新時代流域機構水政監(jiān)察規(guī)范化建設思考

羅 金

（作者單位：淮委沂沭泗局駱馬湖水利管理局 223800）

2017年10月，習近平總書記在黨的十九大會議上莊嚴宣告，中國特色社會主義進入了新時代。進入新時代，我國的歷史方位、發(fā)展方向、主要社會矛盾以及國家治理體系和治理能力等發(fā)生了巨大改變，尤其是在黨的十八屆四中全會上，黨中央在法治國家、法治政府、法治社會一體化建設和嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法等方面提出了更高的要求，審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中的一系列關于依法治國的表述明確了新時代我國法治建設的要求，也為深化依法行政指明了方向。駱馬湖水利管理局（以下簡稱駱馬湖局）作為水利部派駐到地方管理的流域管理機構，管轄沂沭泗流域下游江蘇境內沂河、沭河、新沂河、邳蒼分洪道、中運河和駱馬湖等“五河一湖”，在流域與區(qū)域相結合的治水管理局中，積極履職盡責，發(fā)揮河（湖）長制平臺作用，探索推動流域機構水政監(jiān)察法治化、規(guī)范化建設，有效提升流域內直管河湖的綜合管理水平。

一、新時代流域機構水政監(jiān)察規(guī)范化建設的重要性

步入新時代，我國的社會主要矛盾從人民日益增長的物質文化需要和落后的社會生產力之間的矛盾轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這一矛盾轉換過程中，水行政管理工作也面臨新的考驗。在經濟發(fā)展與生態(tài)保護、水行政執(zhí)法與刑事司法銜接的過程中，河湖管理新老問題交織在一起，給水政監(jiān)察工作帶來了許多挑戰(zhàn)。這需要全體水政執(zhí)法人員敢于迎難而上、攻堅克難，打好河湖健康攻堅戰(zhàn)。

1.推進水政監(jiān)察規(guī)范化是落實黨中央決策部署的客觀要求

2016年12月、2017年11月，中央從國家層面出臺了《關于全面推行河長制的意見》《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》，對我國的河湖管理提出了新的要求，文件指出要實現依法治水管水，建立健全河湖管理保護監(jiān)督考核和責任追究制度，構建責任明確、協調有序、監(jiān)管嚴格、保護有力的河湖管理保護機制，為維護河湖健康生命、實現河湖功能永續(xù)利用提供制度保障。維護河湖健康，打造水清岸綠、河暢湖美的生態(tài)環(huán)境，這既是流域水行政管理機構的法定職責，也是水利部門踐行習近平總書記生態(tài)文明思想的重要體現，在依法治水管水過程中，應把握推行河湖長制建設的契機，順勢而為，著力破解一批河湖管理難題，打通有關癥結，理順相應關系。

2.推進水政監(jiān)察規(guī)范化是貫徹以人民為中心服務理念的生動實踐

黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民對于美好生活的需要，不僅僅是在物質文化生活方面，在法治、生態(tài)環(huán)境等方面的要求也日益增長。眾所周知，水是重要的生態(tài)元素和生產要素，良好的水事環(huán)境是一個地區(qū)發(fā)展的重要保障，也是生態(tài)中國建設的必要條件。流域機構從成立之初的水旱災害防御、省際水事矛盾糾紛調處、水利工程建設職能到增加了采砂管理、涉河事務監(jiān)管、水利風景區(qū)、河湖長制度施行等，職能在機構改革和水事環(huán)境的變化中逐步增加，這就需要流域機構大力踐行以人民為中心的工作理念，摒棄以往水利管理中重建設輕管理、重經驗輕法治等觀念，在涉水領域的公共空間治理上，貼近沿河（湖）群眾需求，創(chuàng)新水法宣教方式及水利管理舉措，服務流域地區(qū)經濟發(fā)展大局，協力打造水清岸綠、河暢湖美的人居環(huán)境。

