沿海防臺風(fēng)地區(qū)提高水旱災(zāi)害防御能力研究
——基于浙江臺州2018年抵御臺風(fēng)“摩羯”的實證分析

阮桂春

（浙江省臺州市水利局，318000，臺州）

沿海防臺風(fēng)地區(qū)是自然災(zāi)害頻發(fā)特別是臺風(fēng)高發(fā)地區(qū)。抓好沿海防臺風(fēng)地區(qū)水旱災(zāi)害防御事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展大局和人民群眾生命財產(chǎn)安全，意義重大，使命光榮。習(xí)近平總書記高度重視自然災(zāi)害防治問題，指出我國防災(zāi)減災(zāi)能力總體還比較弱，重大災(zāi)害頻發(fā)，不斷造成重大損失，要求堅持以人為本，把保障人民群眾生命財產(chǎn)安全作為首要任務(wù)，最大程度減輕災(zāi)害損失。因此，提高水旱災(zāi)害防御能力很有必要，值得研究。本文結(jié)合浙江省臺州市2018年防御臺風(fēng)“摩羯”的實踐，分析了沿海防臺風(fēng)地區(qū)水旱災(zāi)害的特點、防御的主要問題與壓力，提出沿海防臺風(fēng)地區(qū)提高水旱災(zāi)害防御能力的對策措施。

一、沿海地區(qū)水旱災(zāi)害特點

我國地域廣闊，海岸線長，沿海城市眾多，其水旱災(zāi)害特點與內(nèi)地不同。

1.臺風(fēng)多發(fā)影響大

臺風(fēng)是太平洋洋面上空因氣壓變化、地球自身運動以及持續(xù)高溫而形成的強大熱帶氣旋。沿海地區(qū)是遭受臺風(fēng)襲擊的首要之地，受其危害嚴(yán)重。臺州是全國受臺風(fēng)影響最嚴(yán)重的城市之一，平均每年要組織4～6次防臺風(fēng)工作。中華人民共和國成立以來，登陸浙江的43個臺風(fēng)中有17個登陸臺州，約占40%，造成嚴(yán)重影響的有49次，中等程度影響的有101次。

2.暴雨頻繁預(yù)測難

在全球氣候變化的大背景下，極端性惡劣天氣頻發(fā)，反常性、突發(fā)性、不可預(yù)見性日益顯現(xiàn)，洪澇災(zāi)害頻率、強度總體呈不確定性、上升性特點。特別是大暴雨、特大暴雨強度強、時間集中，往往區(qū)域面雨量超過150 mm，最大點降雨接近或超過300 mm，容易造成受淹受澇。

3.旱澇交叉易急轉(zhuǎn)

沿海地區(qū)極端天氣事件較多發(fā)，特別是臺風(fēng)季節(jié)，經(jīng)常發(fā)生旱澇急轉(zhuǎn)。臺州市南片特別是玉環(huán)市，抗旱能力較低，如果汛期臺風(fēng)影響小，則容易出現(xiàn)旱情。2003—2004年上半年，臺州市出現(xiàn)50年一遇的嚴(yán)重干旱。2017年臺州市玉環(huán)市、溫嶺市發(fā)生干旱，部分水庫蓄水率低于5%，甚至庫底朝天。

4.防御類型多元化

防汛類型齊全，有海上、沿海、平原、山區(qū)防汛，有城市防洪、低洼地、河網(wǎng)、流域洪水、小流域山洪、地質(zhì)災(zāi)害防御等。浙江省山丘區(qū)面積占全省陸域面積的70%以上，受梅雨、臺風(fēng)、突發(fā)性強降雨等影響引發(fā)的山洪災(zāi)害問題十分突出。據(jù)統(tǒng)計，1949年以來浙江省發(fā)生較嚴(yán)重的溪河洪水共100多次，平均每年將近2次，近年山洪災(zāi)害已成為保障防汛防臺安全的重要隱患，造成人員傷亡數(shù)量占洪澇臺災(zāi)害傷亡人數(shù)的70%以上。

