政府主導(dǎo)模式下清淤難題破解探析
——以浙江省為例

鄭榮偉，陳 劍

（1.浙江同濟(jì)科技職業(yè)學(xué)院，311231，杭州；2.浙江省溫州市水利電力勘測(cè)設(shè)計(jì)院，325009，溫州）

河湖庫(kù)塘淤積不僅對(duì)水域防洪、排澇、航運(yùn)造成影響，也直接影響水環(huán)境質(zhì)量，尤其在一些工業(yè)發(fā)達(dá)的平原地區(qū)，工業(yè)廢水及固體污染物的排放使得淤泥成為水體污染物的溫床。如今，清淤已從過(guò)去單純的以提高防洪排澇灌溉能力為目的轉(zhuǎn)變?yōu)楦纳扑h(huán)境的生態(tài)水利模式。

浙江省深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記提出的“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)發(fā)展理念，2013年年底，浙江省委省政府以鐵腕決心開(kāi)啟了以“治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水”的“五水共治”工程，五年來(lái)，水資源利用和水環(huán)境保護(hù)由量變實(shí)現(xiàn)質(zhì)變，各類(lèi)治水經(jīng)驗(yàn)在全國(guó)推廣，在淤泥清理及處置方面形成了具有特色的清淤工作模式。

一、清淤工作面臨的幾個(gè)問(wèn)題

清淤是龐大的系統(tǒng)工程，除了通過(guò)不斷創(chuàng)新技術(shù)將淤泥高效地清上岸，還要實(shí)現(xiàn)淤泥的減量化、無(wú)害化、資源化處理。當(dāng)前，河湖庫(kù)塘清淤工作任務(wù)重、要求高，面臨諸多困難。

1.部門(mén)協(xié)作不力

河道疏浚一般由水利部門(mén)負(fù)責(zé)實(shí)施，涉及航道疏浚的由交通部門(mén)落實(shí)。水利部門(mén)在多年清淤工作中已經(jīng)形成較為完善的技術(shù)及管理模式，但面對(duì)日益增長(zhǎng)的清淤量及嚴(yán)格的環(huán)保要求，在淤泥清理、堆放、處置等各環(huán)節(jié)均面臨難題，而各部門(mén)因職能差異難以形成清淤合力，導(dǎo)致常規(guī)清淤無(wú)法滿(mǎn)足高標(biāo)準(zhǔn)治水的要求。

2.清淤資金短缺

淤泥從清理到無(wú)害化處置需大量的資金保障。以浙江省為例，2016年和2017年全省清淤投資分別為44億元和43億元，清淤資金主要以政府財(cái)政資金投入為主。當(dāng)前形勢(shì)下，多地政府財(cái)政收入趨緊，資金短缺影響清淤工作全面推進(jìn)、淤泥科學(xué)處置和清淤長(zhǎng)效機(jī)制的建立，資金不到位導(dǎo)致工程無(wú)法及時(shí)決算，項(xiàng)目不能及時(shí)驗(yàn)收，淤泥“減量化、無(wú)害化、資源化”的難度加大，致使清淤工作的后勁不足。

3.淤泥處置難題

一是淤泥處置場(chǎng)地不足。受城市化推進(jìn)以及耕地紅線等諸多因素影響，淤泥堆放用地不足，一些地方需要租用場(chǎng)地集中堆放，存在二次污染和次生災(zāi)害隱患。

二是處置費(fèi)用偏高。清淤工程點(diǎn)多、分散、量大，運(yùn)輸、堆放成本高，規(guī)?；幹秒y度大，如寧波鄞州區(qū)某清淤工程的淤泥以176元/m3的“路費(fèi)”運(yùn)到80 km外的舟山外海，成本昂貴；某水利科技公司探索以煅燒模式進(jìn)行淤泥無(wú)害化處置，雖效果良好，但規(guī)?；幹贸杀緸?0元/m3（不包括淤泥清理和運(yùn)輸費(fèi)用）。

