以行政自我規(guī)制為視角認(rèn)識(shí)水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管

宋京鴻

（作者單位：淮河水利委員會(huì)沂沭泗水利管理局 221018）

行政自我規(guī)制是指行政主體自發(fā)地約束其所實(shí)施的行政行為，從而實(shí)現(xiàn)行政權(quán)合法合理運(yùn)行，通過(guò)采取措施對(duì)自身行為實(shí)施自我控制，發(fā)揮積極的公共服務(wù)和社會(huì)塑造功能。在當(dāng)前全面推進(jìn)依法治國(guó)、加強(qiáng)國(guó)家治理體系與治理能力建設(shè)背景下，各級(jí)行政機(jī)關(guān)日益重視對(duì)行政行為的自我規(guī)制?！八袠I(yè)強(qiáng)監(jiān)管”作為當(dāng)前水利改革與發(fā)展的主調(diào)，旨在通過(guò)強(qiáng)化行業(yè)監(jiān)管，解決人民群眾對(duì)水資源水生態(tài)水環(huán)境的需求與水利行業(yè)監(jiān)管能力不足的矛盾。從行政自我規(guī)制理論出發(fā)認(rèn)識(shí)水利行業(yè)監(jiān)管，有助于我們深刻理解水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管的豐富內(nèi)涵，科學(xué)把握其目標(biāo)方向和強(qiáng)化途徑。

一、行政自我規(guī)制視角下水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管的內(nèi)涵

行政自我規(guī)制的主體是行政機(jī)關(guān)本身。在傳統(tǒng)行政法價(jià)值里，對(duì)于行政權(quán)的規(guī)制和控制，主要包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等國(guó)家機(jī)關(guān)，或新聞媒體、社會(huì)組織、公民等權(quán)利主體，而行政自我規(guī)制是行政機(jī)關(guān)對(duì)其自身行為的控制?！八袠I(yè)強(qiáng)監(jiān)管”思想最早體現(xiàn)在鄂竟平部長(zhǎng)專題黨課報(bào)告中，是在深刻認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)變治水思路的緊迫性基礎(chǔ)上自覺提出的，目的在于適應(yīng)治水主要矛盾變化、踐行“十六字”治水方針、推動(dòng)水利行業(yè)健康發(fā)展，實(shí)施該行為的主體是各級(jí)水利部門。

行政自我規(guī)制的目的在于平衡行政權(quán)與公民權(quán)之間的關(guān)系。一方面行政機(jī)關(guān)必須積極作為，履行法律授予的職責(zé)，維護(hù)社會(huì)公共秩序，保障公民權(quán)益。另一方面行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自我限權(quán)，防止行政權(quán)趨于泛濫、公民權(quán)難以有效保障?！八袠I(yè)強(qiáng)監(jiān)管”理念的提出，基于當(dāng)前水利行業(yè)監(jiān)管薄弱的現(xiàn)狀，以解決破壞水生態(tài)、侵占河湖岸線、河湖“四亂”等問(wèn)題為導(dǎo)向，通過(guò)嚴(yán)格的制度體系、有力的監(jiān)管手段，糾正人的錯(cuò)誤行為，使維護(hù)水環(huán)境、保護(hù)河湖健康成為人們自覺的選擇和行動(dòng)。在這個(gè)過(guò)程中，既要監(jiān)督各級(jí)機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，整治水利行業(yè)的不作為、慢作為、亂作為問(wèn)題，又要對(duì)社會(huì)公眾的涉水行為進(jìn)行管理，通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)法，糾正人的錯(cuò)誤行為，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，以滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往和對(duì)水資源水生態(tài)水環(huán)境的需求。

行政自我規(guī)制的主要形式是自我的預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、遏制、糾錯(cuò)。自我預(yù)防是行政主體作出行政行為必須符合法定程序，發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督作用，避免不合法行為；自我發(fā)現(xiàn)是行政主體及時(shí)發(fā)現(xiàn)自身錯(cuò)誤行為并采取補(bǔ)救措施；自我遏制是行政主體建立有效的機(jī)制，及時(shí)遏制錯(cuò)誤行為，有效防止損害擴(kuò)大；自我糾錯(cuò)是行政主體對(duì)于前三個(gè)環(huán)節(jié)中已經(jīng)出現(xiàn)的錯(cuò)誤行為，主動(dòng)進(jìn)行糾正，并全力保障公共利益和相對(duì)人的合法權(quán)益?！八袠I(yè)強(qiáng)監(jiān)管”從法制、體制、機(jī)制等環(huán)節(jié)著手，建立系統(tǒng)的監(jiān)管體系，采取檢查發(fā)現(xiàn)、問(wèn)題認(rèn)證、督辦整改、責(zé)任追究等措施，實(shí)現(xiàn)及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決問(wèn)題，依靠的也是對(duì)錯(cuò)誤行為的自我預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、遏制、糾錯(cuò)。

二、行政自我規(guī)制視角下水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管的必要性

1.相對(duì)外部規(guī)制具有比較優(yōu)勢(shì)

