宿遷市黃墩湖滯洪區(qū)安全建設(shè)與管理探討

耿永強(qiáng) 夏成亮 許 生

一、基本情況

黃墩湖滯洪區(qū)位于沂沭泗水系駱馬湖西側(cè)，是為確保駱馬湖防洪安全，保護(hù)駱馬湖下游耕地和人民生命財(cái)產(chǎn)安全而設(shè)立的滯洪區(qū)。滯洪區(qū)東以駱馬湖二線堤防和中運(yùn)河西堤為界，西以徐洪河?xùn)|堤為界，北以房亭河南堤為界，南以廢黃河北堤為界，地跨徐州、宿遷兩市，總面積230km2，其中宿遷市境內(nèi)為86km2，隸屬宿豫黃墩、皂河兩鎮(zhèn)，27個(gè)行政村，5.38萬(wàn)人，耕地面積6.84萬(wàn)畝。

黃墩湖滯洪區(qū)是蓄滯駱馬湖上游南四湖、邳蒼分洪道下泄的部分洪水，減輕駱馬湖防洪壓力，確保宿遷大控制安全的重要工程之一，在防御超標(biāo)準(zhǔn)洪水和保障流域防洪安全方面，具有十分重要的作用。根據(jù)國(guó)家防汛抗旱總指揮部文件國(guó)汛〔2012〕8號(hào)《關(guān)于沂沭泗河洪水調(diào)度方案的批復(fù)》，如預(yù)報(bào)駱馬湖水位超過(guò)26.0m，當(dāng)駱馬湖水位達(dá)到25.5m時(shí)，啟用黃墩湖滯洪區(qū)滯洪削峰，以此來(lái)確保宿遷大控制安全。根據(jù)規(guī)劃，黃墩湖滯洪區(qū)有約5.02億m3的庫(kù)容用于百年一遇的超標(biāo)準(zhǔn)洪水滯洪，保障駱馬湖下游地區(qū)1000萬(wàn)畝土地和600萬(wàn)人口生命財(cái)產(chǎn)的安全。

二、滯洪區(qū)安全建設(shè)的必要性

1.安全建設(shè)規(guī)劃情況

1990年，根據(jù)1988年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)水利部《關(guān)于蓄滯洪區(qū)安全與建設(shè)指導(dǎo)綱要》精神，江蘇省水利勘測(cè)設(shè)計(jì)院編制了《江蘇省黃墩湖滯洪區(qū)安全與建設(shè)近期規(guī)劃》。2000年3月，根據(jù)淮委規(guī)計(jì)〔1999〕126號(hào)文《關(guān)于抓緊完成淮河流域防洪規(guī)劃有關(guān)專題規(guī)劃的通知》要求，江蘇省水利勘測(cè)設(shè)計(jì)院又編制了《江蘇省黃墩湖滯洪區(qū)安全建設(shè)規(guī)劃（2001～2010年）》。2001年根據(jù)淮委咨詢中心技咨〔2000〕4號(hào)文要求，江蘇省水利勘測(cè)設(shè)計(jì)院編制完成了《江蘇省黃墩湖滯洪區(qū)安全建設(shè)總體實(shí)施方案（2001～2005年）》。

為加快淮河流域行蓄洪區(qū)建設(shè)的實(shí)施步伐，提高流域防洪標(biāo)準(zhǔn)，水利部淮委印發(fā)的《加快治淮工程建設(shè)規(guī)劃（2003～2007年）》，將行蓄洪區(qū)建設(shè)和調(diào)整作為重點(diǎn)工程之一，2011年7月，淮委編制完成了《淮河流域蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理規(guī)劃》。

2.宿遷市黃墩湖滯洪區(qū)項(xiàng)目實(shí)施情況

（1）1991～2000年以來(lái)宿遷市黃墩湖安全建設(shè)批復(fù)及實(shí)施情況

為了加快滯洪區(qū)安全建設(shè)步伐，按總體實(shí)施方案分年度實(shí)施的原則，建成黃墩湖滯洪區(qū)撤退道路12條，總長(zhǎng)52.5km，避洪樓96幢，配套橋涵27座，以及一些通訊設(shè)施，總投資966萬(wàn)元。

