推動“屢審屢犯”問題落實(shí)整改的路徑

熊學(xué)仁

審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題一般有兩類：一類是個(gè)案，能夠及時(shí)整改;另一類帶有普遍性，屢審屢犯。2018年審計(jì)署令第11號特別談及整改不力、屢審屢犯的情形。推動“屢審屢犯”問題落實(shí)整改的第一步是要對“屢審屢犯”概念較為清晰的認(rèn)識，哪些問題能夠歸屬到“屢審屢犯”的范疇。在此基礎(chǔ)上需要對“屢審屢犯”問題背后的成因進(jìn)行分析，并對癥下藥，研究探討如何有效推動“屢審屢犯”問題落實(shí)整改。

“屢審屢犯”的界定

（一）“屢審屢犯”在主、客觀層面的界定

主觀層面包含三個(gè)方面的內(nèi)容，一是相關(guān)責(zé)任人員具備相應(yīng)的工作勝任能力，但由于工作態(tài)度不認(rèn)真導(dǎo)致問題反復(fù)發(fā)生;二是相關(guān)責(zé)任人由于意識、認(rèn)知、工作能力方面的缺失所導(dǎo)致問題的反復(fù)發(fā)生;三是受到個(gè)人利益的驅(qū)動，刻意為之，所導(dǎo)致問題的反復(fù)出現(xiàn)。

客觀層面指由于財(cái)務(wù)預(yù)算編制不合理、各部門職責(zé)邊界不清、審計(jì)成果運(yùn)用不到位等體制機(jī)制問題導(dǎo)致審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題得不到有效解決，某些事項(xiàng)的管理處于真空地帶，推動審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題落實(shí)整改難度較大，致使“屢審屢犯”情況的發(fā)生。

（二）“屢審屢犯”在個(gè)性化與普遍化層面的界定

個(gè)性化問題層面指由于業(yè)務(wù)管理、財(cái)務(wù)管理、信息技術(shù)管理、依法行政管理、內(nèi)部控制管理等不嚴(yán)格所導(dǎo)致的費(fèi)用列支不合規(guī)、采購程序不嚴(yán)格等問題反復(fù)發(fā)生。主要表現(xiàn)為在有關(guān)制度規(guī)定的范圍內(nèi)，針對不同時(shí)間、不同類型的審計(jì)項(xiàng)目，審計(jì)發(fā)現(xiàn)的相關(guān)問題詞條反復(fù)出現(xiàn)。

普遍化問題層面是指具有一定共性化特征、不能通過一次審計(jì)揭露徹底改掉，需要改革體制機(jī)制，是一個(gè)不斷推進(jìn)的過程。此類問題分布范圍廣，解決難度大。如從人員費(fèi)用列支彌補(bǔ)養(yǎng)老統(tǒng)籌缺口的問題;工會經(jīng)費(fèi)、職工福利費(fèi)的列支范圍的問題等。

（三）“屢審屢犯”在合規(guī)性與績效性層面的界定

合規(guī)性層面是指在已經(jīng)出臺的預(yù)算執(zhí)行方案、集中采購程序、記錄與權(quán)限控制制度、安全保衛(wèi)要求、監(jiān)督檢查規(guī)范等的機(jī)制體制下，反復(fù)出現(xiàn)違背相關(guān)崗位要求的情況。

績效性問題層面的“屢審屢犯”由于審計(jì)視角較寬，內(nèi)容豐富多樣，所反應(yīng)出來的問題也不盡相同，不好從單個(gè)問題的角度定性“屢審屢犯”，只能更為宏觀的從整個(gè)績效審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行界定。指對同一類型的審計(jì)項(xiàng)目（如辦公樓維修改造專項(xiàng)審計(jì)）在不同的被審計(jì)單位組織實(shí)施時(shí)，都發(fā)現(xiàn)與審計(jì)項(xiàng)目相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動的經(jīng)濟(jì)性、效益性和效果性評價(jià)不高，或低于預(yù)先設(shè)定的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

“屢審屢犯”問題成因分析

（一）被審計(jì)主體的原因

1.個(gè)人操作不嚴(yán)謹(jǐn)、主觀認(rèn)識存在偏差。在審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題中有相當(dāng)一部分問題屬于操作性錯(cuò)誤。這類問題是由于個(gè)人未具備嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ髁?xí)慣、對規(guī)章制度的學(xué)習(xí)與了解不足，主觀認(rèn)識存在偏差所導(dǎo)致。

