“強(qiáng)監(jiān)管”背景下沂沭泗局水行政執(zhí)法工作新模式的探索與思考

韋東海

歷史的長(zhǎng)河滾滾不息，治水的腳步從未停歇。在我國(guó)治水歷史的長(zhǎng)軸畫布上，攔河筑壩、興修水利占據(jù)濃墨重彩的篇幅，都江堰、鄭國(guó)渠等水利工程雖逾千年，風(fēng)采依舊。但近年來，隨著社會(huì)發(fā)展，治水矛盾發(fā)生了深刻變化，治水重點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)椤八こ萄a(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”。作為水政監(jiān)察人員，需要將水行政執(zhí)法工作納入“強(qiáng)監(jiān)管”的范疇，重新思考工作思路，創(chuàng)新工作舉措。

“強(qiáng)監(jiān)管”應(yīng)該首先從“強(qiáng)執(zhí)法”入手。在“強(qiáng)監(jiān)管”的鏈條上，水行政執(zhí)法是一項(xiàng)無法替代的工作，是“強(qiáng)監(jiān)管”的重要抓手，直接體現(xiàn)行業(yè)監(jiān)管水平。我國(guó)現(xiàn)階段河湖問題突出，水行政執(zhí)法是解決河湖突出問題的突破口，執(zhí)法工作不及時(shí)，違法行為就得不到及時(shí)制止，執(zhí)法工作不規(guī)范，問題整治就存在違法風(fēng)險(xiǎn)。水行政執(zhí)法工作是管好盛水的“盆”、護(hù)好“盆”中水的必然選擇。2019年水利部通過“暗訪”，加強(qiáng)對(duì)人、對(duì)事、對(duì)行為的監(jiān)管，在一定程度上倒逼水行政執(zhí)法工作，迫切需要積極探索新的工作方式。

一、“強(qiáng)監(jiān)管”背景下沂沭泗局水行政執(zhí)法工作新模式的探索

沂沭泗局作為沂沭泗流域的水利管理機(jī)構(gòu)，在所轄范圍內(nèi)行使水行政管理職責(zé)，是具有行政職能的事業(yè)單位。長(zhǎng)期以來，囿于單位性質(zhì)所限，沂沭泗局的水行政執(zhí)法工作一直面臨執(zhí)法依據(jù)不足、執(zhí)法手段缺乏的困境，水政監(jiān)察人員雖負(fù)重前行，但執(zhí)法效果并不理想?！皬?qiáng)監(jiān)管”工作開展以來，特別是在“采砂專項(xiàng)整治”“河湖執(zhí)法”“清四亂”專項(xiàng)行動(dòng)中，沂沭泗局積極轉(zhuǎn)變工作思路，落實(shí)“強(qiáng)監(jiān)管”工作要求，探索執(zhí)法新模式，提升了執(zhí)法效果。

（一）以“巡查—通報(bào)—整改”機(jī)制作為及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的重要抓手

巡查是水政的基礎(chǔ)性工作，在水利改革發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代的當(dāng)下，需要各級(jí)水政監(jiān)察隊(duì)伍加強(qiáng)巡查工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、有效解決問題。近年來，沂沭泗局結(jié)合工作實(shí)際，逐步建立水政“巡查—通報(bào)—整改”機(jī)制，年初印發(fā)年度巡查工作方案，明確監(jiān)督檢查方式、內(nèi)容和計(jì)劃；年中開展巡查全覆蓋工作，下發(fā)巡查通報(bào)，一方面通報(bào)巡查中發(fā)現(xiàn)問題，督促相關(guān)單位落實(shí)整改，另一方面，及時(shí)總結(jié)基層單位中的成功經(jīng)驗(yàn)，相互學(xué)習(xí)借鑒，共同改進(jìn)提高；年終開展巡查“回頭看”檢查，檢查問題整改情況。通過“巡查—通報(bào)—整改”機(jī)制，有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。