（2）“十五”以來(lái)安全建設(shè)情況

根據(jù)江蘇省黃墩湖滯洪區(qū)安全建設(shè)總體實(shí)施方案（2001～2005年）計(jì)劃，淮委先后批復(fù)實(shí)施了宿遷市2001年度、2004年度、2005年度、2006年度工程、2007年度工程，共實(shí)施鋪設(shè)干、支撤退道路18條，總長(zhǎng)40.448km，新建避洪樓431幢，其中混凝土路面長(zhǎng)37.638km，碎石路面長(zhǎng)2.81km，配套涵洞98座，橋梁16座，總投資5322.5萬(wàn)元。目前上述工程全部完成，并已投入使用。

（3）滯洪區(qū)管理情況

①項(xiàng)目建設(shè)管理情況

黃墩湖滯洪區(qū)年度工程建設(shè)嚴(yán)格按照項(xiàng)目法人制，由省水利廳批復(fù)成立宿遷市黃墩湖滯洪區(qū)安全建設(shè)工程處，負(fù)責(zé)安全建設(shè)工程的建設(shè)和管理，落實(shí)配套資金，并協(xié)調(diào)與地方上的關(guān)系。

②項(xiàng)目維護(hù)管理情況

目前宿遷市滯洪區(qū)工程主要由區(qū)水行政主管部門（鄉(xiāng)代管）管理。

3.存在問(wèn)題

滯洪與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相結(jié)合，一旦遭遇到滯洪的要求，就應(yīng)服從大局，舍小家為大家，但在平時(shí)正常年份仍然要考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需求，從而達(dá)到滯洪與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相兼顧的原則。為了大局上能得到到保證，應(yīng)從兩個(gè)兼顧上加以考慮，解決好滯洪后帶來(lái)的遺留問(wèn)題。

（1）黃墩湖滯洪區(qū)內(nèi)部建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)太低，一旦滯洪，遠(yuǎn)不能滿足滯洪撤退要求。前期已批復(fù)的道路路面為C25混凝土，標(biāo)號(hào)太低，撤退道路的基層和路基標(biāo)準(zhǔn)不高，現(xiàn)狀部分撤退道路寬度僅2～3.5m，無(wú)法滿足滯洪撤退要求，加之無(wú)專項(xiàng)管理維護(hù)經(jīng)費(fèi)，有部分道路經(jīng)多年運(yùn)行，路面已損壞，嚴(yán)重影響滯洪撤退速度。

（2）黃墩湖滯洪區(qū)的除澇（包括退水工程設(shè)施）和灌溉設(shè)施老化嚴(yán)重。宿遷市黃墩湖地區(qū)排水主要靠黃墩湖小河、小閆河、小民便河自排，汛期外河水位較高情況下，區(qū)內(nèi)主要靠區(qū)內(nèi)四十多座排澇站抽排區(qū)內(nèi)澇水。這些排澇站經(jīng)多年運(yùn)行大部分老化、損壞嚴(yán)重，已達(dá)不到設(shè)計(jì)排澇要求，內(nèi)澇外患，長(zhǎng)期以來(lái)一直困擾著該地區(qū)，加之在灌溉期間該區(qū)使用回歸水灌溉農(nóng)田，而在干旱期又無(wú)回歸水可用，致使該區(qū)糧食產(chǎn)量不高。

（3）滯洪區(qū)內(nèi)安全建設(shè)工程管理不善，體制不健全，職責(zé)不明確，管理工作難以到位。因而有些設(shè)施得不到有效的維護(hù)和保養(yǎng)，有些設(shè)施毀壞后也得不到及時(shí)的修復(fù)。

（4）預(yù)報(bào)警系統(tǒng)落后，離實(shí)現(xiàn)水利現(xiàn)代化還有很大距離。由于現(xiàn)代通信技術(shù)發(fā)展迅猛，設(shè)備性能不斷提高，產(chǎn)品不斷更新?lián)Q代，部分早期建設(shè)的防汛專網(wǎng)通信設(shè)施日趨落后，通信可靠性降低。

