廣東省黑臭水體治理實踐中的幾點思考

張 靜 ，許曉春

（1.清華珠三角研究院，510535，廣州；2.廣東嶺秀科技有限公司，510535，廣州）

伴隨過去幾十年經(jīng)濟的高速發(fā)展，廣東省水體黑臭問題越來越嚴重，破壞了自然生態(tài)和人居環(huán)境，與廣東省堅持生態(tài)發(fā)展的理念格格不入。廣東省黑臭水體治理范圍不僅涉及珠三角發(fā)達地區(qū)，還有省內(nèi)一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)；治理對象既有多條跨界河流，又有星羅棋布、河網(wǎng)相連的河涌。黑臭水體影響范圍包含了城市中心、城中村、城郊等地，點多面廣，治理任務(wù)艱巨。扎實推進黑臭水體治理，能夠恢復(fù)良好的水生態(tài)環(huán)境，產(chǎn)生顯著的社會和生態(tài)效益，為全國其他省市提供借鑒。同時，廣東省有很多在黑臭水體治理方面頗有建樹的研究機構(gòu)和企事業(yè)單位，巨大的市場可以帶動黑臭水體治理基礎(chǔ)理論和前沿技術(shù)的研究，催生更具效率、科技含量更高的治理方案和技術(shù)手段。

一、廣東省黑臭水體治理概況

自20世紀90年代，廣東省就已經(jīng)開始水環(huán)境治理的探索。1997年廣東省實施“碧水工程計劃”，整治了污染較為嚴重的江河、湖泊、水庫，推動影響重大的區(qū)域性水環(huán)境綜合整治，加快地級市生活污水處理廠建設(shè)和重點工業(yè)污染治理等。該項計劃取得了一系列成效，對污染嚴重的珠江部分河段、練江等江河湖庫進行了整治，地級市區(qū)新建了多個生活污水處理廠，編制了《廣東省地表水環(huán)境功能區(qū)劃（試行方案）》等多項水質(zhì)保護規(guī)劃和法規(guī)，完成了包括東江水質(zhì)自動監(jiān)測系統(tǒng)在內(nèi)的多項科學(xué)研究。

進入21世紀后，除繼續(xù)實施“碧水工程計劃”外，2003年廣東省又發(fā)布了《廣東省珠江水環(huán)境綜合整治方案》，整治目標是“一年初見成效，三年不黑不臭，八年江水變清”。廣州、佛山、中山等市先后發(fā)布各市《珠江水環(huán)境綜合整治方案》，整治效果從河流控制斷面水質(zhì)達標率來看，大江大河水質(zhì)有所提升，而且改善了流經(jīng)城市河流的水體水質(zhì)；珠江流域新建100多座污水處理廠，提高了城市污水處理率；對電鍍、化工等高污染企業(yè)實行統(tǒng)一規(guī)劃管理，強化了工業(yè)污染治理。

2013年年初，廣東省發(fā)布了《南粵水更清行動計劃（2013—2020年）》，總體目標是通過流域綜合整治和生態(tài)建設(shè)，使地表水水質(zhì)達到要求、飲用水水源水質(zhì)達標、水生態(tài)系統(tǒng)逐步修復(fù)、重現(xiàn)江河湖庫秀美的自然風(fēng)貌。根據(jù)2014年官方公布的評估結(jié)果：各地跨市河流交接斷面水質(zhì)達標率、省控斷面水質(zhì)達標率都在90%以上，但重點整治河段水質(zhì)達標率較低，多條整治河段水質(zhì)改善效果仍不理想，階段性治理有成效但面臨問題仍然很多。

