淺析云南水文系統(tǒng)內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題及對策

張 蕾，張金陸

（1.云南省水文水資源局昆明分局，650106，昆明；2.云南省水文水資源局，650106，昆明）

隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步，人們對優(yōu)質(zhì)水資源、健康水生態(tài)、宜居水環(huán)境的需求更加迫切，水文部門的社會服務(wù)職能不斷加強，社會責任增大，國家對水文的投入也不斷加大。特別是《政府會計制度》的實施，以及權(quán)責發(fā)生制和收付實現(xiàn)制的并行，給水文部門的財務(wù)管理和內(nèi)部控制 （以下簡稱“內(nèi)控”）帶來了新的挑戰(zhàn)，建立健全水文部門內(nèi)控體系迫在眉睫。

一、云南水文系統(tǒng)建立健全內(nèi)控體系的重要性和必要性

1.建立健全內(nèi)控體系是國家對行政事業(yè)單位管理的要求

2012年11月，財政部發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)〈行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）〉的通知》，該規(guī)范自2014年 1月1日起施行。2015年12月，財政部下發(fā)《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，要求“內(nèi)部控制尚未建立或內(nèi)部控制制度不健全的單位必須于2016年年底前完成內(nèi)部控制的建立和實施工作”“到2020年，基本建成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的，權(quán)責一致、制衡有效、運行順暢、執(zhí)行有力、管理科學(xué)的內(nèi)部控制體系”。

黨的十八屆四中全會通過的 《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》將強化內(nèi)部流程控制作為制約政府內(nèi)部權(quán)力的一項重要措施。黨的十九大報告也再次強調(diào)“加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行”。

因此，貫徹實施《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（以下簡稱 《內(nèi)控規(guī)范》）不僅是財政部門的要求，更是貫徹落實黨的十八屆四中全會和十九大精神，推動經(jīng)濟社會發(fā)展的重大舉措。

2.建立健全內(nèi)控體系是全面提升單位綜合管理水平的現(xiàn)實需要

內(nèi)控情況反映一個單位的綜合管理水平，建立健全內(nèi)控制度是全面提升單位綜合管理水平的有效途徑。內(nèi)控體系的建立健全是在國家法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，根據(jù)單位的實際情況、管理需求，建立健全整合和完善本單位的各項管理制度，規(guī)范預(yù)算、經(jīng)費收支、建設(shè)項目、采購、合同、資產(chǎn)管理等重點業(yè)務(wù)領(lǐng)域辦理流程，明確崗位職責權(quán)限，建立起相應(yīng)的內(nèi)控制度，編制成內(nèi)控手冊，解決單位內(nèi)控制度和管理標準缺失、模糊和缺乏體系化等問題，提升單位管理科學(xué)化、規(guī)范化水平。

3.建立健全內(nèi)控體系是有效防范水文部門廉政風險的迫切需要

隨著水文事業(yè)的快速發(fā)展，水文部門工作任務(wù)增多、責任加大、要求更嚴、標準更高、經(jīng)費增長，新情況、新問題不斷涌現(xiàn)，但在內(nèi)部管理和財務(wù)制度方面仍然有薄弱環(huán)節(jié)甚至管理漏洞，面臨廉政風險。從近幾年全國水文部門發(fā)生的違法違紀案例中不難看出，內(nèi)部崗位責任不明確、制度不完備、工作規(guī)程不合理、分權(quán)制約不到位是發(fā)生問題的重要原因。

通過建立和實施內(nèi)控，能夠加強對單位經(jīng)濟活動的風險防范與管控，保證經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實完整，并有效防范舞弊、預(yù)防腐敗。實踐證明，建立科學(xué)規(guī)范的內(nèi)控體系并有效實施是預(yù)防職務(wù)犯罪的關(guān)鍵。

二、云南水文系統(tǒng)內(nèi)控建設(shè)存在的主要問題

經(jīng)過近幾年的內(nèi)控建設(shè)，云南大多數(shù)州市水文局都在一定程度、一定范圍建立了內(nèi)控制度，基本業(yè)務(wù)管理大都有章可循，但是內(nèi)控制度的基礎(chǔ)仍較薄弱，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.對內(nèi)控重視程度不夠，內(nèi)控職責全部落于財務(wù)部門

