寧夏水資源稅改革試點(diǎn)探索與對策建議

陳 丹，馬如國

（1.寧夏回族自治區(qū)水文水資源勘測局，750011，銀川；2.寧夏回族自治區(qū)水利廳，750011，銀川）

寧夏位于西北干旱地區(qū)，是全國水資源最為匱乏的省份之一，水資源供需矛盾已成為制約經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的瓶頸，因此強(qiáng)化水資源管理，提升經(jīng)濟(jì)社會用水效率，成為寧夏迫切而現(xiàn)實(shí)的需求。2016年財(cái)政部、國家稅務(wù)總局、水利部聯(lián)合印發(fā)了《水資源稅改革試點(diǎn)暫行辦法》，為推進(jìn)最嚴(yán)格水資源管理開辟了一條新的路徑。作為全國第二批水資源稅改革9個(gè)試點(diǎn)省份之一，寧夏在制度建設(shè)、組織協(xié)同、能力建設(shè)等方面進(jìn)行了積極探索并形成了一些有效經(jīng)驗(yàn)。

一、試點(diǎn)工作開展情況

1.搭建協(xié)作體系

寧夏成立了自治區(qū)層面的稅制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，自治區(qū)財(cái)政、稅務(wù)、水利三部門建立了高效緊密的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)工作機(jī)制，堅(jiān)持全面、深度合作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，共同開展水資源稅改革試點(diǎn)工作。稅務(wù)與水利部門組織聯(lián)合調(diào)查，按照省、市、縣（區(qū)）本級對接原則，對原繳納水資源費(fèi)的繳費(fèi)人建立了清冊，以是否取得取水許可證為標(biāo)準(zhǔn)，確定了水資源稅納稅人名單，逐戶確認(rèn)信息，交接水資源稅納稅人檔案資料近600戶。同時(shí)，按照“征前水利核量傳遞，稅后稅務(wù)征繳反饋”的原則建立了協(xié)作機(jī)制。

2.夯實(shí)制度保障

制定了《寧夏回族自治區(qū)水資源稅改革實(shí)施辦法》《寧夏回族自治區(qū)水資源稅征收管理暫行辦法》《水資源稅征管應(yīng)急預(yù)案》等辦法，為改革提供制度保障。在試點(diǎn)探索期間，財(cái)政、稅務(wù)、水利三部門聯(lián)合開展調(diào)研，及時(shí)發(fā)現(xiàn)改革中存在的問題，印發(fā)了《關(guān)于明確水資源稅改革試點(diǎn)工作有關(guān)政策的通知》，解決各級稅務(wù)、水利部門在改革中遇到的問題，確保改革順利進(jìn)行。

3.深化能力建設(shè)

積極開展水資源監(jiān)控能力建設(shè)，對全自治區(qū)地表取水100萬m3以上及地下取水50萬m3以上的取用水戶實(shí)時(shí)在線監(jiān)測取水量，實(shí)現(xiàn)了對全自治區(qū)總?cè)∷?7%以上取用水戶的在線監(jiān)測。加快推進(jìn)平臺建設(shè)工作力度，開發(fā)了水資源稅征管系統(tǒng)，于2019年4月第一征期開始采取線上線下同步試運(yùn)行，年度內(nèi)實(shí)現(xiàn)全部線上運(yùn)行。加強(qiáng)人員配備，各級稅務(wù)、水利部門指定專人負(fù)責(zé)水資源稅稅種管理及征收管理工作。

4.加強(qiáng)政策宣傳

財(cái)政、稅務(wù)、水利部門聯(lián)合組織召開寧夏水資源稅改革試點(diǎn)新聞發(fā)布會，權(quán)威發(fā)布政策內(nèi)容，搶占政策宣傳制高點(diǎn)，加大水資源稅改革宣傳力度，引導(dǎo)社會各界準(zhǔn)確理解政策內(nèi)容。同時(shí)，自治區(qū)財(cái)政、稅務(wù)部門分別組織舉辦水資源稅改革試點(diǎn)培訓(xùn)班10場，向各市、縣（區(qū)）財(cái)政、稅務(wù)以及企業(yè)人員講解水資源稅改革相關(guān)內(nèi)容，提高政策執(zhí)行精準(zhǔn)度，促進(jìn)改革平穩(wěn)進(jìn)行。