4.加快滯洪區(qū)安全建設(shè)和管理的必要性

（1）流域防洪減災(zāi)的重要措施。黃墩湖滯洪區(qū)蓄滯駱馬湖上游南四湖、邳蒼分洪道下泄的部分洪水，減輕駱馬湖防洪壓力，確保宿遷安全的重要舉措，黃墩湖滯洪區(qū)的洪水調(diào)度涉及到統(tǒng)籌安排魯南蘇北地區(qū)的洪水出路，關(guān)系到整個(gè)沂沭泗地區(qū)的洪水安排。利用滯洪區(qū)蓄滯洪水，犧牲局部，保護(hù)全局，從而提高流域整體防洪能力，確保流域內(nèi)重要保護(hù)區(qū)的防洪安全，是非常重要的防洪措施。

（2）保障滯洪區(qū)有效啟用的安全措施。黃墩湖滯洪區(qū)現(xiàn)狀功能遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到安全滯洪的要求。為保證滯洪區(qū)及時(shí)有效運(yùn)用，使得蓄滯洪區(qū)工程安全設(shè)施完備，調(diào)控靈活，實(shí)現(xiàn)洪水“分得進(jìn)、蓄得住、退得出”，撤退轉(zhuǎn)移時(shí)能夠有序、快捷，實(shí)現(xiàn)“動(dòng)蕩少、撤得出、保安全”，繼續(xù)實(shí)施安全建設(shè)工程，加強(qiáng)滯洪區(qū)安全建設(shè)工程管理是十分必要，也是十分迫切的。

（3）保障社會(huì)穩(wěn)定、和諧發(fā)展的需要。由于蓄滯洪的影響，蓄滯洪區(qū)內(nèi)居民生產(chǎn)、生活不安定，社會(huì)治安受到一定影響，嚴(yán)重地制約了區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)的發(fā)展。區(qū)內(nèi)主要以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)，生活水平低于周圍其他地區(qū)。蓄滯洪區(qū)既是蓄滯洪水的場(chǎng)所、防洪工程體系的重要組成部分，又是區(qū)內(nèi)居民賴以生存發(fā)展的基地，地位特殊，要防御超標(biāo)準(zhǔn)洪水，在一定時(shí)期內(nèi)，蓄滯洪區(qū)仍有存在的必要。因此，為保障黃墩湖滯洪區(qū)內(nèi)群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，緩和滯洪區(qū)滯洪與群眾生產(chǎn)生活的矛盾，改善滯洪區(qū)內(nèi)群眾的生產(chǎn)和生活條件，最大限度減少洪水災(zāi)害損失，保障滯洪區(qū)社會(huì)穩(wěn)定及經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建和諧社會(huì)主義新農(nóng)村，有必要對(duì)黃墩湖滯洪進(jìn)行全面安全建設(shè)。

三、意見(jiàn)和建議

1.安全工程建設(shè)

因宿遷黃墩湖滯洪區(qū)所處位置特殊，建議在未來(lái)幾年里，政府繼續(xù)加大投入力度，實(shí)施滯洪區(qū)安全建設(shè)工程，并提高撤退道路設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。在以后的滯洪區(qū)安全建設(shè)工程規(guī)劃中，把黃墩湖滯洪區(qū)退水工程、除澇工程建設(shè)列入規(guī)劃，在灌區(qū)改造和小型農(nóng)田水利建設(shè)中加大對(duì)該區(qū)灌溉設(shè)施建設(shè)。結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，滯洪區(qū)農(nóng)村全面實(shí)行集中居住，在集中居住規(guī)劃范圍內(nèi)結(jié)合避洪樓建設(shè)進(jìn)行房屋建設(shè)。

2.工程管理

滯洪區(qū)的安全建設(shè)與管理涉及方方面面，單靠水利部門一家管理，已暴露出許多問(wèn)題。建議成立黃墩湖滯洪區(qū)專管機(jī)構(gòu)，服從省防汛防旱指揮部的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，專門負(fù)責(zé)滯洪區(qū)的建設(shè)與管理，把管理納入正常軌道。

