上海自貿(mào)區(qū)增設(shè)新片區(qū)背景下監(jiān)管制度創(chuàng)新探究

方琦平

（上海市設(shè)備管理協(xié)會，上海 200070）

2018年11月初，國家主席習(xí)近平在中國國際進(jìn)口博覽會上宣布增設(shè)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)新片區(qū)，著力推進(jìn)開放深化、功能強(qiáng)化、布局優(yōu)化、動力轉(zhuǎn)化，打造成為具有國際競爭力的功能載體。作為工業(yè)4．0時代的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，全球維修產(chǎn)業(yè)也是衡量一個國家或地區(qū)競爭力的一項(xiàng)重要指標(biāo)，正在為中國未來的經(jīng)濟(jì)提供新的增長點(diǎn)。因此，在上海自貿(mào)區(qū)新增片區(qū)的背景下，以高端綠色進(jìn)口再制造和全球維修業(yè)務(wù)為視角，探索監(jiān)管制度的創(chuàng)新，助力上海打造全球維修與高端再制造產(chǎn)業(yè)高地。

1 全球維修與進(jìn)口再制造業(yè)務(wù)特點(diǎn)

“全球維修”業(yè)務(wù)是指具有入境維修/再制造業(yè)務(wù)資質(zhì)的企業(yè)（多數(shù)位于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)）對來自境內(nèi)外的部件損壞、部分功能損失或者出現(xiàn)缺陷的貨物進(jìn)行檢測、維修的經(jīng)營活動。維修貨物包括待維修貨物、已維修貨物、維修用的保稅料件、維修替換下的壞件。維修業(yè)務(wù)應(yīng)符合“高技術(shù)含量、高附加值、無污染”的原則。全球維修是一種新型的貿(mào)易業(yè)態(tài)，能有力推動制造企業(yè)從加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型到技術(shù)含量高、利潤更為豐厚的服務(wù)型貿(mào)易。全球維修業(yè)務(wù)的開展能提升產(chǎn)業(yè)鏈附加值，將產(chǎn)業(yè)鏈由原來的加工制造環(huán)節(jié)延伸至后期檢測維修服務(wù)，形成以生產(chǎn)訂單帶動維修訂單、以維修訂單促進(jìn)生產(chǎn)訂單的良性循環(huán)；同時擴(kuò)大服務(wù)范圍，有效提升企業(yè)的全球市場占有率。

“入境再制造”指將主體部分不具備原設(shè)計(jì)性能但具備循環(huán)再生價值的入境料件完全拆解，經(jīng)采用專門的工藝、技術(shù)對拆解的零部件進(jìn)行修復(fù)、加工，產(chǎn)業(yè)化組裝生產(chǎn)出再生成品，恢復(fù)或超過料件性能的生產(chǎn)活動。經(jīng)過“再制造”的產(chǎn)品，可產(chǎn)生新的序列號及品牌。開展入境再制造的主要意義在于有效利用國外已完善的再制造舊件回收體系，通過國外已有成果的利用，以找到節(jié)約能源資源的有效途徑、完成循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高級形式，這也是工業(yè)由粗放線性向循環(huán)集約推進(jìn)的重要支點(diǎn)。

入境維修/再制造業(yè)務(wù)資質(zhì)證書是國家及各地海關(guān)檢驗(yàn)檢疫部門簽發(fā)的入境維修能力評估證書。獲批企業(yè)通常在檢測維修領(lǐng)域擁有相對較強(qiáng)的質(zhì)量保證、環(huán)境控制能力以及實(shí)際運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)。企業(yè)獲證后，可從事能力范圍內(nèi)所有產(chǎn)品的維護(hù)、修理、檢測、升級或其他處置等各類型維修業(yè)務(wù)，且客戶將不再局限于本集團(tuán)。

2 全球維修與進(jìn)口再制造監(jiān)管要求

海關(guān)對全球維修貨物按加工貿(mào)易方式監(jiān)管，對維修替換下壞件的處置與核銷等比照“出口加工區(qū)邊角料、廢品、殘次品出區(qū)”的有關(guān)規(guī)定辦理；原出入境檢驗(yàn)檢疫局對入境維修貨物參照入境舊機(jī)電產(chǎn)品管理制度實(shí)施檢驗(yàn)監(jiān)管；商務(wù)部負(fù)責(zé)全國重點(diǎn)舊機(jī)電產(chǎn)品進(jìn)口管理工作，包括進(jìn)口重點(diǎn)舊機(jī)電產(chǎn)品用于翻新（含再制造）的審批。在檢驗(yàn)監(jiān)管模式方面，對入境維修產(chǎn)品根據(jù)備案、裝運(yùn)前檢驗(yàn)、到貨檢驗(yàn)和監(jiān)督管理的模式實(shí)施檢驗(yàn)監(jiān)管，根據(jù)入境維修產(chǎn)品特性與入境維修企業(yè)類別進(jìn)行檢驗(yàn)監(jiān)管風(fēng)險評估和分類管理，在不同環(huán)節(jié)實(shí)施差異化的檢驗(yàn)監(jiān)督管理。

