiān)管等綜合服務(wù)的市、縣（市）、灌區(qū)三級(jí)互聯(lián)互通的水權(quán)水市場(chǎng)監(jiān)管體系，保障了水權(quán)交易流轉(zhuǎn)的有序進(jìn)行。

二、主要做法

1.加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，健全工作機(jī)制

按照“尊重自然、人水和諧、以水定需、因水制宜、量水而行”的原則，制定了《甘肅省疏勒河流域水權(quán)試點(diǎn)方案》，明確試點(diǎn)工作的目標(biāo)是：建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效、流轉(zhuǎn)順暢的水權(quán)制度體系。主要任務(wù)是：以流域?yàn)閱卧y(tǒng)籌考慮流域上下游和生態(tài)用水需要，開(kāi)展流域水資源分配和確權(quán)登記；開(kāi)展灌區(qū)內(nèi)農(nóng)戶間、農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)間、農(nóng)業(yè)與工業(yè)間等不同形式的水權(quán)交易；開(kāi)展水權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)，建立省級(jí)水權(quán)交易信息平臺(tái)；建立水權(quán)水市場(chǎng)監(jiān)管體系；開(kāi)展水權(quán)交易制度建設(shè)，明確可交易水權(quán)范圍以及交易的方式、價(jià)格、程序、監(jiān)管等內(nèi)容，保障農(nóng)業(yè)和農(nóng)民用水權(quán)益，并防止水權(quán)交易對(duì)第三方和生態(tài)環(huán)境造成影響。

為了全面領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌推進(jìn)試點(diǎn)改革，省、市、縣（市）政府和疏勒河管理局層層成立了試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確責(zé)任主體、工作目標(biāo)、具體任務(wù)和保障措施，形成了政府、流域管理機(jī)構(gòu)齊抓共管、合力推進(jìn)的工作機(jī)制。

2.落實(shí)承載主體，強(qiáng)化計(jì)量監(jiān)控

試點(diǎn)地區(qū)先后組建農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)122個(gè)，涉及農(nóng)戶4.42萬(wàn)戶17.37萬(wàn)人，實(shí)現(xiàn)了試點(diǎn)區(qū)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的全覆蓋。通過(guò)健全完善協(xié)會(huì) “一章程、兩辦法、三制度”等管理制度，協(xié)會(huì)用水戶擁有水資源使用權(quán)、末級(jí)渠系工程所有權(quán)，參與灌溉管理，形成了以協(xié)會(huì)自我管理為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、水管單位監(jiān)督指導(dǎo)，村級(jí)組織協(xié)調(diào)的參與式灌溉管理服務(wù)體系，落實(shí)了農(nóng)業(yè)水資源使用權(quán)分配確權(quán)的承載主體，實(shí)現(xiàn)了水資源使用權(quán)、工程所有權(quán)、管理權(quán)和用水過(guò)程決策權(quán)的統(tǒng)一管理。

為了使水權(quán)分配能夠更加科學(xué)合理，疏勒河管理局持續(xù)在昌馬、雙塔、花海灌區(qū)開(kāi)展“百畝實(shí)測(cè)、千畝示范、萬(wàn)畝推廣”試驗(yàn)示范，進(jìn)一步掌握了流域不同灌區(qū)、不同灌季、不同作物、不同土壤條件下的實(shí)際灌溉定額，為水權(quán)分配確權(quán)提供了科學(xué)的數(shù)據(jù)支撐。大力開(kāi)展灌區(qū)信息化建設(shè)，改造完善水量計(jì)量設(shè)施，在灌區(qū)關(guān)鍵控制性引（分）水口新建水情實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)斷面13個(gè)，實(shí)現(xiàn)了三大水庫(kù)出庫(kù)流量、全灌區(qū)主要節(jié)點(diǎn)渠道引（分）水口流量、運(yùn)行工況等的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，為水權(quán)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)測(cè)計(jì)量和準(zhǔn)確核算打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3.堅(jiān)持政府主導(dǎo)，注重分類施策

針對(duì)流域確權(quán)水量遠(yuǎn)小于需求水量、可確權(quán)水量遠(yuǎn)不能支持現(xiàn)有灌溉面積的實(shí)際，制定了試點(diǎn)水資源使用權(quán)確權(quán)實(shí)施方案，明確了可確權(quán)水量為試點(diǎn)區(qū)域用水總量控制紅線，確權(quán)范圍為二輪土地承包面積、國(guó)家土地占補(bǔ)平衡和政策性新增耕地等三類耕地，確權(quán)主體為農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)大戶和取用水單位。經(jīng)過(guò)自下而上、自上而下調(diào)查摸底，公開(kāi)公示、審查審批等程序，最終確定試點(diǎn)區(qū)符合政策規(guī)定的農(nóng)業(yè)用水確權(quán)面積138.47萬(wàn)畝。確定試點(diǎn)范圍內(nèi)用水控制指標(biāo)為9.4億m3。