由于水文部門專業(yè)性比較強，而且較為封閉，重業(yè)務(wù)輕內(nèi)部管理的思想普遍存在，部分領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)控的認識不到位、重視程度不夠，認為內(nèi)控就是收支控制，是財務(wù)部門的事務(wù)。其實內(nèi)控建設(shè)是“一把手”工程，領(lǐng)導(dǎo)的重視程度與內(nèi)控體系建設(shè)的質(zhì)量息息相關(guān)，是全員參與的工作。每一項經(jīng)濟業(yè)務(wù)都涉及決策、執(zhí)行和監(jiān)督的過程，只是最終往往體現(xiàn)在財務(wù)收支管理上，僅以財務(wù)部門一己之力，是很難建立起完善的內(nèi)控體系、防范單位管理風險的。

2.內(nèi)控制度不健全

水文部門是具有基礎(chǔ)性社會服務(wù)性質(zhì)的部門，資金來源基本是財政全額撥款，經(jīng)濟活動相對單一，管控重點都在資金的撥付和支出管理上。一般情況下，水文部門按照上級部門文件、通知和財經(jīng)規(guī)章制度辦理業(yè)務(wù)，自己缺少明確的管理制度、操作管控流程等內(nèi)控制度。有的單位內(nèi)控制度缺失或碎片化，各部門各自為政、不成體系；有的單位內(nèi)控制度教條化，束之高閣，日常工作僅依靠經(jīng)驗和領(lǐng)導(dǎo)安排指令進行。

3.沒有嚴格按照要求設(shè)置關(guān)鍵崗位

部分州市水文局沒有重視關(guān)鍵崗位在內(nèi)控中的重要作用，沒有建立健全內(nèi)控關(guān)鍵崗位責任制，沒有明確關(guān)鍵崗位及其職責、分工及工作流程；有的單位甚至出現(xiàn)不相容崗位設(shè)置在同一部門，由同一人兼任的情況，如資產(chǎn)價值管理與實物管理大部分由財務(wù)部門負責；關(guān)鍵崗位沒有建立輪崗機制或采取其他必要防范措施等。

4.關(guān)鍵崗位工作人員能力不足

部分單位沒有充分認識到項目建設(shè)管理和合同管理等關(guān)鍵崗位的重要性，加之受編制所限，導(dǎo)致關(guān)鍵崗位人員配備不合理，使得單位內(nèi)控不能有效實施并發(fā)揮控制作用。

5.會計管理工作較薄弱

部分單位存在會計管理工作薄弱問題，如會計機構(gòu)和會計人員配備不全、經(jīng)費支出審核審批手續(xù)執(zhí)行不到位、沒有建立印章和票據(jù)管理制度、未按相關(guān)規(guī)定設(shè)置票據(jù)管理臺賬、合同管理不夠規(guī)范等。

6.資產(chǎn)管理存在漏洞

雖然云南水文系統(tǒng)早已建立了固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)，也按規(guī)定在系統(tǒng)中建立固定資產(chǎn)明細賬和逐一登記實物卡片，但資產(chǎn)實物管理的責任不明確。部分單位未按要求定期進行資產(chǎn)清查盤點，或盤點流于形式；部分單位資產(chǎn)管理制度不健全，采購物資管理不規(guī)范，未建立相應(yīng)的管理臺賬；部分單位固定資產(chǎn)未按會計制度和會計準則規(guī)定計提折舊；部分單位沒有明確單位職工退休或離職時的資產(chǎn)移交制度，職工離職未辦理資產(chǎn)移交手續(xù)，致使國有資產(chǎn)流失。

7.預(yù)算約束力不足

由于省級水文部門只是省水利廳下屬的二級預(yù)算單位，州市級水文部門僅是預(yù)算的執(zhí)行單位，預(yù)算編制不夠科學(xué)合理，精細化程度不高，導(dǎo)致水文部門在預(yù)算管理中普遍存在預(yù)算編制與實際需求出入較大，預(yù)算執(zhí)行剛性約束力度不足，有時未能嚴格按照預(yù)算安排支出等問題。部分單位未嚴格按已批預(yù)算進行審核和報銷，具體經(jīng)費支出中還是實報實銷，各種費用、項目之間互相借用，超預(yù)算的情況時有發(fā)生。

8.不重視內(nèi)控的自我評價及其結(jié)果運用

一些單位雖然進行了內(nèi)控制度體系的建設(shè)，但未建立監(jiān)督評價和自我完善機制，監(jiān)督機構(gòu)與建設(shè)機構(gòu)沒有相對獨立，未定期或不定期檢查單位內(nèi)控制度的建立和執(zhí)行情況，未對內(nèi)控制度的建立與實施情況進行內(nèi)部監(jiān)督檢查和自我評價。部分單位對內(nèi)控自我評價的結(jié)果不公開不發(fā)布，也未將其作為完善內(nèi)控的依據(jù)和考核評價相關(guān)工作人員的依據(jù)，使評價工作流于形式。