對(duì)建成后的撤退道路實(shí)行分級(jí)管理和養(yǎng)護(hù)，屬于區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的撤退干道交由區(qū)交通部門負(fù)責(zé)管理和養(yǎng)護(hù)，其他撤退道路由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)管理和養(yǎng)護(hù)，相應(yīng)的配套建筑物交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站負(fù)責(zé)管理。例如可采取鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委派專人承包等多種管理模式。

滯洪區(qū)安全設(shè)施的建設(shè)資金主要由國(guó)家承擔(dān)，而在滯洪機(jī)率較小的情況下，安全設(shè)施主要是在人民群眾的生產(chǎn)生活方面發(fā)揮作用，因此應(yīng)根據(jù)設(shè)施效益的不同，合理確定管護(hù)經(jīng)費(fèi)的來(lái)源渠道。進(jìn)洪和退水的主要控制工程應(yīng)由各級(jí)政府從財(cái)政資金中劃出專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用于工程維護(hù)。退水結(jié)合區(qū)域除澇的泵站、溝河、涵閘以及滯洪影響區(qū)的除澇工程，應(yīng)從農(nóng)業(yè)水費(fèi)中提取適當(dāng)比例用于工程維護(hù)。撤退道路的維護(hù)經(jīng)費(fèi)可根據(jù)道路的使用情況和不同等級(jí)分別確定，鄉(xiāng)級(jí)以上的道路應(yīng)由交通部門將區(qū)內(nèi)道路營(yíng)運(yùn)費(fèi)和機(jī)動(dòng)車養(yǎng)路費(fèi)的大部分用于道路維護(hù)；鄉(xiāng)村間的支線道路應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)，可按人口或按承包土地?cái)?shù)量籌集管護(hù)經(jīng)費(fèi)，并在機(jī)動(dòng)車征收的稅費(fèi)中提取部分用于道路維護(hù)。

按照水利現(xiàn)代化的要求，加強(qiáng)防汛決策支持系統(tǒng)建設(shè)，并將其納入宿遷市防汛防旱指揮系統(tǒng)，配備必要的管理設(shè)施。

3.建立和完善補(bǔ)償救助保障體系

（1）應(yīng)開(kāi)展財(cái)產(chǎn)登記，明確管理機(jī)構(gòu)。按照《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》規(guī)定，在居民財(cái)產(chǎn)變更時(shí)，“每年由村居民委員會(huì)進(jìn)行匯總，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府核實(shí)登記后，報(bào)縣級(jí)人民政府指定部門備案”。每年的錄入、校核工作量很大，建議成立專門統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)，在人員、資金上予以保障。

（2）開(kāi)展滯洪保險(xiǎn)，逐步建立保險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。根據(jù)保險(xiǎn)公司現(xiàn)行保險(xiǎn)條款，凡國(guó)家命令滯洪導(dǎo)致家庭財(cái)產(chǎn)損失，保險(xiǎn)公司不負(fù)責(zé)賠償。而人力不可抗拒的，如決堤、暴風(fēng)雨、空中飛行物等自然災(zāi)害，應(yīng)作為正常家庭保險(xiǎn)。因此，滯洪區(qū)應(yīng)積極動(dòng)員群眾參加家庭保險(xiǎn)。但是群眾自己拿錢保險(xiǎn)，一是不愿意，二是拿不起。建議在這方面國(guó)家出臺(tái)傾斜政策，比如滯洪區(qū)的水利工程供水水費(fèi)以及防洪保安基金返給群眾作為保險(xiǎn)資金等。

（3）建議根據(jù)《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》，加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償工作的實(shí)施和管理。同時(shí)建立健全防洪保險(xiǎn)制度，在不影響滯洪的前提下，因地制宜調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)滯洪區(qū)保持適度發(fā)展。另一方面，建議國(guó)家給予扶持政策。比如防汛搶險(xiǎn)用的編制袋、草包、雨衣、雨具等指定給滯洪區(qū)人民生產(chǎn)，以推動(dòng)滯洪區(qū)工業(yè)發(fā)展，提高人民生活水平，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定■