江蘇南水北調(diào)供水區(qū)生態(tài)廊道建設(shè)政策路徑分析

方 炫，孫小力

（1.南京曉莊學(xué)院環(huán)境科學(xué)學(xué)院，210017，南京；2.青島市政工程設(shè)計研究院有限責(zé)任公司，266100，青島）

生態(tài)廊道是景觀元素之一，亦是生態(tài)流的通道，具有連通景觀格局的作用。生態(tài)廊道具有防止水土流失、保護(hù)水資源、促進(jìn)生物要素運動、維持生物多樣性、維護(hù)景觀格局安全、改善景觀與環(huán)境質(zhì)量等生態(tài)服務(wù)功能。建設(shè)生態(tài)廊道，是解決流域或區(qū)域景觀破碎化、控制水污染、調(diào)蓄洪水等眾多環(huán)境問題的關(guān)鍵措施，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)和載體。

江蘇南水北調(diào)供水區(qū)作為特大型跨流域調(diào)水工程的水源控制區(qū)，由湖泊、河流串聯(lián)，與河灘、濕地、溝渠共同構(gòu)成水網(wǎng)系統(tǒng)，依靠各類型水利工程實現(xiàn)供水、蓄水、涵養(yǎng)生態(tài)等經(jīng)濟(jì)功能和社會價值。由于受規(guī)劃期歷史條件的限制，生態(tài)廊道未能列入南水北調(diào)東線工程建設(shè)項目同步推進(jìn)，在生態(tài)功能區(qū)劃、補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)等方面存在政策措施不到位、實施路徑不具體等問題。江蘇南水北調(diào)供水區(qū)生態(tài)廊道建設(shè)應(yīng)著力體制的政策規(guī)定和機(jī)制的制度建設(shè)等措施，實現(xiàn)江蘇生態(tài)強(qiáng)省建設(shè)目標(biāo)的協(xié)調(diào)推進(jìn)。

一、生態(tài)廊道的形成和分類

水資源是戰(zhàn)略性的自然資源、經(jīng)濟(jì)資源，也是生態(tài)環(huán)境的控制資源。水資源作為生態(tài)環(huán)境的控制要素，其功能分布形態(tài)可以劃分為面狀形態(tài)和線狀形態(tài)；典型的面狀形態(tài)如湖泊、濕地等，典型的線狀形態(tài)如河流、溝渠等。

江蘇南水北調(diào)供水區(qū)的地理特點和水系結(jié)構(gòu)，構(gòu)建了獨具特色的生態(tài)廊道三大功能單元，即以湖泊濱水岸帶為基礎(chǔ)形成的岸帶型生態(tài)廊道，以河流堤防淺灘為基礎(chǔ)形成的河道型生態(tài)廊道，以溝渠水系為基礎(chǔ)形成的網(wǎng)絡(luò)型生態(tài)廊道。三種類型的生態(tài)廊道融合水資源承載條件，發(fā)揮著獨具特色的生態(tài)效應(yīng)。

二、生態(tài)廊道區(qū)現(xiàn)狀和問題

江蘇南水北調(diào)供水區(qū)涵蓋徐州、宿遷、淮安、揚(yáng)州市全境以及泰州市區(qū)，橫向行政區(qū)域管理、縱向水利工程管理以及縱橫向結(jié)合的交叉管理形式，限制著生態(tài)廊道建設(shè)和管理的目標(biāo)定位，形成了方向、方法上的一系列問題。

1.生態(tài)價值定位不夠突出

南水北調(diào)東線工程主要目標(biāo)是供水，兼顧防洪、除澇、航運、生態(tài)補(bǔ)水等功能。生態(tài)補(bǔ)水僅僅局限于河湖水系生態(tài)用水，以滿足河湖生態(tài)基流為基本需求，受規(guī)劃期歷史條件的限制，對生態(tài)廊道的社會價值考量不足，對預(yù)期形成的生態(tài)價值僅從環(huán)境影響的角度作了基本評價，沒有進(jìn)行生態(tài)貢獻(xiàn)的定量分析。

2.生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制沒有建立

現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償政策大多是以項目、工程、計劃的方式組織實施，缺乏一種持續(xù)有效的生態(tài)補(bǔ)償政策。由于江蘇南水北調(diào)工程并未進(jìn)行生態(tài)服務(wù)價值評估，生態(tài)效益缺乏考量指標(biāo)，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制內(nèi)涵的補(bǔ)償主客體、補(bǔ)償強(qiáng)度及其標(biāo)準(zhǔn)不明確，僅依靠政府充足的財政資源，將生態(tài)效益作為公共產(chǎn)品由政府公共支付體系實現(xiàn)間接補(bǔ)償。