三是淤泥處置缺乏權(quán)威指導(dǎo)性意見(jiàn)。淤泥成分復(fù)雜，污染程度差異較大，傳統(tǒng)工業(yè)園區(qū)的淤泥重金屬污染較為嚴(yán)重，以傳統(tǒng)方式處置存在極大的二次污染隱患。

二、政府主導(dǎo)模式下清淤難題的破解

1.做好頂層設(shè)計(jì)，壓實(shí)各級(jí)責(zé)任

鑒于清淤工作具有系統(tǒng)性，由政府主導(dǎo)進(jìn)行部署。2016年年初，浙江省委省政府在全省經(jīng)濟(jì)會(huì)議上明確了 “決不把污泥濁水帶入全面小康”的決心，全面開(kāi)啟大規(guī)模清淤工作。浙江省治水辦和省水利廳聯(lián)合發(fā)文，提出“十三五”期間全面清除河湖污泥，恢復(fù)水域功能，實(shí)現(xiàn)淤疏動(dòng)態(tài)平衡，在全面摸清省內(nèi)淤泥狀況的基礎(chǔ)上下達(dá)了2016年度清淤10 100萬(wàn)m3的計(jì)劃任務(wù)。地方各級(jí)各部門(mén)迅速響應(yīng)，成立清淤工作領(lǐng)導(dǎo)小組，因地制宜下達(dá)清淤任務(wù)，制定責(zé)任清單，倒排工期，壓實(shí)責(zé)任。

為確保淤泥規(guī)范處置，省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面開(kāi)展河湖庫(kù)塘清淤推進(jìn)資源化利用工作的通知》，要求各地各有關(guān)部門(mén)要科學(xué)有序清淤、妥善處置淤泥，對(duì)淤泥“無(wú)害化、減量化、資源化”方面涉及的政策扶持、監(jiān)督考核作出明確部署，有力提升了各部門(mén)及各級(jí)政府對(duì)清淤工作的認(rèn)識(shí)水平及重視程度。

2.納入政府考核，形成工作合力

充分發(fā)揮考核指揮棒的作用，將清淤工作納入“五水共治”重點(diǎn)工作和考核內(nèi)容，由省治水辦協(xié)同相關(guān)單位制定清淤考核標(biāo)準(zhǔn)和考核辦法，強(qiáng)化地方政府對(duì)清淤工作的落實(shí)。清淤考核由省治水辦牽頭，省水利廳、省環(huán)保廳等相關(guān)部門(mén)根據(jù)要求做好職責(zé)范圍內(nèi)的考核工作。2016年和2017年，清淤工作在“五水共治”1 000分考核總分中分別占100分、60分，在2017年作為剿劣重點(diǎn)工程進(jìn)行考核。清淤工作由原來(lái)水利部門(mén)單打獨(dú)斗的局面轉(zhuǎn)變?yōu)檎疇款^、部門(mén)齊發(fā)力的工作格局。

3.強(qiáng)化科技支撐，規(guī)范處置淤泥

從經(jīng)濟(jì)及環(huán)保角度進(jìn)一步探索研發(fā)清淤及淤泥處置的新技術(shù)、新設(shè)備、新工藝。省治水辦在系統(tǒng)收集全省清淤適用技術(shù)的基礎(chǔ)上，舉辦全省清淤工作推進(jìn)會(huì)，為清淤先進(jìn)技術(shù)提供展示平臺(tái)，促進(jìn)交流。省環(huán)保廳、省環(huán)科院共同編制的《浙江省河道淤泥處理處置技術(shù)及典型案例匯編》，從河道清淤技術(shù)、淤泥脫水干化技術(shù)和淤泥資源化利用技術(shù)三方面，總結(jié)了相關(guān)技術(shù)的基本原理、優(yōu)缺點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)，為不同類(lèi)型的淤泥處置提供了指導(dǎo)意見(jiàn)。