在確權(quán)分配工作中，各級(jí)政府注重分類施策，對(duì)工業(yè)用水、城市生活用水只發(fā)放了取水許可證，取水許可證和水資源使用權(quán)證具有同等效力，定期復(fù)核，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。對(duì)農(nóng)業(yè)用水除發(fā)放取水許可證外，將水資源使用權(quán)向具體用戶細(xì)化分解，向農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)（村或組）增發(fā)水資源使用權(quán)證，而不直接向農(nóng)戶發(fā)放水資源使用權(quán)證，既響應(yīng)了當(dāng)前中央對(duì)農(nóng)村土地集中流轉(zhuǎn)等方面的最新政策，又有效避免了水資源使用權(quán)的過(guò)度碎片化。

4.搭建交易平臺(tái)，提供信息服務(wù)

根據(jù)流域?qū)嶋H，與中國(guó)水權(quán)交易所簽訂了水權(quán)交易平臺(tái)搭建和維護(hù)委托協(xié)議，編制了交易平臺(tái)搭建與運(yùn)行維護(hù)方案，在中國(guó)水權(quán)交易所建立了疏勒河流域水權(quán)網(wǎng)上交易大廳。對(duì)區(qū)域用水總量控制指標(biāo)、水資源確權(quán)數(shù)據(jù)、用水戶協(xié)會(huì)和主要農(nóng)戶用水、工業(yè)企業(yè)用水等信息進(jìn)行采集，建立了甘肅省水利廳、酒泉市水務(wù)局、疏勒河管理局三級(jí)互聯(lián)互通、實(shí)時(shí)共享的水資源使用權(quán)確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫(kù)，由中國(guó)水權(quán)交易所負(fù)責(zé)實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)更新和維護(hù)，整合地表水、地下水資源信息，開(kāi)展水資源綜合平衡和統(tǒng)計(jì)分析，為水權(quán)交易流轉(zhuǎn)提供服務(wù)。

5.調(diào)整產(chǎn)業(yè)和種植結(jié)構(gòu)，促進(jìn)水資源的合理配置

鼓勵(lì)灌區(qū)農(nóng)業(yè)取用水戶通過(guò)調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、改變灌溉方式等措施節(jié)約水資源，所節(jié)約出的水量，由用水戶協(xié)會(huì)或農(nóng)戶依據(jù)持有的用水權(quán)證，經(jīng)灌區(qū)管理單位備案同意后，進(jìn)行相關(guān)內(nèi)容的水權(quán)變更和交易。依法辦理取水許可證的工業(yè)企業(yè)，通過(guò)調(diào)整產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改革節(jié)水工藝等措施節(jié)約的水資源，在取水許可的有效期和取水限額內(nèi)，經(jīng)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以依法有償轉(zhuǎn)讓其剩余水資源。企業(yè)可以通過(guò)向灌區(qū)投資節(jié)水設(shè)施設(shè)備進(jìn)行水權(quán)轉(zhuǎn)讓，取得用水指標(biāo)。在保障農(nóng)業(yè)基本用水的基礎(chǔ)上，經(jīng)縣級(jí)以上地方水行政主管部門(mén)審查和灌區(qū)管理單位同意，斗口以下的用水戶協(xié)會(huì)或農(nóng)戶可以通過(guò)調(diào)整種植結(jié)構(gòu)等措施，向工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)讓取用水權(quán)，促進(jìn)水資源的合理配置、高效利用和有效保護(hù)。

6.抓住政策機(jī)遇，推動(dòng)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革

疏勒河管理局認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見(jiàn)》精神，把灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革與水權(quán)試點(diǎn)工作同步實(shí)施、統(tǒng)籌推進(jìn)。通過(guò)積極與省水利廳、省發(fā)改委協(xié)調(diào)溝通，經(jīng)酒泉市政府批準(zhǔn)，自2017年3月起，灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)調(diào)整到0.132元/m3，基本達(dá)到了流域近3年加權(quán)平均農(nóng)業(yè)供水運(yùn)營(yíng)成本價(jià)。通過(guò)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，流域正常的農(nóng)業(yè)供水價(jià)格形成機(jī)制正在逐步建立，價(jià)格杠桿對(duì)節(jié)約用水的促進(jìn)作用逐步得到了發(fā)揮。

