安徽省淮河干流岸線利用現(xiàn)狀及管理保護(hù)對(duì)策

張春林 梁小剛

（作者單位：安徽省淮河河道管理局 233000）

一、安徽省淮河干流河道概況

安徽省淮河干流上起洪河口，下至洪山頭，全長(zhǎng)418km，洪河口至正陽(yáng)關(guān)段河道主槽平灘寬200m左右，堤內(nèi)行水寬度達(dá)到1.5～2.0km，河底高程一般在19～12m，河底比降為1/22000。正陽(yáng)關(guān)至渦河口段河道主槽平灘寬一般為200～500m，主槽深為8.5～14.5m，堤內(nèi)行水寬度一般600～1000m，行洪區(qū)行洪后最大排洪寬度可達(dá)10km；河底高程在正陽(yáng)關(guān)至蚌埠段一般為12～8m，河床深淺變化很大，河底高程最高在13m左右，最低達(dá)-13.4m，且出現(xiàn)多處深切；該段河底比降為1/33000。渦河口至洪山頭段河道主槽平灘寬一般為500～800m，堤內(nèi)行水寬度600～1000m；河底高程浮山為-5.5m，洪山頭為9.5m，而進(jìn)入洪澤湖，湖底高程為10.5m；浮山以上河底為正比降且較為平緩，浮山以下為倒比降。

安徽省淮北平原支流坡緩流長(zhǎng)，入淮主要支流河道有洪河、潁河、西淝河、芡河、渦河、北淝河、茨淮新河等。安徽省淮南山區(qū)支流坡陡流短，入淮主要支流有史河、灃河、汲河、淠河、東淝河、窯河、濠河等。其中史河、淠河發(fā)源于大別山區(qū)，其他河道發(fā)源于江淮低山丘陵區(qū)。

二、淮河干流岸線利用現(xiàn)狀

據(jù)調(diào)查，安徽省淮河干流兩岸現(xiàn)狀岸線資源總長(zhǎng)734.8km，支流河口、跨（穿）河線路、水利工程、航運(yùn)工程、取排水口、飲用水水源地、監(jiān)測(cè)站點(diǎn)、生態(tài)古跡、其他等9大類岸線占用總長(zhǎng)446.3km，占用率為60.7%，其中沿淮干各類建設(shè)工程共計(jì)564座，占用岸線（扣除生態(tài)紅線和主要支流河口）長(zhǎng)度為220.7km，利用率為30%。其中：淮干左岸岸線資源長(zhǎng)378.5km，右岸岸線資源長(zhǎng)356.3km，左、右岸岸線資源分別占總資源的51.5%和48.5%。

目前淮河干流岸線的開(kāi)發(fā)利用程度總體較高（長(zhǎng)江中游岸線利用率約23.1%），受沿線區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響，各河段間利用率存在著較大的差距，淮南市、蚌埠市城市建設(shè)區(qū)涉及的河段岸線利用程度很高，而阜陽(yáng)市、滁州市河段因城市建設(shè)區(qū)離干流較遠(yuǎn)，其岸線開(kāi)發(fā)利用程度較低。

已開(kāi)發(fā)利用的岸線沿線建設(shè)項(xiàng)目中，公路鐵路橋梁一般都屬于國(guó)家和省市主要的交通干線，或?qū)τ诔鞘薪煌ㄓ兄匾饔茫嘣谑?、縣城城區(qū)及附近跨越河段；大中型港口碼頭也在城區(qū)或附近河段布置，其比例占90%以上；一些煤礦碼頭布置在離坑口較近的水域邊。取水口一般布置在城區(qū)的上游河段，例如蚌埠市城市取水口布置在蚌埠閘上，考慮水資源保護(hù)要求，排水口一般布置在城區(qū)或下游河段；輸油（氣）管道、過(guò)河電纜等項(xiàng)目一般在城市郊區(qū)或以外河段布置；攔河閘壩的位置是根據(jù)水文、防洪、地形地質(zhì)等條件綜合確定的，位置較為分散。

三、存在的主要問(wèn)題

1.保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用不夠協(xié)調(diào)