在此背景下，傳統(tǒng)的清淤方式實(shí)現(xiàn)了突破。如湖州德清縣引入大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)測(cè)淤，以物探結(jié)合聲吶技術(shù)測(cè)量淤泥動(dòng)態(tài)，同時(shí)用地質(zhì)建模軟件繪制“水下地形圖”，實(shí)現(xiàn)河道地質(zhì)斷面查看、河道回淤的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、河道生態(tài)監(jiān)測(cè)、河道水位監(jiān)測(cè)、淤泥土方量計(jì)算、清淤管理等功能。紹興市聯(lián)合某水利科技公司探索淤泥無(wú)氧裂解技術(shù)，通過(guò)煅燒等方式處理淤泥污染成分，處理后的淤泥可用于蔬菜種植，并通過(guò)了省林科院的成分合格檢測(cè)，實(shí)現(xiàn)了淤泥無(wú)害化資源化利用。

4.加強(qiáng)政策保障，促進(jìn)長(zhǎng)效清淤

全省各級(jí)各部門(mén)為清淤工作提供有力政策保障，清淤長(zhǎng)效機(jī)制逐步建立。省財(cái)政發(fā)揮省級(jí)資金的引導(dǎo)作用，在現(xiàn)有部門(mén)專(zhuān)項(xiàng)中統(tǒng)籌安排清淤資金，省級(jí)財(cái)政按不同清淤類(lèi)型，實(shí)行“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”。各市、縣（市、區(qū)）相應(yīng)出臺(tái)清淤資金補(bǔ)助辦法，將清淤資金納入財(cái)政預(yù)算，制定鼓勵(lì)多元化投資的政策，建立多元化的清淤融資渠道，推廣政府與社會(huì)資本合作模式，鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資本參與清淤，妥善解決資金問(wèn)題。

省科技廳加大對(duì)科研機(jī)構(gòu)、高等院校在清淤技術(shù)攻關(guān)方面的引導(dǎo)和支持，將淤泥綜合利用重大技術(shù)的研發(fā)和推廣納入省科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃，對(duì)清淤先進(jìn)適用技術(shù)優(yōu)先納入省級(jí)年度推廣目錄；省財(cái)政廳、省地稅局對(duì)相關(guān)企業(yè)在清淤先進(jìn)設(shè)備的采購(gòu)、更新及淤泥處置中所涉及的稅收進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼或優(yōu)惠，出臺(tái)淤泥資源化利用項(xiàng)目落地建設(shè)的差別化政策和補(bǔ)助政策，提高企業(yè)積極性。

經(jīng)信、水利、環(huán)保及城建部門(mén)出臺(tái)《新墻材行業(yè)開(kāi)展淤泥資源化利用的指導(dǎo)意見(jiàn)》，為淤泥規(guī)范處置利用提供了參考指南。各地將新墻材行業(yè)開(kāi)展淤泥資源化利用作為當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境建設(shè)的一項(xiàng)重要工作內(nèi)容，淤泥資源化利用新墻材產(chǎn)品優(yōu)先評(píng)選綠色建材產(chǎn)品，優(yōu)先納入政府采購(gòu)目錄，建筑施工企業(yè)在項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)中優(yōu)先選用淤泥資源化利用新墻材產(chǎn)品的，可給予評(píng)標(biāo)加分。新墻材企業(yè)利用淤泥生產(chǎn)新型墻體材料不僅可以大量減少淤泥堆放占用土地資源，還可以節(jié)約黏土資源，按全省現(xiàn)有燒結(jié)新墻材生產(chǎn)能力預(yù)計(jì)，年可消納固化淤泥約500萬(wàn)t。