傳統(tǒng)上對(duì)于行政權(quán)的規(guī)制主要依賴于外部主體，包括立法規(guī)制、司法規(guī)制以及公民和社會(huì)輿論監(jiān)督等，但這種規(guī)制手段在適應(yīng)行政權(quán)力日益擴(kuò)展、行政理念不斷更新等一系列社會(huì)趨勢(shì)方面有其局限性和滯后性，無(wú)法達(dá)到充分完全的規(guī)制效果。而行政自我規(guī)制充分調(diào)動(dòng)了行政機(jī)關(guān)的積極性，發(fā)揮了行政機(jī)關(guān)在行政知識(shí)和能力方面的優(yōu)勢(shì)，既達(dá)到了規(guī)制行政機(jī)關(guān)行為的目的，又避免了資源的浪費(fèi)，節(jié)約了國(guó)家立法和執(zhí)法的成本。行政機(jī)關(guān)掌握更多的專業(yè)知識(shí)和充分的信息，更易于了解事物的實(shí)際發(fā)展?fàn)顟B(tài)，也更容易采取有效的措施進(jìn)行妥善處置和迅速應(yīng)對(duì)，并且能有效地降低成本。以淮河水利委員會(huì)沂沭泗水利管理局持續(xù)推動(dòng)河湖“四亂”清理整治工作為例，不斷與地方河（湖）長(zhǎng)制工作機(jī)構(gòu)達(dá)成共識(shí)，理順工作機(jī)制，形成合力攻堅(jiān)的工作格局，各級(jí)管理單位借助江蘇、山東兩省專項(xiàng)行動(dòng)有利契機(jī)，主動(dòng)協(xié)調(diào)、積極履職，推進(jìn)直管河湖清違整治和問(wèn)題驗(yàn)收銷號(hào)，是實(shí)現(xiàn)根本遏制涉河湖違法違規(guī)行為，確保清理整治行動(dòng)取得良好成效的前提和保障。并且與外部規(guī)制以事后問(wèn)責(zé)為手段不同，自我規(guī)制能夠盡早地發(fā)現(xiàn)違法行為，減少公共利益的損失。

2.增進(jìn)行政正當(dāng)性的必然選擇

行政權(quán)力是柄雙刃劍。一方面由于行政權(quán)力帶有強(qiáng)制性，容易損害民眾的合法權(quán)益，因此要遵守法律為其劃定的邊界，任何超過(guò)這個(gè)邊界的行政權(quán)力都是缺乏正當(dāng)性基礎(chǔ)的。另一方面，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、增進(jìn)民眾福祉又離不開行政權(quán)力干預(yù)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極行使權(quán)力以滿足人們對(duì)社會(huì)公共服務(wù)的需求。增進(jìn)行政正當(dāng)性的核心應(yīng)該是保證行政權(quán)力受到有效控制的同時(shí)，又能夠積極履行職責(zé)，最大程度地增進(jìn)公共利益。行政權(quán)力過(guò)度擴(kuò)張，必然會(huì)侵犯?jìng)€(gè)體權(quán)利，但是如果對(duì)行政權(quán)力施加了過(guò)度的控制，也會(huì)削弱行政權(quán)力的功能發(fā)揮，因此對(duì)于行政權(quán)力的控制必須保持一個(gè)恰當(dāng)?shù)某叨?。而行政自我?guī)制作為約束行政權(quán)力的有效方式之一，由于其自身的優(yōu)勢(shì)，能夠準(zhǔn)確地規(guī)范和控制行政權(quán)力，不斷“自我革命式”地完善行政權(quán)力運(yùn)行方式，不僅能有效地控制行政權(quán)力，使其嚴(yán)格依法行政，遵從法律為其劃定的邊界，還能促進(jìn)行政機(jī)關(guān)積極主動(dòng)行使職權(quán)，有效履行法定職責(zé)。既要發(fā)揮行政權(quán)力的積極作用，又要限制行政權(quán)力的消極影響，這是行政機(jī)關(guān)不斷進(jìn)行自我規(guī)制的目的所在。

3.水治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀需要

水治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是新時(shí)代水利改革發(fā)展的重要目標(biāo)。水利行業(yè)經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，已經(jīng)建成了基本完善的水旱災(zāi)害防御、灌溉、供水等工程體系。但是在貫徹落實(shí)黨和國(guó)家有關(guān)涉水政策、水治理機(jī)制構(gòu)建和制度執(zhí)行、履行水利行業(yè)社會(huì)治理職能等方面還不能滿足社會(huì)發(fā)展的需要。當(dāng)前我國(guó)面臨的諸多復(fù)雜水問(wèn)題，從形式上表現(xiàn)為水資源、水生態(tài)、水環(huán)境問(wèn)題，本質(zhì)上卻是水治理體系的缺陷和治理能力的危機(jī)。強(qiáng)有力的水利行業(yè)監(jiān)管能夠促進(jìn)水治理體系逐步適應(yīng)治水矛盾的轉(zhuǎn)化、推動(dòng)水治理能力逐步適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要，通過(guò)踐行“調(diào)整人的行為、糾正人的錯(cuò)誤行為”的治水思路，推動(dòng)解決水利行業(yè)發(fā)展存在的四個(gè)方面不平衡不充分，逐步實(shí)現(xiàn)水治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