（二）以“三步曲”作為“清四亂”專項(xiàng)行動(dòng)執(zhí)法的工作指南

針對(duì)2018年水利部開展的“清四亂”的工作步驟，沂沭泗局在對(duì)“四亂”問題清單核查的基礎(chǔ)上，確定了按照法律規(guī)定，依法處置的總體原則，提出了“清四亂”專項(xiàng)行動(dòng)執(zhí)法“三步曲”，切實(shí)履行執(zhí)法主體責(zé)任，即：

第一步，梳理“四亂”問題形成時(shí)間，區(qū)別認(rèn)定“四亂”問題的法律性質(zhì)。印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)落實(shí)河湖執(zhí)法（2018-2020）工作任務(wù)的通知》，提出了按照形成時(shí)間確定“四亂”問題法律性質(zhì)的工作思路。第二步，按照“清四亂”專項(xiàng)行動(dòng)執(zhí)法處置標(biāo)準(zhǔn)，分類整改 “四亂”問題。在認(rèn)定“四亂”問題法律性質(zhì)的基礎(chǔ)上，印發(fā)了《關(guān)于在沂沭泗局“河湖執(zhí)法（2018-2020）”和“清四亂”工作中進(jìn)一步完善執(zhí)法程序的實(shí)施意見》，明確了“四亂”問題處置標(biāo)準(zhǔn)情形，明確執(zhí)法路徑。第三步，抓住執(zhí)法重點(diǎn)環(huán)節(jié)，依法處置重大“四亂” 問題。制定了《沂沭泗局重點(diǎn)“四亂”問題立案查處進(jìn)度表》，關(guān)注執(zhí)法重點(diǎn)環(huán)節(jié)，實(shí)時(shí)督促案件辦理進(jìn)度，按照時(shí)間要求，倒排工期，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)案件動(dòng)態(tài)監(jiān)管。通過“三步曲”，切實(shí)履行執(zhí)法主體責(zé)任。

（三）以“掛牌督辦”作為提升流域管理單位水行政執(zhí)法效力的有效手段

場(chǎng)景一：臨沂沂河、祊河交匯口處，伴隨著挖掘機(jī)的轟鳴聲，水利部、淮委掛牌督辦的涉河違法建設(shè)項(xiàng)目“瀾公館”徹底拆除完畢，曾經(jīng)一度是臨沂市高檔餐飲會(huì)所的涉河違建轟然倒塌，變成廢墟，經(jīng)過綠化和生態(tài)修復(fù)，又恢復(fù)了一泓清水、兩岸秀色的美景。

場(chǎng)景二：新沂境內(nèi)，中運(yùn)河邊，附近百姓為了追求經(jīng)濟(jì)利益，看準(zhǔn)河道取水便捷的優(yōu)勢(shì)，在河道灘地內(nèi)修建了游泳池等娛樂設(shè)施，開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。雖然當(dāng)事人賺得經(jīng)濟(jì)利益，但游泳池等娛樂設(shè)施不僅影響防洪，還存在嚴(yán)重的安全隱患。執(zhí)法人員多次勸阻無效的情況下，申請(qǐng)上級(jí)部門掛牌督辦。經(jīng)過掛牌督辦，往日雜亂無章的娛樂設(shè)施消失不見了，取而代之的是平整的灘地。

場(chǎng)景三：臺(tái)兒莊古城外的韓莊運(yùn)河灘地上，修建了一處公交站BRT 停車場(chǎng)地，場(chǎng)地內(nèi)旅游廁所、超市、BRT站臺(tái)、值班房等設(shè)施齊全。作為公益性設(shè)施，拆除難度很大。但是整治河道“四亂”問題，法律有規(guī)定，國(guó)家有部署，再難也要咬牙堅(jiān)持。水利部掛牌督辦后，通過主動(dòng)聯(lián)系地方政府及其相關(guān)部門，研究制定整改方案，督促各項(xiàng)整改工作按要求整改到位。

經(jīng)過掛牌督辦，曾經(jīng)的“老大難”問題，得到了有效解決。

（四）以“河（湖）長(zhǎng)制”作為推動(dòng)新執(zhí)法模式逐步邁向成熟的重要平臺(tái)