二、試點(diǎn)取得的成效

1.用水效率明顯提升

2018年自治區(qū)萬元GDP用水量為177 m3，比2017年降低7.3%；全自治區(qū)工業(yè)用水量4.34億m3，比2017年減少1 700萬m3，萬元單位工業(yè)增加值用水量比2017年降低11%，用水效率進(jìn)一步提高。

2.水資源管理進(jìn)一步規(guī)范

水資源稅改革試點(diǎn)實(shí)施前，部分企業(yè)由于各種原因一直未按規(guī)定辦理取水許可證或者安裝計(jì)量設(shè)施。試點(diǎn)工作開展以來，在各部門的配合協(xié)作下，共為33家企業(yè)辦理取水許可證，同時(shí)加強(qiáng)取用水量核定，加裝水表92個(gè)。截至2018年12月，全自治區(qū)共確定了757戶水資源稅納稅人，較2017年年底移交的水資源稅納稅人增加了166戶。

3.社會節(jié)水意識逐步增強(qiáng)

水資源稅改革后，不同行業(yè)的水資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)較改革前有所提高，倒逼企業(yè)增強(qiáng)了節(jié)水意識，積極采取技術(shù)革新、維修管網(wǎng)、水資源循環(huán)利用等多種措施加強(qiáng)取用水管理，主動(dòng)調(diào)整用水結(jié)構(gòu)，降低用水成本。尤其是高用水的特種行業(yè)積極轉(zhuǎn)變用水方式，一些企業(yè)安裝了節(jié)水循環(huán)設(shè)施，對使用過的水進(jìn)行收集并用于沖洗地面、綠化等，進(jìn)一步提高了水資源的利用率。

4.超采區(qū)地下水用水量減少

水資源稅改革后，超采區(qū)、嚴(yán)重超采區(qū)內(nèi)取用地下水的稅額是取用地表水稅額的4倍以上，最高達(dá)到近20倍。由于差別化稅率引起的稅收成本增加，部分通過自備井取用承壓地下水的企業(yè)已逐漸減少取用地下水量，改為取用地表水，減少地下水開采的改革效應(yīng)初顯。

三、存在的問題

1.引黃灌區(qū)取用淺層地下水稅額標(biāo)準(zhǔn)問題

在寧夏引黃灌區(qū)，受引黃灌溉和黃河水頂托雙重影響，地下水水位普遍偏高，長期以來存在土壤鹽堿化問題。為有效解決這一問題，寧夏采取了很多措施，其中就包括鼓勵(lì)取用淺層（距地面小于70 m）地下水，以降低地下水水位和土壤鹽堿化程度。水資源稅改革后，按照《寧夏回族自治區(qū)水資源稅改革試點(diǎn)實(shí)施辦法》，使用地下水的稅額標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)高于使用公共供水的稅額標(biāo)準(zhǔn)（非超采區(qū)公共供水管網(wǎng)覆蓋內(nèi)取用地下水稅額標(biāo)準(zhǔn)為3.3元/m3，超采區(qū)公共供水管網(wǎng)覆蓋內(nèi)取用地下水稅額標(biāo)準(zhǔn)為6.6元/m3，公共供水稅額標(biāo)準(zhǔn)為0.5元/m3），這勢必會導(dǎo)致取用水單位關(guān)閉淺層地下水井而取用公共供水。而城市公共供水大多取自深層地下水，這與水資源稅改革導(dǎo)向不符。