二、臺州市臺風(fēng)災(zāi)害防御實例分析

2018年臺州連續(xù)遭受6個臺風(fēng)影響，其中14號臺風(fēng)“摩羯”于8月12日23時35分在臺州市溫嶺市城南街道登陸。這次臺風(fēng)恰逢“風(fēng)、雨、潮”三碰頭，全市普降暴雨，累計面雨量74.3 mm，其中最大點174.5 mm；最大風(fēng)力13級；沿海出現(xiàn)4.5 m巨浪，潮位超警戒0.69 m。臺州全市上下深入踐行“兩個堅持、三個轉(zhuǎn)變”防災(zāi)減災(zāi)新理念，嚴(yán)陣以待、嚴(yán)密防范，全面落實“防、避、搶、救”各項措施，實現(xiàn)“不死人、少傷人、少損失”的目標(biāo)，取得了防御臺風(fēng)的勝利，實現(xiàn)了連續(xù)13年防汛防臺人員“零死亡”佳績。

1.臺州防御“摩羯”臺風(fēng)的主要做法

（1）精細(xì)研判，認(rèn)真部署

從臺風(fēng)生成開始，就密切關(guān)注臺風(fēng)動態(tài)，加強預(yù)測分析，臺州市防指多次組織相關(guān)部門會商研判，超前準(zhǔn)備，及時掌握天氣趨勢、水情變化、汛情發(fā)展，對臺風(fēng)將帶來的災(zāi)害影響做到心中有數(shù)。

市委、市政府高度重視防臺工作，全省防臺風(fēng)工作會議后立即召開市、縣、鄉(xiāng)三級會議進行再部署，主要領(lǐng)導(dǎo)作出重要批示和指示，多次視頻連線各地，實時了解臺風(fēng)防御工作落實情況，并作進一步部署；市四套班子領(lǐng)導(dǎo)分組趕赴9個縣（市、區(qū)）督導(dǎo)防臺工作。組織機關(guān)干部共約1.7萬人深入一線，發(fā)動群眾，進村入戶，動員指導(dǎo)。市防指多次檢查各鄉(xiāng)鎮(zhèn)值守情況。

（2）精心組織，全力應(yīng)對

發(fā)布預(yù)警信息，引導(dǎo)公眾科學(xué)避險。根據(jù)《防臺風(fēng)公共規(guī)則》，在廣場、大型超市、社區(qū)、機關(guān)單位大樓等公共場所懸掛防臺應(yīng)急響應(yīng)標(biāo)志。每次提升應(yīng)急響應(yīng)等級時，通過通信運營商向公眾及時發(fā)布告知短信。市、縣兩級媒體隨工作組直接到現(xiàn)場一線，全程直播臺風(fēng)情況。向全市種養(yǎng)殖大戶發(fā)送預(yù)警信息和防臺措施，組織搶收水果、早稻，以減少損失。

采取措施轉(zhuǎn)移、撤離危險地區(qū)群眾。對照5 000余個村級防洪形勢圖，逐村、逐戶網(wǎng)格化排查，完成8類危險區(qū)域16萬人員的梯次轉(zhuǎn)移，做到應(yīng)轉(zhuǎn)盡轉(zhuǎn)，不留死角、不漏一處、不漏一人。加強全市A級景區(qū)和農(nóng)家樂、漁家樂防臺管理，對開放式景區(qū)進行設(shè)卡勸退，疏導(dǎo)游客轉(zhuǎn)移撤離。

做好避災(zāi)場所準(zhǔn)備，儲備救災(zāi)物資。落實檢測合格的避災(zāi)場所，充足儲備各類救災(zāi)物資。大流量移動排澇車、工程搶險車、舟艇、防汛袋等物資落實到位，做好應(yīng)急搶險準(zhǔn)備。

搶險救災(zāi)隊伍嚴(yán)陣以待，社會力量踴躍參與。駐臺部隊、公安、武警、消防、預(yù)備役，各部門專業(yè)搶險隊、基層搶險隊做好充分準(zhǔn)備，可隨時投入到搶險救災(zāi)、防臺人員安置轉(zhuǎn)移、維護社會治安秩序工作中去。被稱為“平安水鬼”的全國道德模范郭文標(biāo)組織的平安民間救助站、紅豹救援隊、天鷹應(yīng)急服務(wù)中心、藍(lán)天救援中心等民間救助力量自發(fā)投入搶險救援。出動搶修人員清淤疏通雨污管道，改造積水點，維修市政設(shè)施，排查加固城鎮(zhèn)危舊房。