2.以個(gè)人利益為中心，違規(guī)成本較低廉。被審計(jì)主體常常受到自身利益的驅(qū)動，鉆漏洞、打擦邊球。如為保證當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行，一些項(xiàng)目資金采用預(yù)提形式列支，或預(yù)付下一年度水電、燃油、通訊費(fèi)等情況。

3.風(fēng)險(xiǎn)防范意識薄弱。單位會根據(jù)自身情況需要雇傭一些臨時(shí)用工人員，如司機(jī)、后勤服務(wù)人員等。由于未能較好的區(qū)分勞務(wù)外包與勞務(wù)派遣的法律差異，致使訂立的合同存在法律風(fēng)險(xiǎn)。

4.歷史成因?qū)е陋?dú)立整改難進(jìn)行。審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)有相當(dāng)一部分問題是由于歷史遺留原因造成。例如本應(yīng)當(dāng)年辦理完成的審批手續(xù)，由于辦事效率低下，相關(guān)負(fù)責(zé)人等不作為行為導(dǎo)致事項(xiàng)擱置，現(xiàn)在補(bǔ)辦難度較大，獨(dú)立整改難以進(jìn)行。這也導(dǎo)致問題整改成為一塊難啃的硬骨頭，以致問題年年審，年年有。

（二）審計(jì)主體的原因

1.重發(fā)現(xiàn)問題、輕分析總結(jié)與整改監(jiān)督。單就審計(jì)主體而言，審計(jì)項(xiàng)目開展的多，但對審計(jì)問題分析總結(jié)的少。注重問題的查處，不注重問題整改監(jiān)督?！秶H內(nèi)部審計(jì)專業(yè)實(shí)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》實(shí)務(wù)公告2320-2中指出“內(nèi)部審計(jì)師必須基于適當(dāng)?shù)姆治龊驮u價(jià)，得出結(jié)論和業(yè)務(wù)結(jié)果”。實(shí)務(wù)公告2500-1中指出“首席審計(jì)執(zhí)行官必須制定并維護(hù)系統(tǒng)或制度，監(jiān)督已通報(bào)結(jié)果的處理情況”。如果審計(jì)人員提交的報(bào)告僅指出問題而不分析總結(jié)問題，就不能為組織提供有價(jià)值的意見，改善風(fēng)險(xiǎn)和控制環(huán)境。如果審計(jì)主體不注重審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題整改的監(jiān)督，也就不能為落實(shí)整改提供有利的保障。

2.問題定性較模糊、整改目的不清晰。審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題“屢審屢犯”有一部分原因是審計(jì)報(bào)告本身出了問題。由于審計(jì)人員自身能力的限制，出具的審計(jì)報(bào)告未能準(zhǔn)確、客觀、清晰、簡潔、完整、及時(shí)和富有建設(shè)性的指出問題。致使被審計(jì)主體對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題產(chǎn)生質(zhì)疑，不知道問題癥結(jié)在哪，整改目的不清晰。

3.審計(jì)力量不足限制持續(xù)跟蹤審計(jì)整改。目前審計(jì)人員的數(shù)量不足，每年開展的審計(jì)項(xiàng)目較多且各項(xiàng)目之間的間隔有時(shí)又較短。對此很難有精力與時(shí)間對上一個(gè)審計(jì)項(xiàng)目持續(xù)跟蹤，落實(shí)問題整改。

4.審計(jì)成果轉(zhuǎn)化運(yùn)用不強(qiáng)。審計(jì)成果應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)化為評估內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)，協(xié)調(diào)各部門與管理層之間的工作信息溝通，確保所有部門組織開展有效的業(yè)務(wù)管理、建立有效的問責(zé)機(jī)制。但目前推行的審計(jì)全覆蓋，雖然擴(kuò)大了審計(jì)的覆蓋面，提升了審計(jì)的影響，卻頭重腳輕忽略了審計(jì)成果的分析總結(jié)與轉(zhuǎn)化運(yùn)用。

5.審計(jì)信息披露存在局限性。目前審計(jì)信息的諸多內(nèi)容一般只有審計(jì)主體與被審計(jì)單位知曉。對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題、整改狀況等信息披露存在局限性，不能進(jìn)行充分的公開透明并接受公眾監(jiān)督，這就導(dǎo)致問題整改的狀況不佳，一些問題得不到解決并屢審屢犯。