三、存在的主要矛盾和問(wèn)題

1.流域用水矛盾仍然十分突出

疏勒河干流多年平均徑流量10.31億m3。目前，每年工農(nóng)業(yè)用水總量已達(dá)到9.38億m3，地表水開(kāi)發(fā)利用率高達(dá)91%；疏勒河干流灌區(qū)核定年地下水可開(kāi)采量0.7億m3，目前年開(kāi)采量達(dá)1.8億m3，地下水嚴(yán)重超采，地下水水位總體呈下降趨勢(shì)。隨著流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，目前仍有城市生活用水、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、火電等工業(yè)項(xiàng)目申請(qǐng)新增供水，總需水量在1億m3以上。同時(shí)，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的《敦煌水資源合理利用與生態(tài)保護(hù)綜合規(guī)劃》要求，疏勒河流域自2015年起，每年從雙塔水庫(kù)斷面向敦煌西湖下泄生態(tài)水量7 800萬(wàn)m3以上。流域內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、工業(yè)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)等用水矛盾仍然十分突出。

2.水權(quán)交易市場(chǎng)仍需加強(qiáng)培育

受經(jīng)濟(jì)總體下行、產(chǎn)能過(guò)剩等大環(huán)境影響，流域一些企業(yè)購(gòu)買水權(quán)的需求不強(qiáng)，水權(quán)水市場(chǎng)形成的內(nèi)生動(dòng)力不足，水權(quán)交易不活躍，還沒(méi)有真正形成運(yùn)行規(guī)范、秩序良好、經(jīng)濟(jì)效益高的疏勒河流域水權(quán)水市場(chǎng)，在一定程度上影響了水權(quán)制度改革和交易流轉(zhuǎn)，流域水權(quán)交易市場(chǎng)仍需進(jìn)一步加強(qiáng)培育。

3.生態(tài)用水補(bǔ)償機(jī)制尚未建立

多年來(lái)，疏勒河管理局通過(guò)水利工程每年向玉門(mén)市、瓜州縣城市綠化區(qū)、人工湖、風(fēng)沙線、灌區(qū)防風(fēng)林帶等供水4000萬(wàn)～6000萬(wàn)m3，向下游敦煌、瓜州、玉門(mén)境內(nèi)各自然保護(hù)區(qū)輸送生態(tài)水8000萬(wàn)m3以上。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，流域生態(tài)用水被擠占的情況時(shí)有發(fā)生，加快建立流域生態(tài)用水補(bǔ)償機(jī)制，進(jìn)一步明確生態(tài)用水補(bǔ)償?shù)姆绞?、范圍和?biāo)準(zhǔn)等，為做好流域生態(tài)補(bǔ)償提供法律依據(jù)，已刻不容緩。

4.節(jié)水型灌區(qū)建設(shè)需加大投入

在水權(quán)分配中，農(nóng)業(yè)用水依然是流域的用水大戶，占水權(quán)分配水量的近90%，灌區(qū)作物種植結(jié)構(gòu)不盡合理，節(jié)水設(shè)施不完善，農(nóng)田灌溉方式粗放，農(nóng)業(yè)灌溉定額和工業(yè)用水萬(wàn)元產(chǎn)值耗水定額高，用水效率相對(duì)較低，2017年灌區(qū)農(nóng)田灌溉水利用率僅為56.8%。已實(shí)施的高效節(jié)水工程，正常運(yùn)行率較低，部分工程建成后由于沒(méi)有穩(wěn)定的投入機(jī)制，效益發(fā)揮不好。加大政府對(duì)節(jié)水型灌區(qū)建設(shè)的投入力度，加快推進(jìn)節(jié)水型灌區(qū)建設(shè)步伐，真正建成“總量控制、定額管理、水權(quán)流轉(zhuǎn)、水價(jià)調(diào)節(jié)”的節(jié)水型灌區(qū)，是今后深化和鞏固水權(quán)試點(diǎn)成果的一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)。

5.正常的水價(jià)機(jī)制尚未形成

流域農(nóng)業(yè)灌溉水價(jià)長(zhǎng)期偏低，與成本水價(jià)相差甚遠(yuǎn)，工程維修和折舊費(fèi)用長(zhǎng)期無(wú)法按預(yù)算管理標(biāo)準(zhǔn)正常計(jì)提，水利工程運(yùn)行維護(hù)管理經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，灌區(qū)群眾節(jié)水意識(shí)不強(qiáng)，節(jié)水動(dòng)力不足，不利于水權(quán)試點(diǎn)改革工作的深入推進(jìn)。