2.農(nóng)村人口生活集中式飲水工程用水問題

由于寧夏農(nóng)村飲水安全工程大部分為高揚(yáng)程、遠(yuǎn)距離輸水，工程供水成本高，全自治區(qū)平均供水成本為5元/m3以上，平均運(yùn)行成本3元/m3左右。大部分地區(qū)和工程不能實(shí)現(xiàn)按成本收取水費(fèi)，如果再加收水資源稅，水價(jià)成本隨之增加，造成管理單位形成較多水費(fèi)虧欠，加之缺少維修養(yǎng)護(hù)資金，致使工程管理難度大，嚴(yán)重影響工程正常運(yùn)行和“脫貧富民”戰(zhàn)略的實(shí)施。寧夏農(nóng)村生活用水比較節(jié)約，飲水工程建設(shè)早且離城鎮(zhèn)較近的農(nóng)村人均日用水定額在40 L左右，一戶按4人計(jì)算，戶均年用水量50 m3，下一步隨著衛(wèi)生、洗滌設(shè)施的配套，人均日用水量在60 L左右，戶均年用水量67 m3，遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民生活用水標(biāo)準(zhǔn)。因此，農(nóng)村生活用水量十分有限且是最基本需求，對其征收水資源稅難以達(dá)到節(jié)約用水的目的。

3.公共綠化用水征收水資源稅問題

公共綠化用水涉及面廣、情況比較復(fù)雜，從取水水源來看，有地下水、地表水；從取水設(shè)施來看，有自建設(shè)施（自備井、自建閘閥）取水、公共管網(wǎng)取水；從取水主體來看，有市政、環(huán)衛(wèi)、城管，也有企業(yè)；從繳費(fèi)情況來看，市政、環(huán)衛(wèi)、城管等財(cái)政供養(yǎng)單位通過自備井以及干渠等取用水，水資源稅改革前沒有繳納水資源費(fèi)。目前，在征管過程中，稅務(wù)部門按照其取用水對應(yīng)的稅額標(biāo)準(zhǔn)征收水資源稅，財(cái)政供養(yǎng)單位基本無力支付水資源稅。

四、相關(guān)建議

1.實(shí)施差別化水資源稅政策

鑒于寧夏引黃灌區(qū)地下水水位普遍偏高，存在土壤鹽堿化問題的實(shí)際情況，為進(jìn)一步抑制地下水超采，促進(jìn)水資源節(jié)約與合理開發(fā)利用，建議下一步全國范圍內(nèi)統(tǒng)一開征水資源稅時(shí)，充分考慮地區(qū)實(shí)際情況，允許地方實(shí)施差別化水資源稅政策，對引黃灌區(qū)井深小于70 m的淺層地下水從低確定稅額標(biāo)準(zhǔn)。

2.加大地方稅收管理權(quán)限

一是鑒于寧夏農(nóng)村飲水安全工程收入成本“倒掛”的實(shí)際情況，為進(jìn)一步推進(jìn)“脫貧富民”戰(zhàn)略實(shí)施，建議允許地方對農(nóng)村人口生活集中式飲水工程用水免征水資源稅。二是水資源稅改革前寧夏正在大力推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)，倡導(dǎo)創(chuàng)建節(jié)水型企業(yè)、節(jié)水型學(xué)校、節(jié)水型醫(yī)院、節(jié)水型服務(wù)業(yè)單位、節(jié)水型居民小區(qū)的節(jié)水型載體，自治區(qū)人民政府出臺多項(xiàng)政策，提出對自治區(qū)節(jié)水型企業(yè)水資源費(fèi)給予減免，而現(xiàn)行水資源稅征收政策中未對此作出規(guī)定。因此建議給予省級人民政府一定的稅收減免權(quán)限，對于以上特殊情況，可由省級財(cái)稅部門向財(cái)政部、國家稅務(wù)總局提出申請，經(jīng)批準(zhǔn)后，適當(dāng)減免水資源稅。

3.對公共綠化用水給予稅收政策傾斜

鑒于公共綠化對保護(hù)環(huán)境以及構(gòu)建文明城市的重要作用，建議下一步全國范圍內(nèi)統(tǒng)一開征水資源稅時(shí)，對公共綠化用水給予一定的稅收優(yōu)惠政策，或予以減免，或由各省根據(jù)實(shí)際情況從低確定稅額標(biāo)準(zhǔn)。 ■