3.生態(tài)功能區(qū)劃分不清晰

生態(tài)功能區(qū)是融合生態(tài)系統(tǒng)空間分布、生態(tài)脆弱特征、生態(tài)服務(wù)功能、生態(tài)敏感分異規(guī)律等時空要素而形成的分區(qū)方案。生態(tài)功能區(qū)規(guī)定和約束經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的強(qiáng)度和目標(biāo)。江蘇南水北調(diào)供水區(qū)是以河湖水系定位輸水區(qū)域，區(qū)域內(nèi)諸多行政單元雖然圍繞生態(tài)建設(shè)提出各種分區(qū)方案，但涉及供水區(qū)水網(wǎng)系統(tǒng)時空展布不夠，水資源分異規(guī)律未能得到充分體現(xiàn)。

三、生態(tài)廊道建設(shè)政策選擇

1.政策選擇背景

生態(tài)文明建設(shè)是國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要決策，也是和諧社會發(fā)展的基礎(chǔ)。水生態(tài)建設(shè)是實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的保障，規(guī)定和影響生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)的目標(biāo)和方向。江蘇2013年率先實施了生態(tài)紅線區(qū)域補(bǔ)償政策，按不同標(biāo)準(zhǔn)實行雙向補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)轉(zhuǎn)移支付。

2016年11月江蘇省第十三次黨代會工作報告中明確，在南水北調(diào)沿線高起點規(guī)劃建設(shè)江淮生態(tài)大走廊，將江蘇南水北調(diào)沿線的高郵湖、寶應(yīng)湖、邵伯湖、白馬湖、洪澤湖、駱馬湖連成一條縱貫江蘇南北的湖泊鏈，建設(shè)以水資源為控制要素的生態(tài)廊道。2018年11月經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的 《淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》在空間布局中明確，依托洪澤湖、高郵湖等重要湖泊水體，統(tǒng)籌河湖生態(tài)文明建設(shè)。國家在政策實施、跨區(qū)域重大工程建設(shè)、資金投入、土地保障、體制創(chuàng)新等方面給予政策支持；支持市縣探索“多規(guī)合一”、編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃。

生態(tài)雙向補(bǔ)償?shù)霓D(zhuǎn)移支付、江淮生態(tài)大走廊戰(zhàn)略定位、《淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》立項建設(shè)等宏觀施策背景，規(guī)定和影響著江蘇南水北調(diào)供水區(qū)生態(tài)廊道建設(shè)的政策選擇。

2.政策選擇內(nèi)容

①規(guī)范公共財政導(dǎo)入政策。生態(tài)環(huán)境的公共屬性決定財政投資的主導(dǎo)地位；生態(tài)環(huán)境的損失成本由污染者承擔(dān)。江蘇省人民政府辦公廳印發(fā)的《生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付暫行辦法》中明確規(guī)定，對因?qū)嵤┥鷳B(tài)紅線區(qū)域保護(hù)而形成貢獻(xiàn)的地區(qū)給予生態(tài)補(bǔ)償，以財政統(tǒng)籌的一般性轉(zhuǎn)移支付方式給予補(bǔ)助和獎勵。資金來源包括生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖〖壺斦D(zhuǎn)移支付及其市、縣級財政安排的專項資金，補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)是按照《江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃》中列出的生態(tài)紅線區(qū)域名錄以市級為責(zé)任主體進(jìn)行績效考核，給予補(bǔ)償和獎勵。由于江蘇南水北調(diào)供水區(qū)實行國家和省結(jié)合的條塊管理方式，江蘇省劃定的生態(tài)紅線區(qū)域名錄雖然涵蓋相應(yīng)的江蘇南水北調(diào)部分區(qū)域，但沒有融合國家財政的生態(tài)補(bǔ)償措施，現(xiàn)行的公共財政導(dǎo)入政策需要針對生態(tài)廊道建設(shè)進(jìn)行細(xì)化和相應(yīng)的政策規(guī)范。