2016年以來，河（湖）長(zhǎng)制的建立和推行，給流域管理機(jī)構(gòu)水行政執(zhí)法工作開辟新的路徑提供了重要平臺(tái)。自全面推行河長(zhǎng)制以來，沂沭泗局各級(jí)單位積極融入地方河長(zhǎng)制的組織建設(shè)，成為河長(zhǎng)制工作機(jī)構(gòu)的成員單位，積極主動(dòng)開展水行政執(zhí)法工作。特別是2018年以來，水利部先后開展了 “采砂專項(xiàng)整治”“河湖執(zhí)法2018—2020”“清四亂”等行動(dòng)。沂沭泗局通過積極協(xié)調(diào)地方河長(zhǎng)辦，發(fā)揮河（湖）長(zhǎng)的作用，著力解決了大批歷史遺留的重點(diǎn)難點(diǎn)問題。沂河（江蘇段）、新沂河滯留多年的非法采砂船只處置完畢，存在多年的小趙莊、沙窩、白常、寨子、潘莊堆砂碼頭徹底清除，“瀾公館”“酔柳園”“沭河人家”“林?；ㄌ铩?、中運(yùn)河違法建設(shè)等一大批沿岸違建“釘子戶”被拆除，違法建設(shè)和違法活動(dòng)得到了有效整治，多年的執(zhí)法難題取得突破，河湖管理面貌明顯改善，沂河、沭河、中運(yùn)河又恢復(fù)了應(yīng)有的綠色和寧靜。

在“強(qiáng)監(jiān)管”背景下，依托“河（湖）長(zhǎng)制”平臺(tái)，經(jīng)過水行政執(zhí)法實(shí)踐，沂沭泗局探索形成了以“巡查—通報(bào)—整改”機(jī)制為抓手、以履行執(zhí)法主體責(zé)任為重點(diǎn)、以重點(diǎn)案件“掛牌督辦”為補(bǔ)充、以地方河（湖）長(zhǎng)為平臺(tái)的水行政執(zhí)法新模式，并在實(shí)踐中取得重大成效。

二、“強(qiáng)監(jiān)管”背景下，沂沭泗局水行政執(zhí)法工作面臨的困難與挑戰(zhàn)

在“強(qiáng)監(jiān)管”的工作要求下，沂沭泗局依托“河（湖）長(zhǎng)制”平臺(tái)，水行政執(zhí)法取得重大成效，但同樣面臨一些困難和挑戰(zhàn)。

（一）沂沭泗局既是督查者也是被督查者，水行政執(zhí)法工作面臨更嚴(yán)格挑戰(zhàn)

沂沭泗局作為沂沭泗流域的水利管理機(jī)構(gòu)，在“強(qiáng)監(jiān)管”的工作背景下，代表水利部、淮委開展了例如小型水庫安全運(yùn)行督查、河道防洪督查、水閘安全運(yùn)行督查等多項(xiàng)督查工作。但是，沂沭泗局作為水利管理單位，也是水利部督查的對(duì)象。正如鄂竟平部長(zhǎng)在2019年全國(guó)水利工作會(huì)議上指出，基層單位依法監(jiān)管，水利部就是堅(jiān)強(qiáng)后盾；基層監(jiān)管不力，水利部就會(huì)對(duì)其追責(zé)問責(zé)。因此，對(duì)于沂沭泗局水行政執(zhí)法工作而言，“強(qiáng)監(jiān)管”既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。

（二）“強(qiáng)監(jiān)管”要求不斷提高與水行政執(zhí)法能力建設(shè)方面存在矛盾

“強(qiáng)監(jiān)管”背景下，水行政執(zhí)法任務(wù)不斷加重，河湖管理要求不斷提高，沂沭泗局各級(jí)單位的水行政執(zhí)法能力建設(shè)卻相對(duì)滯后，最為突出的是人員的編制并沒有因此而增加，專職水政監(jiān)察人員少，水政監(jiān)察隊(duì)伍專職程度低；執(zhí)法手段有限，行政處罰以警告、罰款為主，缺乏強(qiáng)有力的執(zhí)行手段，執(zhí)法能力不足；執(zhí)法保障水平低，缺乏必要的執(zhí)法裝備，解決重大問題的專門經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，一定程度上制約了水行政執(zhí)法工作效果。