3.推進水政監(jiān)察規(guī)范化是落實依法行政的題中之義

法無授權不可為，法定職責必須為。水利部自1989年開始在全國開展水利執(zhí)法體系建設，下發(fā)了系列關于水政監(jiān)察規(guī)范化建設的文件，為水行政執(zhí)法建設提供了有效依據。近年來，國務院針對依法行政先后出臺了《關于貫徹落實全面推進依法行政實施綱要的實施意見》《關于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導意見》等一系列文件，通過對依法行政的各個環(huán)節(jié)和程序進行規(guī)范，切實保障人民群眾合法權益，營造更加公開透明、公平高效、規(guī)范有序的法治環(huán)境。面對新時期治水管水的矛盾，無論是從理論還是執(zhí)法實踐，推進水政監(jiān)察規(guī)范化建設勢在必行。

二、新時代流域機構水政監(jiān)察規(guī)范化建設面臨的問題

伴隨著我國經濟社會的變革，自改革開放以來我國國家機構在40年里先后經歷了七次較大規(guī)模的改革，國家治理體系日趨完善，政府職能也在日益優(yōu)化。作為國家水行政管理體系中的一個單位，流域管理機構的職責也發(fā)生了諸多變化，但在衍變的進程中，管理職責和自身權力存在不對等，面臨以下幾點問題：

1.水法規(guī)體系的不健全

我國現行的水法制定于1988年1月，先后歷經2002年8月、2009年8月和2016年7月三次修改，但在一些核心的執(zhí)法措施及手段上缺乏具體而明確的意見。在現有的水法律法規(guī)、部門規(guī)章等文件中，存在自相矛盾和與其他領域法律相交叉的問題。尤其是目前的水法規(guī)存在著水事違法的行政處罰強度低、取證困難、執(zhí)行操作性不強等現象，水行政執(zhí)法的強制力更多要依靠公安、交通部門的力量，使水法律法規(guī)的公信力大打折扣。以河道采砂為例，現行的《水法》在河道采砂管理方面如采砂許可制度、禁采區(qū)劃定等方面有法條規(guī)定，但具體實施辦法則授權由國務院規(guī)定，而國務院除制定《長江河道采砂管理條例 》外，沒有制定一個全國性的指導意見或政府規(guī)章?！吨腥A人民共和國河道管理條例》及其配套的規(guī)章和規(guī)范性文件，多是針對河道保護方面，罰則上只有在采砂活動對河勢穩(wěn)定或水工程產生重大影響時才適用。這既不符合河道采砂管理實際，同時部分條款與其他法律法規(guī)存在沖突不一致情況，例如在《河道管理條例》中當事人對河道主管機關的處理決定不服的，可以在接到通知之日起，15日內向人民法院起訴；而《行政訴訟法》規(guī)定公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內提出。同一事項，時間的不同對執(zhí)法人員操作上存在許多的被動，使得在日常執(zhí)法過程中面臨“有法難依，執(zhí)法無據”的窘境。

2.執(zhí)法力量的薄弱

2017年駱馬湖局共有水政監(jiān)察員101 人，其中局機關14 人，各基層局配備8～20 人不等，而管理范圍內有著362.1 千米的河道，658.2 千米的堤防和一個375 平方千米的湖泊，面對如此大的工作量，人員配備不足顯而易見；從專業(yè)知識來講，大部分執(zhí)法人員專業(yè)知識多傾向于水利工程管理與建設、農水工程、電氣化等方面，法律綜合素質的不足導致應對復雜局面和處理問題的能力不強，在辦案過程中往往因執(zhí)法人員不懂法或對法律了解不足而引發(fā)行政復議或行政訴訟。從人員結構來看，大專以上學歷占比少，具有法律本科專業(yè)學歷的不足10人，執(zhí)法人員平均年齡在46 歲以上，存在“青黃不接、人員斷層”現象，在管理過程中易出現以違法手段遏制非法行為的情形，這些在一定程度上制約了水行政執(zhí)法的工作成效。