（三）宏觀層面的原因

1.未能很好解決經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與制度發(fā)展落后性之間的矛盾。伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展許多新鮮事物孕育而生。已有的一些規(guī)章制度已經(jīng)不再適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求。按照既定的審計(jì)依據(jù)勢必會出現(xiàn)無據(jù)可循的情況。如果不從頂層設(shè)計(jì)層面進(jìn)行改進(jìn)，從動態(tài)地、發(fā)展地角度去制定相應(yīng)的規(guī)章制度，那么以此制度為審計(jì)依據(jù)查出來的問題“屢審屢犯”也在所難免。

2.相關(guān)人事制度存在缺陷?，F(xiàn)行的人事任免制度未能與審計(jì)職責(zé)較好的結(jié)合，存在著先任免后審計(jì)的情況。人員的任免已經(jīng)決定后才對其之前的任職情況開展離任審計(jì)。這十分不利于審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改與責(zé)任追究。例如以往審批事項(xiàng)中簽批存在疏漏，但簽批的主要負(fù)責(zé)人已不再原來崗位任職或已退休，導(dǎo)致問題難以整改。

3.未建立合作推進(jìn)問題整改機(jī)制。問題整改有時(shí)單憑被審計(jì)部門的一己之力較難解決。如為解決保衛(wèi)部門車輛管理使用不規(guī)范的問題，還需要負(fù)責(zé)車輛的后勤部門，會計(jì)財(cái)務(wù)部門等多部門之間的相互合作，乃至不同單位間的溝通協(xié)調(diào)。

4.審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改標(biāo)準(zhǔn)難統(tǒng)一。審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改在審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)部也沒有形成一個(gè)較為統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各層級各地區(qū)的審計(jì)整改各具特色，審計(jì)整改的成效也存在較大差異。整改評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)如果不能從管理層的層面加以規(guī)范統(tǒng)一將是審計(jì)整改難以落實(shí)的根本性、制度性原因。

5.相關(guān)人員責(zé)任追究和處罰力度不夠。一方面是對審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題相關(guān)責(zé)任人的問責(zé)力度不夠，現(xiàn)有的問責(zé)機(jī)制不足以對其產(chǎn)生顯著影響。另一方面是對拒不整改，拖延整改、敷衍塞責(zé)等問題整改情況也沒有強(qiáng)有力的追究處罰舉措。

推動問題落實(shí)整改的措施

（一）推動問題整改需要靠“人”

1.加強(qiáng)思想教育，提升干部職工素養(yǎng)。通過開展風(fēng)險(xiǎn)警示教育、規(guī)矩意識教育、典型案例通報(bào)等活動，從源頭抓起，提高個(gè)人主觀認(rèn)識，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識。2.提升專業(yè)能力，降低操作性差錯(cuò)。要加大對干部職工以及聘用制員工的后續(xù)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提升理論知識水平與實(shí)踐操作技能。3.從動態(tài)的角度看，審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)以發(fā)展的視角辯證性的開展審計(jì)。既要依據(jù)審計(jì)準(zhǔn)則依法依規(guī)審計(jì)，又要客觀、辯證地對待發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問題?？梢园褑栴}列出來，但不必化為必改項(xiàng)，給改革發(fā)展留足空間。

（二）推動問題整改需要靠“技術(shù)”

推動“屢審屢犯”問題整改需要依靠技術(shù)層面的改進(jìn)優(yōu)化。1.要將重發(fā)現(xiàn)問題、輕分析總結(jié)與整改監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)閮烧卟⒅?。既要能夠查出問題，也要對問題進(jìn)行分析總結(jié)。既要出具《整改意見書》，也要監(jiān)督問題的整改落實(shí)。兩者并重就會出現(xiàn)審計(jì)力量不足與審計(jì)任務(wù)繁重的矛盾?；庠撁埽掷m(xù)跟蹤審計(jì)整改情況就需要加強(qiáng)審計(jì)信息化建設(shè)。要進(jìn)一步開發(fā)完善輔助審計(jì)與問題整改信息化系統(tǒng)，提高審計(jì)質(zhì)效。2.要從技術(shù)層面規(guī)范問題定性，統(tǒng)一問題詞條。創(chuàng)設(shè)覆蓋面廣，界限清晰的問題詞條，明確問題屬性才有利于被審計(jì)主體的問題整改。3.要明確審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。問題整改的評價(jià)直接關(guān)系到問題整改的質(zhì)效與責(zé)任追究，構(gòu)建審計(jì)整改評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系必不可少。筆者綜合以往學(xué)者研究的情況認(rèn)為可以從審計(jì)整改的“高度”“廣度”“深度”“速度”“亮度”“力度”六個(gè)維度進(jìn)行評價(jià)。