三、目前云南水文系統(tǒng)內(nèi)控體系建設(shè)存在的誤區(qū)

誤區(qū)一：內(nèi)控就是為了合規(guī)的一系列制度，將合規(guī)作為內(nèi)控建設(shè)的唯一目標

內(nèi)控制定的原理和方法是普遍適用的，但建立和實施是一項個性化的工作。內(nèi)控的適應(yīng)性原則要求建立和實施內(nèi)控應(yīng)當與單位的管理需求、單位性質(zhì)、職能、經(jīng)濟活動的特點、風險承受度、所處內(nèi)外環(huán)境等相適應(yīng)匹配，才是真正建立和實施本單位的內(nèi)控制度。

誤區(qū)二：內(nèi)控是一系列固定的流程、步驟和表單，越規(guī)范復(fù)雜越好

有的單位僅將注意力集中于流程、步驟和表單的規(guī)范合規(guī)，為控制而控制，為做流程而做流程。

有形化的流程、步驟和表單是為了實現(xiàn)相對無形的管理實質(zhì)，需重視管理過程中人的因素及內(nèi)控的動態(tài)性和靈活性。任何流程、步驟和表單，都需要合適的人來執(zhí)行，執(zhí)行人員的個人專業(yè)判斷不應(yīng)該也不可能被完全取代；任何制度的執(zhí)行效果，都需要建立有效的執(zhí)行監(jiān)督體系來予以檢驗與監(jiān)督；任何流程、步驟和表單的設(shè)計有效性，都需要進行持續(xù)評價和改進。

誤區(qū)三：內(nèi)控就是領(lǐng)導(dǎo)審批簽字，分級授權(quán)會削減領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力

領(lǐng)導(dǎo)審批簽字只是內(nèi)控體系中審核審批的一項具體控制活動，而簽字是這項控制活動的一種表現(xiàn)形式。只有簽字人真正有效地履行審核責任，才能實現(xiàn)有效的管理；只有將符合單位實際的有效審核審批程序與具備專業(yè)能力和責任心的簽字人結(jié)合起來，并配合其他相關(guān)管理措施，才能實現(xiàn)內(nèi)控管理形式與實質(zhì)的統(tǒng)一。

在內(nèi)控體系中，一個很重要的管理方法為分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)。完善的內(nèi)部授權(quán)審批制度有助于明確權(quán)限和責任，層層落實、層層把關(guān)，相關(guān)人員在授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)、辦理業(yè)務(wù)，能夠幫助單位最大限度地規(guī)避風險。分級授權(quán)能有效建立重大事項集體決策和會簽制度，使重大決策更加科學(xué)合理。

誤區(qū)四：內(nèi)控就是反舞弊

內(nèi)控體系要應(yīng)對的風險涵蓋單位不同業(yè)務(wù)的不同層面，而舞弊風險只是其中非常特殊的一個組成部分。將內(nèi)控理解為反舞弊一方面會導(dǎo)致單位忽視除舞弊以外的其他風險，另一方面會導(dǎo)致單位對內(nèi)控的期望值過高，阻礙正常內(nèi)控體系的建立健全。同時，常規(guī)的內(nèi)控措施對職業(yè)舞弊往往是失效的，如經(jīng)評估需要應(yīng)對舞弊風險，則應(yīng)該制定專門的、有針對性的反舞弊機制。

四、完善云南水文系統(tǒng)內(nèi)控建設(shè)的對策

1.建立規(guī)范、科學(xué)、適用的內(nèi)控體系

云南水文系統(tǒng)內(nèi)控體系的建立需要根據(jù)《內(nèi)控規(guī)范》的要求，以預(yù)算為主線，以資金管控為核心，制定一套符合水文部門實際情況的內(nèi)控手冊。而規(guī)范、科學(xué)、適用的內(nèi)控手冊必須涵蓋單位管理層面和業(yè)務(wù)管理層面的管控，主要應(yīng)當涵蓋以下內(nèi)容：