3.水行政執(zhí)法運轉機制不順

目前水政監(jiān)察工作的指導意見主要來源于水利部在2000年5月頒布的《水政監(jiān)察工作章程》，該文件從編制、工作職責、裝備、經費保障等方面對水政監(jiān)察隊伍建設提出了明確要求。然而隨著經濟社會的發(fā)展，涉水事務的增加，各單位受制于機構改革中人員機構編制的因素，許多事項未能按照規(guī)定要求落實到位，目前各流域管理機構的水政監(jiān)察機構均依托水政處設置，委一級水政監(jiān)察總隊與水政安監(jiān)處（局）合署辦公，基層管理單位設立在水政水資源股，缺乏獨立的辦案人員及巡查人員，基層存在政事混合使用情形，在人少事多的局面下，容易形成扯皮、效率低下的執(zhí)法現象，很難較好地履行水行政執(zhí)法監(jiān)管職責。

三、新時代流域機構水政監(jiān)察規(guī)范化建設的實踐路徑

行政執(zhí)法是行政機關履行職能的重要方式，是國家管理社會的重要方式。作為國家水行政主管部門派駐到地方的流域管理機構，根據《水法》《防洪法》等法律法規(guī)的授權依法履行水行政管理職責。在水行政執(zhí)法過程中，需要邊實踐邊總結，不斷提升水行政執(zhí)法的工作成效。

1.完善水法律法規(guī)體系

行政機關在進行管理時需要制定必要的規(guī)章和其他規(guī)范性文件，以打通行政管理的“最后一公里”，從源頭上予以規(guī)范。國家水行政主管部門要建立以《中華人民共和國水法》為核心、以其他水法律法規(guī)為支撐的水事法律法規(guī)體系，整合現有水法律法規(guī)資源，將水法的整體性理念貫穿到水法律法規(guī)“立、改、廢、釋”的整個環(huán)節(jié)，增強水法律法規(guī)之間以及與水事活動相關的其他領域法律法規(guī)的邏輯聯系，做到更有針對性、效力性、系統(tǒng)性，為流域管理機構提供堅強的法治保障。同時探索推進河（湖）長制、流域管理立法前期準備工作，更好地讓國家行動計劃與法律法規(guī)制度相銜接，更好地指導執(zhí)法實踐。

2.加強水行政執(zhí)法能力建設

水行政執(zhí)法能力建設是提升水行政執(zhí)法效能的必要條件，針對當前水行政執(zhí)法能力不足的問題，要做好水利法治人才隊伍規(guī)劃工作，注重外引內培工作，有步驟有計劃地招錄選調一批法律專業(yè)人才，著力把一批水利執(zhí)法業(yè)務骨干培育成執(zhí)法業(yè)務通才，不斷加強執(zhí)法業(yè)務培訓，通過專業(yè)素質輪訓、走進法院旁聽、水行政執(zhí)法實務比賽等方式，強化水政監(jiān)察隊伍的綜合素質；其次，要發(fā)揮科技力量的支撐，通過無人機、互聯網+（視頻監(jiān)控系統(tǒng)）、大數據等技術手段，增強水行政執(zhí)法科技化水平，提升執(zhí)法巡查效能。

3.健全水行政執(zhí)法府際合作機制

大量的水政執(zhí)法實踐表明，水利管理事業(yè)從來都不是單打獨斗的事業(yè)。站在改革的新時期，要在現有人員機構編制基礎上，整合有效的執(zhí)法力量，通過建立以支隊業(yè)務為指導，大隊為主體，基層管理所為基礎的運轉機制，借助河（湖）長制平臺，實現水行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接，在管理實踐中，逐步探索建立以水行政執(zhí)法部門為主體，交通、公安、海事、自然資源、生態(tài)環(huán)保等部門參與的水行政執(zhí)法合作機制，通過召開聯席會議、綜治聯動等形式，加大對非法采砂（取土）、侵占河道、水資源類違法案件的查處力度■