（三）推動問題整改需要靠“制度”

1.彌補(bǔ)人事管理制度缺陷，相繼開展領(lǐng)導(dǎo)干部任中審計(jì)。為了壓實(shí)主體責(zé)任，避免相關(guān)責(zé)任人調(diào)離原崗位、退休等情況阻礙問題整改。修訂相關(guān)人事任免制度，推動開展領(lǐng)導(dǎo)干部任中審計(jì)尤為重要。2.加強(qiáng)審計(jì)成果轉(zhuǎn)化運(yùn)用，建立健全內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防控。針對審計(jì)所發(fā)現(xiàn)的共性問題，及時(shí)分析研究，適時(shí)開展風(fēng)險(xiǎn)評估工作。將審計(jì)結(jié)果與整改質(zhì)效作為干部考核、任免、獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)，修訂與完善相關(guān)制度，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控。3.從規(guī)章制度層面加大對相關(guān)責(zé)任人員的追究和處罰力度。除拒絕整改、拖延整改、敷衍塞責(zé)導(dǎo)致整改不力、屢審屢犯的需要加大問責(zé)力度外，對拒絕、拖延提供與審計(jì)事項(xiàng)有關(guān)資料，或者提供資料不真實(shí)、不完整的也應(yīng)當(dāng)一并問責(zé)。4.構(gòu)建問題整改合作機(jī)制，形成審計(jì)整改監(jiān)督合力。許多問題的整改會涉及不同部門，需部門間的溝通合作。對此，應(yīng)在制度層面加以完善，充分發(fā)揮各部門的職能特點(diǎn)，使問題整改不單作為被審計(jì)主體的責(zé)任，更上升為整個(gè)單位的一項(xiàng)工作。5.管理層在制定制度時(shí)應(yīng)該給經(jīng)濟(jì)發(fā)展留足空間，給問題留余地。要解決好經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與制度發(fā)展落后性之間的矛盾，就必須以發(fā)展的眼光看問題。即使是發(fā)展過程中出現(xiàn)的新問題，只要風(fēng)險(xiǎn)可控，就不應(yīng)當(dāng)把問題列為必改項(xiàng)，讓制度框死了發(fā)展。

（四）推動問題整改需要靠“人”、“技術(shù)”、“制度”三者同步推進(jìn)

從系統(tǒng)動力學(xué)的角度看，“人”、“技術(shù)”、“制度”三者之間形成了一個(gè)反饋環(huán)。每一種要素自身的情況會傳遞到其他兩個(gè)要素，并對其產(chǎn)生正向或者負(fù)向的影響。若三要素運(yùn)用得當(dāng)?shù)脑拰栴}整改產(chǎn)生正向促進(jìn)作用。

1.“人”與“技術(shù)”之間，高素質(zhì)的審計(jì)人才能夠較好運(yùn)用信息技術(shù)手段開展審計(jì)項(xiàng)目，能夠憑借扎實(shí)的專業(yè)知識對問題進(jìn)行定性，選取合適的技術(shù)方法對問題進(jìn)行分析總結(jié)，推動審計(jì)成果的轉(zhuǎn)化運(yùn)用。反之，技術(shù)手段的可理解性、可操作性、可推廣性等都將對審計(jì)人員順利開展審計(jì)項(xiàng)目與監(jiān)督，被審計(jì)主體落實(shí)問題整改以及管理層進(jìn)行追究問責(zé)等方面具有重要意義。

2.“人”與“制度”之間，不論是審計(jì)人員、被審計(jì)主體還是管理層，他們的思想政治意識、操作與管理能力、制度執(zhí)行能力都與制度的落實(shí)緊密相關(guān)。反之，制度設(shè)計(jì)本身的科學(xué)性、合理性、前瞻性將是各主體提高政治站位、落實(shí)主體責(zé)任的前提保障。

3.“技術(shù)”與“制度”之間，技術(shù)的發(fā)展能夠推動制度設(shè)計(jì)的完善，對制度的創(chuàng)新發(fā)展具有引領(lǐng)作用。制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性、合理性與前瞻性能夠?yàn)榧夹g(shù)創(chuàng)新營造一個(gè)良好的環(huán)境，激發(fā)技術(shù)效能，最終推動問題落實(shí)整改。

（作者單位 ：中國人民銀行黃石市中心支行）