三、行政自我規(guī)制視角下水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管的有效發(fā)揮途徑

1.以制度化確保可持續(xù)性

行政自我規(guī)制的實(shí)施比較靈活，容易具有“運(yùn)動(dòng)式”的傾向，可能會(huì)導(dǎo)致其缺乏穩(wěn)定性和持續(xù)性，往往初期力度較大，隨著時(shí)間的推移，所采取的措施效力就會(huì)弱化。行政自我規(guī)制的推動(dòng)和工作開展也很大程度上依賴于行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的意志，在現(xiàn)行行政機(jī)關(guān)工作模式下，自我規(guī)制采取的措施如果得到領(lǐng)導(dǎo)或上級(jí)的關(guān)注和推動(dòng)，通常能發(fā)揮很好的成效，否則就難以取得預(yù)想的作用。要有效發(fā)揮水利行業(yè)監(jiān)管的自我規(guī)制功能，應(yīng)當(dāng)著重加強(qiáng)制度化建設(shè)，提高相關(guān)規(guī)則的制定、執(zhí)行等一系列環(huán)節(jié)的規(guī)范性。通過(guò)制度化實(shí)現(xiàn)自我規(guī)制的系統(tǒng)化和明確化，使相關(guān)規(guī)則更加具有可操作性，保障其實(shí)施措施的權(quán)威性和效果的穩(wěn)定性。建立完善水利監(jiān)管的法律法規(guī)、部門規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、實(shí)施辦法制度體系，明確監(jiān)管的工作內(nèi)容、責(zé)任追究等規(guī)定，使水利監(jiān)管工作規(guī)范持續(xù)開展。

2.遵循法治化路徑

行政自我規(guī)制本身并不是法律規(guī)定的產(chǎn)物，但是，并不意味著其不應(yīng)遵循法治化的路徑。相反，恰恰是由于行政自我規(guī)制往往是法律之外的制度和措施，因而才更需要遵循法治化的路徑。行政自我規(guī)制的法治化主要是借助法治的精神和原則、制度對(duì)其進(jìn)行改造，使其與法治原則相契合，從而能夠體現(xiàn)實(shí)質(zhì)的合法性，減少內(nèi)外部對(duì)行政自我規(guī)制合法性的質(zhì)疑。

3.完善與其他規(guī)制方式的銜接

行政自我規(guī)制不能取代外部規(guī)制，行政自我規(guī)制與來(lái)自立法和司法機(jī)關(guān)等外部主體的他制是相輔相成的關(guān)系。外部規(guī)制能夠通過(guò)認(rèn)定行政行為的對(duì)錯(cuò)得失，通過(guò)硬性的控制手段實(shí)現(xiàn)對(duì)錯(cuò)誤行政行為的禁止甚至懲罰；而內(nèi)部規(guī)制則是以行政主體自身為視角，通過(guò)績(jī)效評(píng)估、內(nèi)部監(jiān)督等一系列措施實(shí)施前置的自我控制。需要完善行政自我規(guī)制與其它規(guī)制方式的銜接，如內(nèi)部監(jiān)督與信訪舉報(bào)的銜接、行政復(fù)議與行政訴訟的銜接、行政問(wèn)責(zé)與司法監(jiān)督的銜接，從而使內(nèi)部規(guī)制和外部規(guī)制共同發(fā)揮優(yōu)化行政權(quán)行使的作用。

4.加強(qiáng)行政組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)的調(diào)整構(gòu)建

行政權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中存在的很多問(wèn)題都是來(lái)源于行政組織自身的某些不足，不從行政組織自身尋找解決之道，就無(wú)法從根本上解決問(wèn)題。如果行政機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置不科學(xué)不合理，行政權(quán)內(nèi)部可能就會(huì)處于行政成本高、行政效率低的狀態(tài)，也就不可能有效實(shí)現(xiàn)行政自制。一方面應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的重新組合與再分配，根據(jù)不同層級(jí)的事權(quán)和職能，合理配置行政職權(quán)，解決行政權(quán)重疊、行政效率低等問(wèn)題，優(yōu)化行政權(quán)力并不斷提高行政治理能力。另一方面，要從體制機(jī)制入手，抓好水利監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)、制度建設(shè)和信息化建設(shè)，通過(guò)充實(shí)水利監(jiān)管的職責(zé)機(jī)構(gòu)和人員編制，完善針對(duì)監(jiān)督工作、監(jiān)督隊(duì)伍內(nèi)部運(yùn)行、各業(yè)務(wù)領(lǐng)域監(jiān)督檢查的一系列制度，強(qiáng)化信息化支撐等措施，建設(shè)形成健全的監(jiān)督體系和強(qiáng)有力的監(jiān)督隊(duì)伍。通過(guò)加強(qiáng)行政組織自身建設(shè)，構(gòu)建行政權(quán)力良性運(yùn)行的前提和實(shí)現(xiàn)行政自我規(guī)制的組織保障■