（三）現(xiàn)有水行政執(zhí)法依據(jù)與“強(qiáng)監(jiān)管”工作要求存在差距

從宏觀層面講，作為沂沭泗局水行政執(zhí)法主要依據(jù)的《水法》《防洪法》等規(guī)定與2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》等其他行業(yè)立法相比，規(guī)定較為原則，法律用語較為籠統(tǒng)，操作性差；從微觀層面講，有關(guān)水行政處罰和水行政強(qiáng)制的法律規(guī)定還有許多不足之處。罰款是目前水行政處罰中最主要的方式，但是目前水法規(guī)規(guī)定的罰款額度模式是幅度額度模式，處罰額度一般是一萬元以上十萬元以下，在幅度額度的罰款模式中，罰款數(shù)額的上限和下限都是固定的，一方面對(duì)危害性較大水事違法行為無法做到“罰當(dāng)其過”，另一方面，對(duì)于危害性較輕的違法行為又難以做到“罰過相當(dāng)”，警示和教育作用不強(qiáng)?，F(xiàn)有水行政執(zhí)法依據(jù)與“強(qiáng)監(jiān)管”工作要求存在差距。

三、下一步加強(qiáng)“強(qiáng)監(jiān)管”工作的思考

（一）要不斷完善執(zhí)法新模式，切實(shí)履行監(jiān)管職責(zé)

在“強(qiáng)監(jiān)管”工作中，沂沭泗局各級(jí)水政監(jiān)察隊(duì)伍要堅(jiān)持并不斷完善執(zhí)法新模式，切實(shí)履行河湖管理職責(zé)。要不斷完善“巡查—通報(bào)—整改”機(jī)制，切實(shí)發(fā)揮巡查作用，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、解決問題；要用好重點(diǎn)案件“掛牌督辦”這項(xiàng)制度，幫助解決重點(diǎn)案件；要充分利用“河（湖）長(zhǎng)制”平臺(tái)，發(fā)揮河（湖）長(zhǎng)的作用，形成整治合力，集中解決河湖管理中存在問題。

（二）以“打鐵還需自身硬”的態(tài)度加強(qiáng)直管河湖監(jiān)管

“水利工程補(bǔ)短板，水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管” 是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期水利改革發(fā)展的總基調(diào)，尤其是“強(qiáng)監(jiān)管”工作，要求我們“刀刃向內(nèi)、壯士斷腕”。因此，要貫徹落實(shí)好這個(gè)總基調(diào)，需要各級(jí)水政監(jiān)察人員轉(zhuǎn)變觀念，不斷提升水行政執(zhí)法能力和水平，在水行政執(zhí)法工作中下一番苦功夫、真功夫、硬功夫，進(jìn)一步錘煉內(nèi)功，以“打鐵還需自身硬”的態(tài)度加強(qiáng)直管河湖監(jiān)管，不折不扣地履職盡責(zé)。

（三）以“咬定青山不放松”的意志打贏“強(qiáng)監(jiān)管”這場(chǎng)硬仗

在“強(qiáng)監(jiān)管”工作中，水政監(jiān)察人員要本著敢于“動(dòng)真碰硬”的勇氣，勇于執(zhí)法、大膽執(zhí)法，認(rèn)真履職盡責(zé)，杜絕“躲、拖、推、靠”的消極態(tài)度，以“咬定青山不放松”的堅(jiān)強(qiáng)意志，主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為，齊心協(xié)力啃下河湖清理整治這塊“硬骨頭”，努力打贏“強(qiáng)監(jiān)管”這場(chǎng)硬仗■