三、科學(xué)長(zhǎng)效清淤的地方實(shí)踐

1.出臺(tái)方案，統(tǒng)籌部署

全省各地按照“五水共治”總體安排，深入開(kāi)展水環(huán)境治理，大力實(shí)施河湖庫(kù)塘清淤工作。

溫州市人民政府印發(fā)了 《溫州市河湖庫(kù)塘清污（淤）工作實(shí)施方案》，計(jì)劃用5年時(shí)間清淤河道2 338 km、山塘水庫(kù)316座，清淤方量3 000萬(wàn)m3，有效消除水體內(nèi)污染，污（淤）泥資源化利用率達(dá)到95%，進(jìn)一步完善輪疏工作機(jī)制。文件明確各地政府及市級(jí)功能區(qū)管委會(huì)對(duì)本行政區(qū)的清淤工作負(fù)總責(zé)，由治水辦牽頭協(xié)調(diào)，各地制定清淤工作方案，合理制定實(shí)施步驟，強(qiáng)化保障措施。同時(shí)對(duì)市治水辦（河長(zhǎng)辦）、市發(fā)改委、市經(jīng)信委、市財(cái)政（地稅局）、市國(guó)土資源局、市水利局、市環(huán)保局等11個(gè)市級(jí)部門(mén)明確了清淤任務(wù)工作職責(zé)，結(jié)合工作職能切實(shí)解決清淤項(xiàng)目審批、申報(bào)、績(jī)效評(píng)估，淤泥資源利用推廣應(yīng)用，資金管理，規(guī)劃許可辦理，計(jì)劃制定，監(jiān)察審計(jì)，污染監(jiān)督管理及檢測(cè)，清淤工作考核等核心問(wèn)題。

寧波余姚市人民政府印發(fā)了《關(guān)于全面開(kāi)展河湖庫(kù)塘清污（淤）工作的通知》，制定五年清淤計(jì)劃，明確清污（淤）對(duì)象，以“治污為先、分類(lèi)推進(jìn)、科學(xué)處置、建章立制”為基本原則，制定調(diào)查摸排、計(jì)劃制定、分類(lèi)推進(jìn)、計(jì)量考核、長(zhǎng)效輪疏的實(shí)施措施。同時(shí)，文件明確市本級(jí)河道清淤工程費(fèi)用和政策處理費(fèi)用由市水資源投資開(kāi)發(fā)有限公司承擔(dān)，堆放場(chǎng)地由屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道配合解決，市補(bǔ)助4元/m3包干使用；鎮(zhèn)、村級(jí)河道清淤工程費(fèi)由市財(cái)政補(bǔ)助12元/m3，政策處理費(fèi)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道負(fù)責(zé)。

2.問(wèn)題導(dǎo)向，摸清家底

業(yè)務(wù)部門(mén)對(duì)本區(qū)域內(nèi)近年河湖淤積測(cè)量資料進(jìn)行匯總統(tǒng)計(jì)，通過(guò)數(shù)據(jù)化和科學(xué)化檢測(cè)分析手段，全面摸清“淤”情，精準(zhǔn)實(shí)施有效清淤。

紹興市在全面摸排基礎(chǔ)上，建成清淤資料數(shù)據(jù)庫(kù)，按照河道淤積深度分為淤積60 cm以上、30～60 cm、30 cm以下3個(gè)類(lèi)別，以不同顏色和圖層分別標(biāo)繪在全市的水系圖上。對(duì)原先沒(méi)有測(cè)量資料的河湖，委托第三方測(cè)量機(jī)構(gòu)對(duì)典型斷面進(jìn)行抽樣補(bǔ)測(cè)，推算淤積方量。委托專(zhuān)業(yè)檢測(cè)機(jī)構(gòu)對(duì)全市河道底泥進(jìn)行了抽樣檢測(cè)，選取位于工業(yè)企業(yè)周邊的大江大河及農(nóng)村河道等64處典型河道，進(jìn)行底泥采樣，按照《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，對(duì)河道底泥的pH值、鎘、汞、砷、鉛、總磷、全氮等14項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行檢測(cè)。