單位管理層面，需要明確單位內(nèi)控的原則、目標、方法；組織機構(gòu)及決策機制制度；崗位設(shè)置、不相容崗位設(shè)計；風險管理、單位自評管理、內(nèi)部信息公開等內(nèi)控工作機制等。其中“三重一大”決策機制應(yīng)該明確決策范圍和內(nèi)容、決策形式和程序、決策監(jiān)督保障機制、權(quán)力運行監(jiān)督和考評機制、監(jiān)督部門職責、決策與審計等職能部門聯(lián)動的監(jiān)督及考評機制等。

業(yè)務(wù)層面，需要涵蓋預(yù)算、財務(wù)收支、政府采購、資產(chǎn)、合同、建設(shè)項目等六大經(jīng)濟業(yè)務(wù)管理制度的建立，其中管控內(nèi)容包括但不限于六大經(jīng)濟業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)風險點及防控措施、關(guān)鍵崗位設(shè)置、不相容崗位分離設(shè)計、業(yè)務(wù)管控流程圖及節(jié)點說明以及國家相關(guān)法律法規(guī)依據(jù)等。

2.加強內(nèi)控體系的自評價、監(jiān)督檢查和完善工作

任何內(nèi)控制度都需要持續(xù)進行有效性評價和改進。建議由紀檢、內(nèi)審部門牽頭，建立監(jiān)督檢查和自評價機構(gòu)，綜合考慮單位外部政策要求、單位經(jīng)濟活動調(diào)整、管理要求的提高、經(jīng)濟活動重大風險等因素，制定監(jiān)督檢查和自評價方案，根據(jù)實際情況制定年度和專項內(nèi)控檢查評價工作計劃，定期或不定期檢查內(nèi)控制度的建立與執(zhí)行情況。每年應(yīng)對內(nèi)控體系進行至少一次自我評價，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題并整改完善，將評價結(jié)果作為考核評價相關(guān)工作人員的依據(jù)。

3.加大內(nèi)控宣傳培訓(xùn)力度

水文部門應(yīng)當拓寬加大內(nèi)控宣傳和培訓(xùn)的廣度、深度，提高人員素質(zhì)，特別是提高項目管理人員和財務(wù)人員的綜合素質(zhì)。一是加強培訓(xùn)，開展分類培訓(xùn)，通過對單位領(lǐng)導(dǎo)、管理人員、重點崗位人員、關(guān)鍵環(huán)節(jié)人員的專題培訓(xùn)，增強水文部門各層級對內(nèi)控工作的理解，為建設(shè)和實施內(nèi)控規(guī)范打造良好根基；二是重視和加強內(nèi)控的宣傳普及工作，讓內(nèi)控理念深入人心，調(diào)動職工積極性，逐漸形成人人懂內(nèi)控、自覺參與內(nèi)控的良好氛圍。

4.加強組合保障，明確責任，保證內(nèi)控體系有效落地實施

內(nèi)控建設(shè)涉及單位內(nèi)部工作的方方面面，水文部門應(yīng)該進一步加強組織保障，明確各相關(guān)部門在內(nèi)控建設(shè)過程中的主要責任、主要流程、主責領(lǐng)導(dǎo)及相應(yīng)的負責人員，強化部門間的協(xié)作配合，建立跨部門聯(lián)動工作機制，各負其責，共同推動內(nèi)控建設(shè)有效落地實施。

5.運用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段，搭建內(nèi)控信息系統(tǒng)

為避免內(nèi)控制度與實際業(yè)務(wù)工作脫節(jié)，應(yīng)當充分運用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段，將經(jīng)濟活動及內(nèi)控流程、控制要素、控制措施、風險控制點等嵌入單位內(nèi)控信息系統(tǒng)中，真正實現(xiàn)業(yè)務(wù)操作流程化、規(guī)范化，減少或消除人為操縱因素，從而實現(xiàn)內(nèi)控體系的系統(tǒng)化和常態(tài)化，提高單位管理水平和管理效率，使內(nèi)控制度真正落地實施。

五、結(jié) 語

水文是社會公益事業(yè)，水文部門的服務(wù)質(zhì)量是關(guān)乎社會民生的重大問題。為使水文更好地服務(wù)民生，就要走出內(nèi)控建設(shè)的種種誤區(qū)，以預(yù)算為主線，以經(jīng)濟活動為中心，建立健全水文事業(yè)單位的內(nèi)控體系并落地有效實施，真正實現(xiàn)管理制度化，制度規(guī)范化、流程化，流程信息化，提高單位管理水平，為更好地履行社會服務(wù)職能、提供及時到位的社會服務(wù)提供良好的制度保障。