目前，我國對于舊機(jī)電產(chǎn)品進(jìn)口實(shí)施較為嚴(yán)格的管理制度，主要目的是降低我國安全、衛(wèi)生、環(huán)保方面的風(fēng)險，避免成為外國落后設(shè)備的輸出地。根據(jù)我國《機(jī)電產(chǎn)品進(jìn)口管理辦法》（商務(wù)部、海關(guān)總署、質(zhì)檢總局2008年第7號令），我國對舊機(jī)電產(chǎn)品進(jìn)口實(shí)行分類管理，分為3類：禁止進(jìn)口、限制進(jìn)口和自由進(jìn)口。列入《禁止進(jìn)口貨物目錄》的機(jī)電產(chǎn)品，除國家特殊批準(zhǔn)外，暫不開展入境維修/再制造：國家有準(zhǔn)入要求的產(chǎn)品，必須證明維修/再制造后產(chǎn)品可以獲得準(zhǔn)入許可，方可開展維修/再制造業(yè)務(wù)。

在產(chǎn)品風(fēng)險評價方面，對列入國家商務(wù)部公布的《重點(diǎn)舊機(jī)電產(chǎn)品進(jìn)口目錄》的產(chǎn)品評價為高風(fēng)險，對未列入《重點(diǎn)舊機(jī)電產(chǎn)品進(jìn)口目錄》的產(chǎn)品評價為一般風(fēng)險。在下列情況下，產(chǎn)品的風(fēng)險級別可以進(jìn)行動態(tài)調(diào)整：（1）入境維修產(chǎn)品和料件全部來自境外，且維修成品全部返回境外，廢棄件退運(yùn)境外或經(jīng)專業(yè)的廢棄物處置平臺統(tǒng)一銷毀的，可以評價為一般風(fēng)險。（2）前3批高風(fēng)險產(chǎn)品經(jīng)檢驗(yàn)監(jiān)管未發(fā)現(xiàn)安全、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目不合格的，可以調(diào)整為一般風(fēng)險。（3）企業(yè)在監(jiān)督檢查過程中未發(fā)現(xiàn)存在違反相關(guān)規(guī)定及不誠信行為的，可以在下一年度中將高風(fēng)險產(chǎn)品調(diào)整為一般風(fēng)險。

3 上海自貿(mào)區(qū)全球維修與再制造業(yè)務(wù)監(jiān)管制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)

3．1 全球維修業(yè)務(wù)監(jiān)管制度創(chuàng)新

在“全球維修”業(yè)務(wù)的拓展和監(jiān)管制度與模式的探索上，上海領(lǐng)改革開放風(fēng)氣之先，處于先行先試的前沿。2013年，上海市商務(wù)委、市經(jīng)信委、上海海關(guān)、上海出入境檢驗(yàn)檢疫局、上海自貿(mào)區(qū)管委會發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)在中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)開展全球維修業(yè)務(wù)實(shí)施意見的通知》（滬商機(jī)電〔2013〕698號），該通知明確了企業(yè)準(zhǔn)入、海關(guān)監(jiān)管、檢驗(yàn)檢疫的監(jiān)管規(guī)范。2014年，海關(guān)總署在《關(guān)于支持外貿(mào)穩(wěn)定增長的若干措施》中指出，在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)范圍內(nèi)可開展“擴(kuò)大企業(yè)售后維修試點(diǎn)范圍，探索支持企業(yè)開展全球維修業(yè)務(wù)”工作。為了增強(qiáng)可操作性，上海海關(guān)又于2014年發(fā)布《關(guān)于在中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)開展境內(nèi)外維修業(yè)務(wù)的公告》（2014年第10號）和《關(guān)于中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)境內(nèi)外維修業(yè)務(wù)監(jiān)管操作規(guī)程》，對維修業(yè)務(wù)的信息化監(jiān)管、電子賬冊的設(shè)立、維修壞件和維修邊角料的處置、適用范圍等作了明確的規(guī)定。2015年7月，上海檢驗(yàn)檢疫局發(fā)布實(shí)施了創(chuàng)新性的全球維修產(chǎn)業(yè)監(jiān)管制度，以“合格假定、事中監(jiān)管、事后追責(zé)、風(fēng)險管理”為原則，構(gòu)建“企業(yè)能力評估+簡易核準(zhǔn)+監(jiān)督檢查”的監(jiān)管模式。既滿足了維修企業(yè)對修理物品快速通關(guān)的需求，又在合法合規(guī)的基礎(chǔ)上，確保了環(huán)保、質(zhì)量安全風(fēng)險的有效把控。監(jiān)管模式的創(chuàng)新，跨越了橫亙在市場需求與傳統(tǒng)監(jiān)管要求及準(zhǔn)入條件限制之間的障礙。2017年，該項(xiàng)制度在全國范圍內(nèi)得到復(fù)制推廣。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)維修企業(yè)的維修周期，相較區(qū)外維修周期平均縮短70%，區(qū)內(nèi)維修企業(yè)的備件成本也大大降低。