湖州德清縣建立地下管網(wǎng)數(shù)字化管理平臺(tái)，利用“CCTV管道爬行機(jī)器人”對(duì)市政地下管網(wǎng)內(nèi)淤泥高程、管徑、管道等情況進(jìn)行全面摸底，作出等級(jí)定性，對(duì)采集到的數(shù)據(jù)儲(chǔ)存分析，繪制成地下電子管網(wǎng)圖。依托電子管網(wǎng)圖委托管網(wǎng)清淤公司對(duì) “盲管”“病管”及時(shí)進(jìn)行清淤疏通，有效解決管道“接而不通、通而無(wú)水”的現(xiàn)象。紹興諸暨市為解決前期清淤的淤泥方量只能通過(guò)肉眼或清點(diǎn)運(yùn)輸車(chē)輛進(jìn)行估算、準(zhǔn)確率不高、易造成人力物力資源浪費(fèi)的問(wèn)題，邀請(qǐng)相關(guān)部門(mén)對(duì)兩條鎮(zhèn)級(jí)重點(diǎn)河道淤泥進(jìn)行測(cè)繪和檢測(cè)分析，建立電子檔案，利用高頻和低頻探測(cè)儀采集聲波，測(cè)算淤泥厚度，根據(jù)采集點(diǎn)匯總數(shù)據(jù)，建立3D模型圖，計(jì)算出淤泥方量，測(cè)繪數(shù)據(jù)與實(shí)際清淤厚度誤差不到3 cm。

3.創(chuàng)新模式，科學(xué)用淤

各地立足資源化利用，引進(jìn)實(shí)施新技術(shù)新方法破解淤泥處置難題，積極探索無(wú)毒淤泥消納方式，將淤泥變廢為寶。

衢州市將池塘清淤與“三改一拆”相結(jié)合，采用“上下移位法”，將拆違產(chǎn)生的建筑垃圾下埋至廢棄溝塘，清出的淤泥則上移覆蓋填埋建筑垃圾，全面拆除河道、池塘周邊亂搭亂建，還原池塘和河流原貌。由于部分污水處理廠、生態(tài)氧化塘及園區(qū)排渠污泥污染程度較高，引進(jìn)北京某環(huán)保公司先進(jìn)技術(shù)，建成水泥回轉(zhuǎn)窯協(xié)同處置污泥生產(chǎn)線，在燒制水泥過(guò)程中摻入一定比例的污泥進(jìn)行高溫處理，分解有機(jī)物污染物，清除病原菌、寄生蟲(chóng)卵，重金屬等物質(zhì)轉(zhuǎn)化為水泥成分被固定，解決了污泥的二次污染問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)污泥處置循環(huán)利用。

湖州德清縣結(jié)合礦地綜合開(kāi)發(fā)利用、農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目及魚(yú)塘和荒地平整復(fù)墾，將污泥處理后進(jìn)行擇地“填埋”復(fù)耕，做到“以廢治廢”；通過(guò)土袋圍堰施工、吹泥入圍堰等方式將淤泥用于圩堤等建設(shè)，有效解決了目前利用泥漿筑堤存在的砂石需求量大、造價(jià)高、周期長(zhǎng)的問(wèn)題，加快了施工進(jìn)度，縮短了筑堤工期；對(duì)經(jīng)監(jiān)測(cè)未污染的農(nóng)村河道，采取傳統(tǒng)竹制捻泥工具和泥泵相結(jié)合的方式，將淤泥調(diào)用到蔬菜、瓜果大棚肥田。溫州樂(lè)清市淤泥處理嚴(yán)格按照“防止二次污染，制成建筑材料”的要求，邀請(qǐng)中科院武漢巖土力學(xué)研究所中宜生態(tài)研究院作淤泥改性固化試處理，處理后的淤泥含水量少于40%、承載力達(dá)20 t/m2，并通過(guò)試燒制，處理后可作為建材原料制磚、制陶粒等，試驗(yàn)獲得成功。