②優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局政策。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)相輔相成，環(huán)境保護(hù)需要經(jīng)濟(jì)能力的有效承載。雖然綠水青山就是金山銀山，但落實到區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策多是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為內(nèi)因，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在首位。為此，應(yīng)針對生態(tài)廊道建設(shè)劃定等級保護(hù)區(qū)，對不同的等級區(qū)域?qū)嵤┎顒e的產(chǎn)業(yè)政策。對區(qū)域內(nèi)污染因子較大的已有產(chǎn)業(yè)進(jìn)行優(yōu)化，實現(xiàn)等級與布局的有機(jī)結(jié)合，并盡可能融合現(xiàn)有的水資源保護(hù)區(qū)，形成生態(tài)廊道建設(shè)的產(chǎn)業(yè)支撐。

③量化生態(tài)依價補(bǔ)償政策。江蘇南水北調(diào)供水區(qū)既是水源地，也是用水區(qū)，還承擔(dān)著跨省域調(diào)水的輸水任務(wù)。國家發(fā)改委在成本監(jiān)審的基礎(chǔ)上出臺的 《關(guān)于南水北調(diào)東線一期主體工程運行初期供水價格政策》中明確，東線一期主體工程運行初期供水價格按照保障工程正常運行和滿足還貸需要的原則確定，不計利潤，并按規(guī)定計征營業(yè)稅及其附加，并按口門采取7個區(qū)段分別歸類定價的方式。江蘇出境綜合水價為0.36元/m3，按照合理償還貸款本息、適當(dāng)補(bǔ)償工程基本運行維護(hù)費用的原則制定的基本水價為0.16元/m3；按補(bǔ)償基本水價以外的其他成本費用以及計入規(guī)定稅金的原則制定的計量水價為0.20元/m3。對于水資源的生態(tài)貢獻(xiàn)，由于受建設(shè)的歷史條件和現(xiàn)行政策的限制，并未形成可量化的生態(tài)水價補(bǔ)償政策。生態(tài)廊道建設(shè)的因果關(guān)系和績效現(xiàn)狀表明，需要將水資源的生態(tài)貢獻(xiàn)計入基本水價，實行必要的補(bǔ)償和獎勵政策。

④完善生態(tài)投資業(yè)績政策。生態(tài)投資是實現(xiàn)綠色生態(tài)發(fā)展的基礎(chǔ)。根據(jù)安信國際估算，“十三五”環(huán)境污染治理投資額超過8萬億元，至2020年，城市建成區(qū)20%達(dá)到海綿城市標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)市場空間預(yù)計達(dá)1.8萬億元。十三屆全國人大表決通過的關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，將涉及環(huán)境治污領(lǐng)域的職責(zé)進(jìn)行了整合，借助現(xiàn)代科技手段實施生態(tài)環(huán)評將成為一項基礎(chǔ)任務(wù)。明確江蘇南水北調(diào)供水區(qū)生態(tài)廊道建設(shè)任務(wù)，適應(yīng)生態(tài)環(huán)評工作需要，適機(jī)出臺并完善生態(tài)投資業(yè)績政策是實現(xiàn)江蘇南水北調(diào)供水區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的雙贏選擇。

四、生態(tài)廊道建設(shè)路徑分析

1.編制生態(tài)廊道省級空間規(guī)劃

江蘇是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省，也是生態(tài)大省。實現(xiàn)生態(tài)大省向生態(tài)強(qiáng)省轉(zhuǎn)變，需要科學(xué)規(guī)劃做指導(dǎo)?！岸嘁?guī)合一”空間規(guī)劃是以“一個政府、一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”為核心內(nèi)容的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。針對江蘇南水北調(diào)供水區(qū)生態(tài)走廊的建設(shè)需要，可按照“多規(guī)合一”要求，統(tǒng)一編制“江蘇南水北調(diào)生態(tài)走廊空間規(guī)劃”，將江蘇南水北調(diào)供水區(qū)涵蓋的5市31縣（市、區(qū)）行政區(qū)域間涉及生態(tài)走廊建設(shè)的規(guī)劃進(jìn)行協(xié)調(diào)和職能整合，形成制度體系，匹配相關(guān)政策，分步實施到位。

2.建設(shè)生態(tài)廊道鏈核心示范區(qū)