2015年12月，廣東省響應(yīng)國務(wù)院 《水污染防治行動計劃》，印發(fā)了《廣東省水污染防治行動計劃實施方案的通知》。2018年6月，制定了《打好污染防治攻堅戰(zhàn)三年行動計劃（2018—2020年）》， 在治理黑臭水體方面要求：到2018年年底前，廣州、深圳市建成區(qū)黑臭水體消除比例達到90%以上，建立健全長效機制，確保整治效果長期保持；到2020年，全省地級以上城市建成區(qū)黑臭水體消除比例達到90%以上，建立完善的入河排污口管理系統(tǒng)，各地級市也出臺相應(yīng)行動計劃。在政策引導(dǎo)和支持下，近兩年廣東省黑臭水體治理項目紛紛展開實施，2017年黑臭水體治理相關(guān)招標投標項目數(shù)量明顯多于前兩年。

二、黑臭水體治理實踐

1.廣州烏涌

廣州市地處珠江口，河流匯聚，城市水污染嚴重，黑臭水體多達200多處。烏涌位于廣州市黃埔區(qū)，從水口水庫至珠江全長約24.13 km，流域總面積約14.7 km2。烏涌流經(jīng)黃埔區(qū)中心地帶和廣州本田汽車制造廠等多個企業(yè)。以前周邊城鎮(zhèn)生活污水、工業(yè)廢水以及生活垃圾都直接進入河涌，輸入污染量早已超過水環(huán)境承載力，導(dǎo)致烏涌污染嚴重，烏涌也因此被列入全國城市黑臭水體整治監(jiān)管平臺，是住建部和環(huán)保部掛牌重點督辦的河涌之一。

廣州市有針對性地制定了烏涌整治方案，治理工作很快全面推進：

①截污清源。對水體黑臭的污染源進行了全面排查，對生活污水、工業(yè)污染源等進行截污，對涌邊排放污染嚴重的企業(yè)進行整改和關(guān)停。

②雨污分流。對雨污合流的區(qū)域采用進村入戶的截污方式，將居民區(qū)污水管接進污水管網(wǎng)，污水管網(wǎng)不足的地方進行管網(wǎng)新建，同時增加雨水調(diào)蓄設(shè)施，控制初期雨水污染。

③岸坡修復(fù)。對沿岸河道進行生態(tài)修復(fù)，構(gòu)建水岸生態(tài)一體格局。

④建立機制。廣州市建立三級河長體系，黃埔區(qū)街鎮(zhèn)組建了由2～6人組成的巡查隊伍；成立工作對接協(xié)調(diào)小組，整合水政執(zhí)法、環(huán)保督查、市政排查等部門力量，聯(lián)合開展烏涌黑臭水體專項排查和整治行動。

烏涌經(jīng)過整治后，于2018年6月順利通過考核驗收，基本實現(xiàn)了不黑不臭，河道水生態(tài)初步恢復(fù)。

2.深圳茅洲河

茅洲河流經(jīng)深圳和東莞兩市后匯入伶仃洋，干流全長41.61 km，流域面積398.13 km2。20世紀90年代，隨著茅洲河沿岸人口和企業(yè)聚集，污水直排河道，導(dǎo)致水質(zhì)不斷下降，河道生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化。

2012年深圳市對茅洲河中上游段進行整治，2013年3月廣東省啟動《南粵水更清行動計劃（2013—2020年）》水環(huán)境治理行動，茅洲河流域水環(huán)境綜合整治成為10個省級掛牌督辦工程之一，治理目標是使河道水質(zhì)達到景觀用水標準，但直到2016年，茅洲河水污染問題仍未得到有效解決。

主要原因：

①污染源難以根除。茅洲河兩岸有上千家企業(yè)，在寶安和松崗地區(qū)分布著很多以電鍍?yōu)榇淼碾娮优涮桩a(chǎn)業(yè)，流域內(nèi)重點污染企業(yè)高達613個，超過深圳全市的30%，企業(yè)偷排污水屢禁不止，違章養(yǎng)殖等農(nóng)業(yè)污染一直存在；茅洲河黑臭底泥預(yù)估有400多萬m3，內(nèi)源污染源短時間內(nèi)難以消除。

②污水處理及配套設(shè)施嚴重不足。上千公里的污水管線未按規(guī)劃建設(shè)，沿河絕大部分生活污水直接入河，污水處理廠處理能力遠達不到現(xiàn)狀要求。