（3）精準(zhǔn)防御，全面防范

針對不同防御對象分別采取相應(yīng)防范措施。

做好船舶防御準(zhǔn)備工作。至8月12日上午，全市5 024艘漁船，除1艘在福建海域、臺風(fēng)影響區(qū)域外，其余全部安全進港避風(fēng)。重點關(guān)注外省籍漁船防臺管理，對客渡運船舶、新建船、施工船、扣押船舶、無動力船等重點船舶實施避風(fēng)措施，并落實救助拖輪在相關(guān)海域應(yīng)急待命。沿海的渡口、客運航線全部停航，港口裝卸企業(yè)、水運工程全部停工、停業(yè)。

嚴(yán)格執(zhí)行水利工程控運計劃。水庫、河網(wǎng)預(yù)泄騰容350萬m3，100座病險水庫全部落實應(yīng)急度汛措施，全市大中型水庫共攔蓄洪水4 000萬m3。嚴(yán)格落實水庫“三個責(zé)任人”，按照預(yù)案全部進崗到位，做好監(jiān)測、預(yù)警、巡查工作。對100座病險水庫和正在除險加固的28座水庫山塘嚴(yán)格落實“病庫限制蓄水、險庫空庫運行”的要求。在建水利工程啟動應(yīng)急度汛方案，提前進行加固和保護。密切關(guān)注小流域和地質(zhì)災(zāi)害隱患點的動態(tài)情況，273名山洪災(zāi)害危險區(qū)預(yù)警員和237名地質(zhì)災(zāi)害點監(jiān)測員全部進崗到位。

加強工地安全防范，全市在建工地全部停工，撤離人員18 685名，對工棚、起重機械、腳手架、基坑采取加固措施。排查城鎮(zhèn)、農(nóng)村危舊房，對發(fā)現(xiàn)的隱患及時進行整治。注重城市防洪防風(fēng)，開展危舊房、廣告牌、塔吊等加固，檢查維護各類排澇設(shè)施。停運往寧波、溫州等方向的客運交通線路，城市客運正常運行。

2.臺州成功防御臺風(fēng)的經(jīng)驗啟示

（1）領(lǐng)導(dǎo)重視是成功防御臺風(fēng)的關(guān)鍵

市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)在此次防臺工作的關(guān)鍵節(jié)點，及時進場指揮部署，把握重點環(huán)節(jié)，使防御工作不斷順利推進。在遇到急、難、險問題時，市領(lǐng)導(dǎo)及時部署安排，趕赴現(xiàn)場解決問題。

（2）科學(xué)決策是成功防御臺風(fēng)的根本

市防指堅決貫徹市委、市政府決策部署，提前監(jiān)測、會商、研判、部署，突出重點、周全考慮、精準(zhǔn)施策。在防臺的特定階段，果斷作出決定，由臺州榮遠(yuǎn)客運公司派出“海距號”客船，將滯留大陳島存在撤離困難的400多名游客及時接回。

（3）體系健全是成功防御臺風(fēng)的前提

按照《防汛預(yù)案》《防臺公共規(guī)則》等開展工作，形成防臺組織管理標(biāo)準(zhǔn)化16項規(guī)定，重點對會商在線、部門進駐、值守備勤、響應(yīng)啟動等作出規(guī)定。

（4）群防群治是成功防御臺風(fēng)的基礎(chǔ)

針對防臺主體、措施發(fā)生的重大變化，臺州市率先實現(xiàn)“水利防臺”向“全民防臺”的轉(zhuǎn)變，推進社會化防汛進程。于2006年率先在全國設(shè)立“臺州防臺風(fēng)日”（每年7月10日），開展各類防臺風(fēng)宣傳、教育、培訓(xùn)活動，有效增強群眾自防自救的意識和能力，臺州成為全國防臺風(fēng)示范基地。