湖泊生態(tài)鏈結(jié)構(gòu)體系是江蘇南水北調(diào)供水區(qū)水資源的分布特色，也是岸帶型生態(tài)廊道的資源支撐。江蘇南水北調(diào)供水區(qū)域內(nèi)的高郵湖蘆葦蕩濕地公園、寶應(yīng)湖自然保護(hù)區(qū)、邵伯湖景觀生態(tài)林已經(jīng)初步建成，洪澤湖濕地已經(jīng)列入國家級自然保護(hù)區(qū)，白馬湖生態(tài)創(chuàng)意城獲得第一批國家級文化產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)創(chuàng)建資格。以湖泊濱水岸帶為基礎(chǔ)形成的岸帶型生態(tài)廊道已經(jīng)初具規(guī)模。但以河流堤防淺灘為基礎(chǔ)形成的河道型生態(tài)廊道體量不足，以溝渠水系為基礎(chǔ)形成的網(wǎng)絡(luò)型生態(tài)廊道不僅體量不足，而且缺乏準(zhǔn)自然狀態(tài)的生態(tài)內(nèi)涵，需要結(jié)合涉農(nóng)工程建設(shè)進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)?；诮K南水北調(diào)供水區(qū)水系特點構(gòu)建的生態(tài)廊道三大功能單元需要通過功能整合，形成生態(tài)廊道鏈接，實現(xiàn)生態(tài)效應(yīng)最大化。為此，需要在“江蘇南水北調(diào)生態(tài)走廊空間規(guī)劃”指導(dǎo)下通過實際示范，形成面上推廣成果。

3.規(guī)范創(chuàng)新多元化投融資模式

2018年11月國務(wù)院批準(zhǔn)的 《淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》中就探索多元化投融資模式，從規(guī)范推廣政府和社會資本合作的PPP模式、鼓勵通過市場化方式組建淮河產(chǎn)業(yè)投資基金等方面進(jìn)行了政策規(guī)定；從完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策、實施城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制、適度增加土地利用年度指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)等方面作了可操作性規(guī)定。這些政策和規(guī)定直接和間接地支撐了多元化投融資模式的形成，對于江蘇南水北調(diào)供水區(qū)生態(tài)廊道建設(shè)具有借鑒價值。但由于政策涵蓋區(qū)域的差異和實施主體的不同，立足江蘇現(xiàn)行政策，從雙向補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模、農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款、設(shè)立資源型城市加快轉(zhuǎn)型發(fā)展基金、政策性銀行和開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)職能定位等方面創(chuàng)新多元化投融資模式，圍繞實效，實施規(guī)范管理，更利于破解江蘇南水北調(diào)供水區(qū)生態(tài)廊道建設(shè)的資金約束問題。

4.重視供水區(qū)域水土資源研究

江蘇南水北調(diào)供水區(qū)耦合了地表水系變化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)化多元發(fā)展、農(nóng)村土地開發(fā)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)人口雙向轉(zhuǎn)移等多種自然和人為因素的影響。從水資源耦合、生態(tài)耦合、結(jié)構(gòu)耦合、格局耦合、功能耦合等多方面建立水文—土地覆被耦合系統(tǒng)的生態(tài)指標(biāo)體系；從時空不同維度，單要素與多要素分析相結(jié)合，定量與定性相結(jié)合，進(jìn)行水文特征與土地覆被變化的耦合關(guān)系及其尺度效應(yīng)的系統(tǒng)判定；借用生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)耦合分析中的系統(tǒng)耦合度模型，分析水文和土地覆被耦合系統(tǒng)在時間序列上的協(xié)同態(tài)勢和在空間上的模式分類；通過從水環(huán)境質(zhì)量、水土流失、生態(tài)服務(wù)價值等方面建立生態(tài)效應(yīng)評價體系，以輔佐生態(tài)廊道建設(shè)政策的出臺。

五、結(jié) 論

江蘇南水北調(diào)供水區(qū)的地理特點和水系結(jié)構(gòu)構(gòu)建了獨具特色的岸帶型、河道型、網(wǎng)絡(luò)型三種類型生態(tài)廊道。受規(guī)劃期歷史條件和生態(tài)補(bǔ)償政策缺位限制，生態(tài)廊道未能結(jié)合江蘇南水北調(diào)工程項目同步建設(shè)；立足規(guī)范公共財政導(dǎo)入、優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局、量化生態(tài)依價補(bǔ)償、完善生態(tài)投資業(yè)績等方面出臺政策，圍繞編制生態(tài)廊道省級空間規(guī)劃、建設(shè)生態(tài)廊道鏈核心示范區(qū)、規(guī)范創(chuàng)新多元化投融資模式、重視供水區(qū)域水土資源研究等措施，統(tǒng)籌政策、發(fā)展、財政、社會等資源，加快推進(jìn)江蘇南水北調(diào)供水區(qū)生態(tài)廊道建設(shè)，對于打造江蘇生態(tài)強(qiáng)省、實現(xiàn)江蘇南水北調(diào)工程經(jīng)濟(jì)功能和社會價值最大化具有重要意義。