③征地拆遷難度大。拆遷涉及業(yè)主的經(jīng)濟利益，征地拆遷補償標準和周邊區(qū)域相比較低，加上居民安土重遷，導(dǎo)致拆遷進度緩慢。

④茅洲河部分河段是東莞和深圳的界河，兩市需明確整治任務(wù)的職責分工，加強合作，實現(xiàn)同步治污。

2016年廣東省統(tǒng)籌茅洲河全流域治水，編制全流域系統(tǒng)整治方案，深圳、東莞兩市展開緊密合作，以“EPC+施工總承包”模式開始治理茅洲河，中電建、中交建、葛洲壩等單位參與，主要包括河道整治、雨污管網(wǎng)、治污設(shè)施、正本清源、防洪排澇、生態(tài)及補水項目等六大類工程，地方政府通過擴建污水處理廠、新建淤泥處理廠、開展“春雷行動”和“利劍一號”等專項執(zhí)法行動積極配合和大力支持茅洲河治理。

經(jīng)過兩年多的整治，茅洲河水環(huán)境已經(jīng)有較大改善。截至2018年12月，茅洲河綜合污染指數(shù)同比下降近六成，水質(zhì)明顯好轉(zhuǎn)。

在廣東省黑臭水體治理實踐中，既有像廣州烏涌和深圳茅洲河治理這樣成效顯著的例子，也有久治但效果不明顯的案例。烏涌和茅洲河治理實踐是廣東省絕大部分城市河涌和跨界河流黑臭水體治理的縮影，它們面臨的困難和問題也都大同小異，雖有階段性成效，但后續(xù)還有很多持續(xù)性工作要做，比如沿河企業(yè)的排污監(jiān)管、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、污水管網(wǎng)維護、居民環(huán)保意識的增強等。

三、相關(guān)思考與建議

1.政府亟須轉(zhuǎn)變觀念

廣東省水污染治理工作開展得早、有成效，但也未達到預(yù)期目標，很大程度上在于部分地方政府重視程度不夠。比如粵東和粵西北地區(qū)1 013個鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前僅有203個建成污水處理設(shè)施，一些建成污水處理廠因為管網(wǎng)和管理問題難以正常運行；比如粵西某市納污管網(wǎng)未完全建成時瞞報完成，造成每天5萬多t污水直排；比如粵北某市為完成某黑臭水體整治任務(wù)，竟采取臨時調(diào)水稀釋的做法謊報整治成效等。

習(xí)近平總書記提出“推動中國經(jīng)濟發(fā)展走上高質(zhì)量、可持續(xù)的新路子”，只有營造良好的生態(tài)環(huán)境，才能促進經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展。轉(zhuǎn)入新常態(tài)發(fā)展后，各級政府部門應(yīng)該拋棄過去唯GDP論英雄的觀念，樹立“既要金山銀山也要綠水青山、綠水青山就是金山銀山”的理念，重視老百姓身邊的水環(huán)境污染問題，落實黑臭水體治理工作。

2.以河長制為抓手推動治理工作

水環(huán)境問題往往涉及河流上下游、左右岸和不同行政區(qū)域，河湖管理與保護涉及多個職能部門，存在著職責交叉、責任不明、監(jiān)管不到位、利益及考核目標不一致等問題；水行政執(zhí)法多以行政處罰為主，震懾力不強。沒有權(quán)威的牽頭部門難以推動工作持續(xù)、深入開展，也難以建立有效的聯(lián)系溝通機制。

河長制變“多龍治水”為“一龍管水”，變多頭問責為集中問責，可以最大程度協(xié)調(diào)涉水部門協(xié)同治理，群策群力、共享信息、有效銜接，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一監(jiān)管、聯(lián)合執(zhí)法，為黑臭水體治理提供強有力的制度和管理保障。