三、沿海防臺風(fēng)地區(qū)防御水旱災(zāi)害的主要問題與壓力

經(jīng)過多年實踐，沿海地區(qū)水旱災(zāi)害防御工作防御設(shè)施不斷完善，防御體系不斷健全，防御手段不斷強化，防御能力不斷提升。但與強大的自然力量、暴虐的自然災(zāi)害相比，防御能力仍顯不足，還存在不少問題。主要有以下幾個方面：

1.水旱災(zāi)害防御基礎(chǔ)設(shè)施薄弱

沿海地區(qū)歷來是軍事戰(zhàn)略防御之地，國家基礎(chǔ)設(shè)施投入少，水旱災(zāi)害防御設(shè)施也不例外。近20年來，沿海地區(qū)加強了海塘壩、江堤建設(shè)，防御能力得到明顯提升。但一線海塘多年未經(jīng)歷風(fēng)暴潮三碰頭考驗，沉降情況普遍。如臺州平均沉降大于30 cm的海塘約占30%，經(jīng)鑒定需及時開展除險加固或提標(biāo)加固的病險海塘為101.7 km，占31%；沿海涵閘、口門等眾多，僅擋潮水閘就有322處，老化失修嚴(yán)重。同時臺風(fēng)季漁船進港避風(fēng)對水閘通航造成一定壓力，特別是金清新閘通航能力有限，大型船只通航時極易發(fā)生磕碰，影響水閘安全。沿海地區(qū)有山有水庫，水庫大部分建于20世紀(jì)八九十年代，已接近50年的設(shè)計使用壽命限，病險水庫相對較多。臺州市共有346座水庫、1 566座萬方以上山塘，約有90座病險水庫需除險整治，87座水庫需開展安全鑒定。

2.山洪災(zāi)害和城區(qū)低洼地治理難

沿海地區(qū)山體較多，臺州山區(qū)占到區(qū)域面積的七成，山體滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害隱患點多，臺州143條小流域設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)偏低，影響范圍廣。受強降雨影響，每年還會有新的隱患點出現(xiàn)。大量的農(nóng)居點、農(nóng)家樂位于山邊、河邊、庫邊、海邊，一旦遭受強降雨，河流陡漲陡落極易形成洪澇災(zāi)害。沿海地區(qū)潮水漲潮頂托，造成內(nèi)河排江排海難度大。同時，由于水域面積減少、排澇不暢等原因，部分城市低洼地長期遭受“城市看海”現(xiàn)象困擾，根治難度大。如路橋閘系建成后試行分區(qū)水位控制，個別低洼地由于地勢較低，可能造成農(nóng)作物受淹，影響當(dāng)?shù)厝罕娊?jīng)濟利益，目前推行困難。

3.在建工程安全度汛壓力大

目前在建的跨汛期施工工程較多，施工圍堰、臨時堆場、大型機械等管理要求高，度汛壓力大。如臺州市重大水利項目柵嶺汪排澇調(diào)蓄、洪家場浦排澇調(diào)蓄、大田平原排澇一期等正處于全面攻堅階段，任務(wù)重、時間緊、戰(zhàn)線長。小型水利建設(shè)項目數(shù)量較多，2019年臺州市有35座小型水庫正在進行除險加固，大部分未完成主體工程，路橋閘系15座新建水閘還未竣工驗收。

4.防汛工作機制有待完善

當(dāng)前正值機構(gòu)改革過渡階段，原防指的職能劃轉(zhuǎn)至應(yīng)急管理部門，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和指導(dǎo)防汛防臺抗旱的具體工作；水利部門承擔(dān)水情旱情監(jiān)測預(yù)警、水工程防洪抗旱調(diào)度和應(yīng)急水量調(diào)度、防御洪水應(yīng)急搶險技術(shù)支撐等職責(zé)。在實際工作開展中，水利部門同應(yīng)急管理部門尚處于磨合期，急需進一步理順機制、明確責(zé)任、強化聯(lián)動，確保防汛防臺抗旱各項工作不脫節(jié)、不斷檔。

四、沿海防臺風(fēng)地區(qū)提高水旱災(zāi)害防御能力的對策措施

沿海防臺風(fēng)地區(qū)水旱災(zāi)害頻發(fā)，防御面臨較大困難與壓力，需要采取更加有力的措施，努力提高水旱災(zāi)害防御能力。

1.進一步加快防洪排澇工程建設(shè)