3．2 進(jìn)口再制造業(yè)務(wù)監(jiān)管制度創(chuàng)新

隨著我國自貿(mào)區(qū)的建設(shè)進(jìn)度加快，在上海自貿(mào)區(qū)發(fā)展再制造產(chǎn)業(yè)的政策優(yōu)勢愈發(fā)明顯。2012年原國家質(zhì)檢總局為了支持上海再制造產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，首先在上海臨港地區(qū)和外高橋保稅區(qū)成立了《入境維修再利用檢驗(yàn)檢疫示范區(qū)》，其中臨港地區(qū)為入境再制造檢驗(yàn)檢疫示范區(qū)。2013年，原國家質(zhì)檢總局發(fā)布了《國家質(zhì)檢總局出臺支持中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)意見》的通知，支持試驗(yàn)區(qū)內(nèi)入境再利用和再制造等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對獲得入境再制造和維修企業(yè)資質(zhì)企業(yè)實(shí)施“簡易核準(zhǔn)+入境核銷+周期監(jiān)管”的入境再利用產(chǎn)業(yè)檢驗(yàn)監(jiān)管模式，首次明確提出支持自貿(mào)區(qū)再制造產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2015年，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)進(jìn)一步深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開放方案》，《方案》提出推進(jìn)外商投資和境外投資管理制度改革，對境外投資項(xiàng)目和境外投資開辦企業(yè)實(shí)行以備案制為主的管理方式，建立完善境外投資服務(wù)促進(jìn)平臺，為外資在自貿(mào)區(qū)開展再制造業(yè)務(wù)提供政策支持。為加強(qiáng)自貿(mào)區(qū)內(nèi)再制造用途機(jī)電產(chǎn)品的檢驗(yàn)監(jiān)管，促進(jìn)自貿(mào)區(qū)再制造產(chǎn)業(yè)發(fā)展，2014年，上海出入境檢驗(yàn)檢疫局出臺了《上海檢驗(yàn)檢疫局中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)再制造用途機(jī)電產(chǎn)品檢驗(yàn)監(jiān)管工作規(guī)定》，對自貿(mào)區(qū)內(nèi)再制造企業(yè)資質(zhì)評估、入境再制造用途機(jī)電產(chǎn)品備案管理及再制造企業(yè)監(jiān)督管理等做出了規(guī)定。上海浦東新區(qū)順應(yīng)國家政策導(dǎo)向與產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，依托自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新優(yōu)勢，加快推動再制造產(chǎn)業(yè)發(fā)展，一批有代表性的再制造產(chǎn)業(yè)已經(jīng)在浦東初步形成。2016年，《中共上海市浦東新區(qū)委員會關(guān)于制定浦東新區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中提出提升先進(jìn)制造業(yè)的內(nèi)涵和質(zhì)量，抓緊發(fā)展再制造等產(chǎn)業(yè)。

4 上海自貿(mào)區(qū)全球維修與進(jìn)口再制造業(yè)務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀及業(yè)務(wù)監(jiān)管問題