河長制巡查制度是保障黑臭水體治理效果的重要舉措。結(jié)合黑臭水體治理，完善省市區(qū)縣鎮(zhèn)村等各級河長工作方案，落實各級河長責任，以河長制為抓手推進黑臭水體治理，讓河長制在監(jiān)管、維護等方面發(fā)揮作用。同時鼓勵全民參與河長制和黑臭水體治理，通過民間河長與志愿者巡河行動、護河志愿服務(wù)等，形成良好的社會反響和生態(tài)保護效果。

3.尊重自然治理規(guī)律

黑臭水體治理要求標本兼治，應(yīng)在優(yōu)先考慮治本的基礎(chǔ)上治標?！端廴痉乐涡袆佑媱潯罚ㄒ韵潞喎Q“水十條”）、《黑臭水體整治工作指南》等對各地黑臭水體治理提出了嚴格要求，明確了治理目標達成時限，要求在人口較多、經(jīng)濟較好的地區(qū)先達到目標?！八畻l”提出“地級及以上城市建成區(qū)應(yīng)于2020年年底前完成黑臭水體治理目標，直轄市、省會城市、計劃單列市建成區(qū)要于2017年年底前基本消除黑臭水體”，廣東省相關(guān)政策則要求廣州和深圳在2018年年底前完成90%的黑臭水體治理，其余地級市到2020年完成。

但恰恰是在人口眾多、經(jīng)濟發(fā)展較好的地區(qū)，黑臭水體治理面對的問題更多。確定黑臭水體治理時限的出發(fā)點是督促地方政府盡快落實治理工作，而不是單純作為一項政治考核依據(jù)，地方應(yīng)與中央充分溝通，從水污染治理的大局出發(fā)，務(wù)實治理。面對時間緊、任務(wù)重的黑臭水體，可將河流水系系統(tǒng)性治理的任務(wù)合理劃分為多片、多段，一方面驗證治理方案的可行性和實施效果，為水系整體治理積累經(jīng)驗；另一方面，完成部分考核任務(wù)可為下一階段治理贏得時間。黑臭水體劃分應(yīng)由主管部門對相關(guān)區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃，不能簡單按行政區(qū)劃分，以免造成各自為政、上下游治理不銜接，導(dǎo)致最終整體治理效果不佳。對于必須按行政區(qū)界分開治理的（例如廣佛跨界、莞深跨界或地市內(nèi)部的不同治理區(qū)的跨界），宜建設(shè)斷面水質(zhì)水量自動監(jiān)測系統(tǒng)，做到職責分明。

4.生態(tài)岸坡修復(fù)

廣東有些黑臭水體治理先行區(qū)，河涌水體黑臭問題基本解決，但忽視了岸坡生態(tài)修復(fù)，硬質(zhì)邊坡仍然存在，造成濱河景觀效果較差。從整體和長遠來看，河道和岸坡是不可分割的一個生態(tài)系統(tǒng)，構(gòu)建穩(wěn)定的濱河生態(tài)系統(tǒng)可以為水生生物和植物提供棲息地，同時還有助于水體凈化和水質(zhì)保持。岸坡修復(fù)還可以與海綿城市建設(shè)結(jié)合起來，利用岸坡的生態(tài)凈化功能調(diào)蓄雨水徑流、削減入河污染。

5.建設(shè)模式探索

當前，各地都在積極嘗試黑臭水體治理項目新的建設(shè)模式，比如PPP、EPC、BOT等。各種模式在實際探索中也存在一些問題：

①項目“頭重腳輕”。黑臭水體治理工程建設(shè)和后期運維管理是緊密結(jié)合的，部分企業(yè)中標之后，存在重建設(shè)、輕運營現(xiàn)象，大干快上完成工程項目前期建設(shè)，后期運維管理能力有限，無法滿足長期的水系生態(tài)恢復(fù)過程維護需求。

②低價中標后續(xù)問題。一些地方政府考慮到財政資金壓力，希望項目可以盡量少花錢完成，因此不少企業(yè)低價中標此類項目，但中標后以各種借口希望追加投資，導(dǎo)致項目推進緩慢或建設(shè)質(zhì)量不能保障。