4.建管并舉，注重長(zhǎng)效

各地因地制宜，在資金落實(shí)、項(xiàng)目推進(jìn)、過(guò)程監(jiān)管、績(jī)效考核等方面不斷創(chuàng)新。

衢州市通過(guò)項(xiàng)目整合、多元籌措、投工投勞等形式，有效解決清淤資金問(wèn)題。加大線上對(duì)接，整合農(nóng)村生活污水和垃圾分類(lèi)等項(xiàng)目資金，將部分溝渠、村中塘清淤納入財(cái)政補(bǔ)助政策，如常山縣球川鎮(zhèn)龍繞村結(jié)合低丘緩坡培肥政策，推動(dòng)經(jīng)營(yíng)主體參與村中塘清淤，清淤近4 000 m3，既解決了新開(kāi)發(fā)土地較貧瘠的問(wèn)題，又通過(guò)補(bǔ)助政策，實(shí)現(xiàn)“零成本”清淤。拓寬清污（淤）資金多元化籌措渠道，探索采用PPP運(yùn)作、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、貸款貼息等資金運(yùn)作方式，出臺(tái)市級(jí)以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策，開(kāi)展全民籌資、鄉(xiāng)賢捐資、企業(yè)部門(mén)掛聯(lián)助資等活動(dòng)，多元化籌措資金投入“清塘美河”行動(dòng)。協(xié)調(diào)村兩委干部帶隊(duì)參與池塘清淤整治，扭轉(zhuǎn)了以往“政府干，群眾看”的局面，形成良好的社會(huì)氛圍。

溫州樂(lè)清市動(dòng)員村治河領(lǐng)導(dǎo)小組和監(jiān)督小組加強(qiáng)清淤項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)管理，負(fù)責(zé)填寫(xiě) “河道清淤工程監(jiān)管日志”，每日記錄工程進(jìn)度、清淤范圍、河床干凈程度、棄土處置情況、工程安全情況、存在問(wèn)題及建議等內(nèi)容，村級(jí)監(jiān)管日志作為項(xiàng)目驗(yàn)收的必備資料。成立市、鎮(zhèn)（街道）和村三級(jí)監(jiān)委會(huì)，監(jiān)委會(huì)由“兩代表一委員”、紀(jì)檢、審計(jì)、財(cái)政、水利等職能部門(mén)和協(xié)會(huì)代表、新聞媒體記者共同組成，負(fù)責(zé)審核工作方案、清淤方量，全方位監(jiān)管清淤進(jìn)度、質(zhì)量及資金使用績(jī)效，監(jiān)委會(huì)實(shí)行“一周一督查、一周一匯報(bào)”制，確保監(jiān)督全覆蓋。紹興柯橋區(qū)加強(qiáng)對(duì)清淤固化項(xiàng)目的備案管理，每月組織人員對(duì)固化泥餅運(yùn)輸車(chē)輛、稱(chēng)重磅單進(jìn)行隨機(jī)抽查，對(duì)固化泥餅容重進(jìn)行監(jiān)測(cè)，比對(duì)計(jì)量的準(zhǔn)確性。同時(shí)，投資約17萬(wàn)元，裝設(shè)9臺(tái)流量計(jì)，對(duì)泥漿進(jìn)池?cái)?shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，完善計(jì)量核對(duì)，提高泥漿計(jì)量的可靠性與準(zhǔn)確度。

全省多地明確將清淤工作納入各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門(mén)“五水共治”工作、秀美鄉(xiāng)村建設(shè)年度考核內(nèi)容，對(duì)清淤工作不力的單位實(shí)行一票否決、通報(bào)批評(píng)，考核結(jié)果與干部實(shí)績(jī)考評(píng)掛鉤，與相關(guān)補(bǔ)助資金掛鉤，形成嚴(yán)格的考核獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制。實(shí)施清淤動(dòng)態(tài)管理和銷(xiāo)號(hào)制度，做到“縱向到底、橫向到邊、應(yīng)清盡清、不留盲區(qū)、不留死角”。

四、結(jié) 語(yǔ)

浙江的治水工作進(jìn)入攻堅(jiān)期，各項(xiàng)政策舉措的創(chuàng)新性要求不斷提高，縱觀清淤工作大力鋪開(kāi)的三年，全省逐步形成了具有典型特色的清淤工作模式及長(zhǎng)效機(jī)制，各級(jí)各部門(mén)推陳出新、群策群力，實(shí)現(xiàn)政策配套有保障、清淤技術(shù)有亮點(diǎn)、淤泥處置有突破，清淤工作帶來(lái)的生態(tài)效益、社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益正逐步顯現(xiàn)。 ■