聚焦浙江省“百項千億”防洪排澇工程建設(shè)，大力實施臺州溫黃平原、大田平原等沿海平原骨干防洪排澇工程建設(shè)，高標(biāo)準(zhǔn)補齊區(qū)域防洪排澇能力不足短板，重點突出臺州洪家場浦強排、青龍浦排澇、永寧江強排等工程建設(shè)；盡快啟動臺州市循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)海塘提升、三門縣海塘加固等重點海塘提標(biāo)工程建設(shè)；加快推進朱溪水庫等4座在建大中型水庫工程，盂溪水庫工程年底前完成蓄水驗收，東屏水庫工程盡快復(fù)工；加速推進水庫三年除險行動，已完工的水庫、山塘加固工程要盡快組織驗收，確保早日投入使用、早日見效。

2.進一步提升監(jiān)測預(yù)警能力

充分利用已建成的山洪災(zāi)害預(yù)警平臺，及時發(fā)布預(yù)警信息；開展山洪災(zāi)害防御演練，確保危險地區(qū)群眾了解預(yù)警信號及轉(zhuǎn)移路線，盡可能減少人員傷亡和財產(chǎn)損失。加快完成臺州椒靈江流域洪水預(yù)報方案、溫黃平原洪水風(fēng)險圖編制及各地山洪災(zāi)害防治項目建設(shè)，提升防汛決策科學(xué)化、現(xiàn)代化水平。

3.進一步加強水利工程安全管理

嚴(yán)格做好水庫、重要堤防、海塘、水閘等各類水利工程和涉水在建工程巡查防守，防患于未然，一旦發(fā)現(xiàn)險情，要按照預(yù)案立即組織搶險并及時報告；加強各類在建工程、涉水工程和險工險段隱患排查，強化病險工程風(fēng)險管控。嚴(yán)查水庫“三個責(zé)任人、三個方案”落實情況，督促各類水利工程巡查員和安全管理責(zé)任人加密巡查監(jiān)測頻次，發(fā)現(xiàn)問題及時報告、及時處置。

4.進一步抓好水利工程科學(xué)調(diào)度

嚴(yán)格按照效益服從安全、局部服從全局的原則，根據(jù)水雨情和天氣預(yù)報，及早分析研判，統(tǒng)籌采取“攔、蓄、分、滯、排”等各項措施，加強水利工程聯(lián)合調(diào)度。強化水利工程調(diào)度監(jiān)管，在嚴(yán)格執(zhí)行水庫控運計劃、確保大壩安全的前提下，因地制宜、因庫制宜，合理調(diào)整蓄水時間和蓄水量，充分發(fā)揮水庫防洪減災(zāi)和興利作用。

5.進一步加強防汛防臺演練和培訓(xùn)

組織開展洪水調(diào)度和水利工程搶險演練，市級水利部門重點抓江河和水利工程預(yù)報調(diào)度演練，縣級水利部門重點抓水利工程搶險和山洪災(zāi)害防御演練。通過演練檢驗方案預(yù)案、磨合機制、鍛煉隊伍，提高防洪安全和供水安全保障能力。加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高工程管理、巡查、監(jiān)測、調(diào)度、搶險人員的履職能力。

6.進一步完善水旱災(zāi)害防御的政策制度

機構(gòu)改革后，防汛防臺相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)章制度中部分規(guī)定條款存在滯后現(xiàn)象，要及時修訂完善。建議浙江省防汛防臺抗旱條例結(jié)合實際加快組織修訂，以進一步理順組織機構(gòu)、防汛準(zhǔn)備、預(yù)案報批等方面的工作職責(zé)。機構(gòu)改革后各級水利部門與應(yīng)急管理部門應(yīng)加強協(xié)作，提高工作融合度。水利系統(tǒng)內(nèi)部機構(gòu)特別是防汛處室要與運行管理、建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)化、監(jiān)督等處室理順職責(zé)分工，建議省級水利部門加強指導(dǎo)，及早完成工作對接與磨合。當(dāng)前水利系統(tǒng)防汛值班沒有補助政策支持，給落實防汛值班制度帶來不利影響，建議制訂出臺相關(guān)補助規(guī)定。 ■