③不重視合作和監(jiān)管。在黑臭水體治理項目中，需要業(yè)主和承建方通力合作，如拆遷、選址規(guī)劃、管網(wǎng)建設(shè)等，若地方政府不積極配合，將會給項目建設(shè)帶來極大阻力。項目完工轉(zhuǎn)入運維后，向人民群眾提供公共服務(wù)的可能是運維企業(yè)，但公共服務(wù)的責任主體始終是政府部門，政府需要轉(zhuǎn)變管理方式和管理對象，嚴格監(jiān)管運維企業(yè)的服務(wù)水平和質(zhì)量。

其實無論何種建設(shè)模式，企業(yè)都需重視項目的長期性和建設(shè)維護與抗風(fēng)險能力等因素，加強與政府合作，配合監(jiān)管，使項目在建設(shè)和運行過程中都取得較好的社會和生態(tài)效益。

6.治理城中村水污染

在過去二十多年的快速城市化進程中，許多沒有建設(shè)規(guī)劃、市政基礎(chǔ)設(shè)施落后的城中村慢慢融入城市，常住人口增加、工廠企業(yè)變多且偷排嚴重等因素導(dǎo)致污染負荷增多，但流經(jīng)城中村的河涌環(huán)境承載力有限，城中村水環(huán)境污染問題逐漸凸顯，河涌水體黑臭，環(huán)境愈發(fā)惡劣。

要治理好黑臭水體必須進行沿河城中村改造。在源頭控制好污染，修建污水管網(wǎng)，將污水集中處理；提高補償標準，多方配合協(xié)調(diào)，處理好拆遷問題；加強城中村級工業(yè)聚集區(qū)的規(guī)范化建設(shè)，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。只有做好城中村管理工作，才能為黑臭水體治理奠定良好基礎(chǔ)。

7.污泥無害化資源化處理

黑臭水體的底泥是水體臭味的主要來源，污泥里含有大量微生物、病原體和重金屬等污染物。目前一些黑臭水體治理工程對河道清淤后不進行無害化處理或資源回收利用，而是直接將污泥填埋或露天堆放，導(dǎo)致污染并沒有消除，又對土壤和地下水造成嚴重的二次污染。

黑臭水體治理中清理出來的污泥，可以考慮和污水處理廠的污泥一起處理?？山梃b發(fā)達國家經(jīng)驗，開發(fā)污泥的資源化、能源化處理和利用。隨著污泥處理技術(shù)越來越成熟，我國近幾年也出臺了相關(guān)技術(shù)標準，通過政策扶持和引導(dǎo)，正在形成完整的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，污泥處理市場前景廣闊。

8.水質(zhì)保持長效措施

水體黑臭現(xiàn)象在治理完成后的一段時間內(nèi)可能會消除，但仍面臨著反彈的風(fēng)險。很多地方的水體整治存在周期性反復(fù)問題，如果治理措施不徹底，治理后的水體又會很快恢復(fù)黑臭狀況。黑臭水體治理不僅要看工程完工后的效果，更要看水體水質(zhì)持續(xù)性保持的效果，所以治理方案設(shè)計之初就應(yīng)該全面地、長遠地考慮水質(zhì)保持措施。

水質(zhì)保持還離不開維護和監(jiān)管。涉及水體污染管理的政府部門較多，只有各部門形成合力，在監(jiān)管和執(zhí)法上保持高壓，才能形成威懾力。城市黑臭水體治理不是“一次性”工程，碧水藍天需要地方政府長期維護。

四、結(jié) 語

城市黑臭水體治理是改善老百姓身邊“看得見、摸得著”的居住環(huán)境，消除城市黑臭水體，修復(fù)水生態(tài)，從根本上提升城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，達到水清、岸綠、景美的效果。黑臭水體治理還能夠加強城市管理隊伍建設(shè)，增強城市居民環(huán)保意識。打贏黑臭水體治理攻堅戰(zhàn)，是廣東省加強生態(tài)文明建設(shè)、促進社會和經(jīng)濟發(fā)展的一條綠色道路，其治理經(jīng)驗可以給全國其他地區(qū)提供借鑒。 ■