四、進(jìn)一步深化和全面推進(jìn)水權(quán)改革的思考與建議

①緊盯生態(tài)良好，全面推動(dòng)流域生態(tài)文明建設(shè)。繼續(xù)推動(dòng)頒布實(shí)施《甘肅省疏勒河流域水資源管理?xiàng)l例》，保障流域生態(tài)用水的法律地位，為統(tǒng)籌上下游、地表水與地下水管理、流域水量統(tǒng)一調(diào)度管理提供法律依據(jù)。積極推動(dòng)建立流域生態(tài)用水補(bǔ)償機(jī)制，由國(guó)家財(cái)政承擔(dān)流域生態(tài)林、濕地用水費(fèi)用。建立疏勒河流域省級(jí)生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金，發(fā)揮財(cái)政資金在生態(tài)補(bǔ)償中的激勵(lì)引導(dǎo)作用，全面促進(jìn)疏勒河流域生態(tài)文明建設(shè)。

②著眼設(shè)施完善，加快推進(jìn)灌區(qū)節(jié)水建設(shè)步伐。以水權(quán)試點(diǎn)為契機(jī)，大力加強(qiáng)流域水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，采取工程措施，不斷提高水資源節(jié)約利用水平。積極爭(zhēng)取各級(jí)財(cái)政對(duì)節(jié)水型灌區(qū)建設(shè)的資金投入，大力推廣噴、滴、滲灌等高新節(jié)水技術(shù)措施，引導(dǎo)發(fā)展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)，加快調(diào)整灌區(qū)作物種植結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局和用水結(jié)構(gòu)，合理控制灌溉用水，降低農(nóng)業(yè)用水比重，節(jié)約水資源。

③堅(jiān)持惠及民生，積極扶持引導(dǎo)水權(quán)交易流轉(zhuǎn)。以市場(chǎng)為導(dǎo)向，合理調(diào)整水價(jià)，以價(jià)格杠桿推動(dòng)節(jié)約用水和水權(quán)交易流轉(zhuǎn)，提高水的利用效率和效益。探索確定符合市場(chǎng)規(guī)律的水權(quán)交易價(jià)格，積極扶持引導(dǎo)灌區(qū)用水戶開(kāi)展同一灌區(qū)不同用水戶之間、不同灌區(qū)之間、不同行業(yè)之間、上下游間的水權(quán)交易，讓用水戶通過(guò)水權(quán)交易獲得實(shí)實(shí)在在的實(shí)惠。鼓勵(lì)引導(dǎo)新上項(xiàng)目通過(guò)水權(quán)交易流轉(zhuǎn)最大程度地解決新增用水需求。

④推進(jìn)一流管理，繼續(xù)深化農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革。努力探索建立充分體現(xiàn)疏勒河流域水資源緊缺狀況，以合理配置水資源、節(jié)約用水、提高用水效率、促進(jìn)水資源可持續(xù)利用為核心的疏勒河流域水價(jià)形成機(jī)制，探索建立決策科學(xué)、調(diào)整靈活、程序合法的水價(jià)管理體制，推行超定額累進(jìn)加價(jià)制度和 “骨干工程水價(jià)+末級(jí)渠系水價(jià)”的農(nóng)業(yè)終端水價(jià)制度，堅(jiān)持在強(qiáng)化供水成本約束、嚴(yán)格供水成本監(jiān)審的基礎(chǔ)上，適時(shí)適度調(diào)整灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)，努力實(shí)現(xiàn)節(jié)約用水、補(bǔ)償成本、促進(jìn)水利工程良性運(yùn)行和建設(shè)管理一流的現(xiàn)代化灌區(qū)目標(biāo)。

⑤構(gòu)建流域和諧，切實(shí)保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展。應(yīng)進(jìn)一步積極探索建立疏勒河流域水資源用途管制制度，管理好流域水資源，確保用水戶的合法權(quán)益不被侵占；應(yīng)進(jìn)一步正確處理水權(quán)改革中產(chǎn)生的矛盾和問(wèn)題，建立健全風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，制定預(yù)案，把控風(fēng)險(xiǎn)，確保試點(diǎn)區(qū)域社會(huì)和諧穩(wěn)定；應(yīng)進(jìn)一步深化水權(quán)改革、水價(jià)改革、水利工程管理體制改革等水利綜合改革，實(shí)現(xiàn)水利綜合改革的全面推進(jìn)，為流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展提供水利保障和支撐，為全省乃至全國(guó)水權(quán)制度改革探索和積累來(lái)自西北干旱地區(qū)甘肅省疏勒河流域的可借鑒、可復(fù)制推廣的獨(dú)特經(jīng)驗(yàn)。 ■