我國自上海自貿(mào)區(qū)成立后，2014年開始在區(qū)內(nèi)探索并不斷推動開展全球維修業(yè)務(wù)。目前全球維修監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)也逐步向區(qū)外復(fù)制推廣，迄今上海自貿(mào)區(qū)區(qū)內(nèi)區(qū)外已有24家企業(yè)通過入境維修/再制造業(yè)務(wù)能力評估，2017年全球維修產(chǎn)值達(dá)4．96億美元。上海在再制造技術(shù)和規(guī)模上均處于全國領(lǐng)先地位，2015年上海再制造產(chǎn)業(yè)年產(chǎn)值占全國市場份額的十分之一，已初步形成專業(yè)化回收、拆解、清洗、再制造等再制造產(chǎn)業(yè)鏈，在汽車零部件、機(jī)電產(chǎn)品、工程機(jī)械、打印耗材等領(lǐng)域具備了較強(qiáng)的技術(shù)優(yōu)勢和一定的產(chǎn)業(yè)規(guī)模，為探索基于自貿(mào)區(qū)的再制造模式奠定了基礎(chǔ)。經(jīng)調(diào)研，上海自貿(mào)區(qū)全球維修與進(jìn)口再制造業(yè)務(wù)起步較早但增速較緩，總體仍處于探索階段，業(yè)務(wù)的發(fā)展目前在進(jìn)出口審批、通關(guān)監(jiān)管、監(jiān)管制度法規(guī)、監(jiān)管體制機(jī)制方面存在一些問題。

（1）進(jìn)出口審批：部分制造企業(yè)以及加工貿(mào)易企業(yè)銷往國外的設(shè)備產(chǎn)品，因某些核心零部件受禁止進(jìn)口舊機(jī)電產(chǎn)品目錄限制，無法進(jìn)行入境維修。類似的，現(xiàn)在進(jìn)口廢舊汽車零部件和機(jī)電產(chǎn)品都受到限制，所以很多國外的舊件無法規(guī)?；?。全球維修業(yè)務(wù)的檢驗(yàn)監(jiān)管、防范風(fēng)險，與一般意義的進(jìn)口舊機(jī)電產(chǎn)品相比，維修物品不僅最終用途和檢驗(yàn)重點(diǎn)不同，其風(fēng)險程度也不盡相同。將“兩頭在外”的全球維修、再制造產(chǎn)品作為禁止進(jìn)口舊機(jī)電產(chǎn)品目錄內(nèi)產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)管，阻斷了國內(nèi)企業(yè)集團(tuán)生產(chǎn)銷售到境外貨品的維修渠道，抬高了自貿(mào)區(qū)全球維修業(yè)務(wù)的門檻，阻礙了全球維修產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（2）通關(guān)監(jiān)管：現(xiàn)行監(jiān)管制度規(guī)定，維修壞件和維修邊角料原則上應(yīng)復(fù)運(yùn)出境，確實(shí)無法復(fù)運(yùn)出境的，可參照《海關(guān)總署環(huán)境保護(hù)部商務(wù)部質(zhì)檢總局關(guān)于出口加工區(qū)邊角料、廢品、殘次品出區(qū)處理問題的通知》辦理運(yùn)至境內(nèi)（區(qū)域外）的相關(guān)手續(xù)。隨著世界各國對環(huán)保的重視，維修壞件和維修邊角料的復(fù)運(yùn)出境的難度加大，以往對確實(shí)無法復(fù)運(yùn)出境的可委托境內(nèi)有資質(zhì)的廢棄物處置第三方進(jìn)行處置，但近來因政策的收緊，必須一律出境，影響到企業(yè)全球維修業(yè)務(wù)的開展。

（3）監(jiān)管政策法規(guī)：目前海關(guān)等監(jiān)管部門對入境維修、全球維修業(yè)務(wù)的監(jiān)管還是比照出口加工區(qū)、進(jìn)口舊機(jī)電產(chǎn)品等有關(guān)規(guī)定，有的規(guī)定要連環(huán)參照幾個文件方能落地，政策的制度化和一致性不足。目前進(jìn)口再制造有關(guān)政策規(guī)定的系統(tǒng)性、匹配性尚有不夠。比如，目前國家有關(guān)部門制定的舊機(jī)電和汽車產(chǎn)品舊件進(jìn)口等規(guī)定中，還沒有聚焦工程機(jī)械和汽車等領(lǐng)域的高端再制造政策；外籍船舶維修留下的舊件，只能以一般貿(mào)易方式進(jìn)口，由國內(nèi)具有資質(zhì)的再利用單位或經(jīng)有關(guān)單位授權(quán)的專業(yè)隊(duì)伍收集后銷毀，無法開展“以舊換再”。

（4）監(jiān)管體制機(jī)制：各職能部門溝通機(jī)制不完善，在落實(shí)全球維修業(yè)務(wù)監(jiān)督管理機(jī)制中未能充分調(diào)動相關(guān)職能部門積極參與，各自為政，聯(lián)合監(jiān)管執(zhí)法的成效不明顯。對全球維修管理要求不統(tǒng)一，存在交叉、錯位、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一致等現(xiàn)象，一定程度上影響了全球維修業(yè)務(wù)的健康快速發(fā)展。

5 上海自貿(mào)區(qū)全球維修與進(jìn)口再制造業(yè)務(wù)監(jiān)管制度創(chuàng)新的實(shí)施路徑

2018年，上海制定了“上海擴(kuò)大開放100條”行動方案，明確提出要“創(chuàng)新發(fā)展高端綠色進(jìn)口再制造和全球維修業(yè)務(wù)”。上海已具備高端再制造和全球維修產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良好基礎(chǔ)，需要通過擴(kuò)大開放，放寬再制造產(chǎn)業(yè)的市場準(zhǔn)入，打造全球維修與高端再制造產(chǎn)業(yè)高地，帶動先進(jìn)制造業(yè)及城市經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

（1）建立全球維修與進(jìn)口再制造正面清單：2017年，國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全面深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開放方案的通知，“研究制定再制造舊機(jī)電設(shè)備允許進(jìn)口目錄，在風(fēng)險可控的前提下，試點(diǎn)數(shù)控機(jī)床、工程設(shè)備、通信設(shè)備等進(jìn)口再制造”。上海擴(kuò)大開放100條明確提出，“支持航空產(chǎn)業(yè)對外合作開放，吸引航空發(fā)動機(jī)總裝、機(jī)載系統(tǒng)和關(guān)鍵零部件外資項(xiàng)目落地，支持外資來滬發(fā)展飛機(jī)整機(jī)維修和部附件維修業(yè)務(wù)”。結(jié)合上海產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，全球維修與進(jìn)口再制造業(yè)務(wù)“高技術(shù)含量、高附加值、無污染”的原則，先在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建立全球維修與進(jìn)口再制造業(yè)務(wù)正面清單，進(jìn)一步發(fā)展飛機(jī)整機(jī)及部附件維修、船舶發(fā)動機(jī)、高端醫(yī)療器械全球維修等領(lǐng)域，發(fā)展航空、汽車、船舶發(fā)動機(jī)和零部件，通信設(shè)備、工程機(jī)械、高級醫(yī)療儀器以及機(jī)電設(shè)備再制造等領(lǐng)域，努力建設(shè)亞太高端設(shè)備再制造基地。

（2）優(yōu)化通關(guān)監(jiān)管流程：按工單式核銷的方式，通過對維修中耗用的保稅料件、替換下的維修壞件的數(shù)據(jù)比對實(shí)現(xiàn)監(jiān)管，對確實(shí)無法退運(yùn)境外的料件嚴(yán)格按核銷的規(guī)格數(shù)量交由指定的第三方處置平臺處置，并建立信息化跟蹤平臺，通過網(wǎng)絡(luò)實(shí)時抽查維修壞件的流向，做到全流程閉環(huán)監(jiān)管。

（3）進(jìn)一步規(guī)范完善監(jiān)管制度體系：總結(jié)近年來各地在試點(diǎn)探索中形成的有益經(jīng)驗(yàn)并予以制度化，盡快出臺進(jìn)口舊機(jī)電產(chǎn)品入境維修法律層面規(guī)定，針對維修產(chǎn)品風(fēng)險評估、企業(yè)能力評估、入鏡前核準(zhǔn)、境外預(yù)檢驗(yàn)、口岸查驗(yàn)、到貨檢驗(yàn)、監(jiān)督管理等環(huán)節(jié)制定具體、明晰、可操作性強(qiáng)的實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步規(guī)范和指導(dǎo)全球維修業(yè)務(wù)快速有序發(fā)展。作為新興業(yè)態(tài)，再制造產(chǎn)業(yè)需要有更多的關(guān)于政策法規(guī)的梳理，應(yīng)從“源頭”上制定修改有關(guān)的監(jiān)管政策。

（4）創(chuàng)新采取電子圍網(wǎng)管理模式：結(jié)合自貿(mào)區(qū)等海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)建設(shè)，已建成園區(qū)以“園中園”形式設(shè)立全球維修、進(jìn)口再制造園區(qū)，采取電子圍網(wǎng)管理模式，便于檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)開展日常監(jiān)管和不定期的監(jiān)督抽查。