（1）沿淮城市河段飲用水水源取水口、排污口、港口碼頭、過(guò)河電纜等設(shè)置錯(cuò)綜復(fù)雜，甚至部分現(xiàn)有飲用水水源取水口保護(hù)范圍內(nèi)已建有碼頭、排污口等，不能滿足飲用水安全要求。

（2）部分城市區(qū)河段碼頭、橋梁等建設(shè)密集高，存在影響河道行洪的風(fēng)險(xiǎn)。如蚌埠市龍子湖區(qū)占用岸線資源長(zhǎng)度17.7km，建有跨河橋梁、線路共8座（條），同時(shí)還分布各類碼頭渡口7個(gè)，岸線開(kāi)發(fā)密度較高。

（3）部分生態(tài)古跡河段內(nèi)建設(shè)有不利于生態(tài)保護(hù)的建設(shè)項(xiàng)目。如淮南淮王魚種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)內(nèi)建有化肥廠、鹽業(yè)公司、酒廠等排污口，對(duì)淮河干流存在著防洪、供水、水生態(tài)和水環(huán)境的安全隱患。

2.岸線資源的供求矛盾突出

岸線是有限的寶貴資源，具有不可再生性和稀缺性，尤其是同時(shí)滿足河勢(shì)穩(wěn)定、水深條件優(yōu)越、陸域?qū)掗煛?duì)外交通方便的岸線資源更是稀缺。隨著國(guó)家對(duì)岸線管護(hù)的日益重視，2018年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》，安徽省也要求參照《水清、岸綠、產(chǎn)業(yè)優(yōu)美麗長(zhǎng)江（安徽）經(jīng)濟(jì)帶實(shí)施方案》，借力淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃，打造省內(nèi)淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶。一系列重要舉措對(duì)岸線開(kāi)發(fā)利用提出了更為嚴(yán)格的限制條件，地方經(jīng)濟(jì)的不斷快速發(fā)展，對(duì)岸線資源的需求與日俱增，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)岸線開(kāi)發(fā)利用需求迫切與資源緊缺的矛盾日益突出。

3.有效的管理體系尚未形成

淮河岸線既具有行洪、保護(hù)水生物生境和維護(hù)河流健康的自然功能，又是跨河橋梁、港口碼頭、取排水口等涉河工程建設(shè)的土地資源載體，其功能的多樣性也決定了其管理上的復(fù)雜性。涉及地方各級(jí)政府及水利、環(huán)保、旅游、漁業(yè)、交通等部門均在履行和實(shí)施相應(yīng)的保護(hù)、管理和開(kāi)發(fā)利用的職責(zé)，其資源的保護(hù)工作應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。但目前各類開(kāi)發(fā)利用及行業(yè)管理之間缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，保護(hù)和管理的職責(zé)交叉、關(guān)系不順，各地方和行業(yè)在河湖的管理和開(kāi)發(fā)利用中不可避免地以自身局部利益為重，淮河岸線的綜合管理難以實(shí)現(xiàn)，已無(wú)法滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的需要和維護(hù)河道健康生命的保護(hù)要求。如何在保護(hù)的前提下對(duì)淮河岸線進(jìn)行科學(xué)有序的開(kāi)發(fā)和利用，有效協(xié)調(diào)岸線開(kāi)發(fā)利用和防洪、水資源保護(hù)及供水、水環(huán)境安全之間的矛盾，實(shí)現(xiàn)岸線資源的永續(xù)利用，已成為水利管理工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)之一。

四、岸線管理與保護(hù)對(duì)策

1.岸線管理與保護(hù)的原則

（1）堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，綠色發(fā)展。將淮河干流岸線資源的保護(hù)放在突出的位置，岸線利用要以不影響淮河防洪安全為前提，不破壞河勢(shì)穩(wěn)定，不與生態(tài)環(huán)境和人文古跡相沖突，以滿足人民群眾飲水安全等公益性項(xiàng)目為先，嚴(yán)控岸線利用，嚴(yán)禁非法、隨意、無(wú)序岸線利用，做到綠色發(fā)展。

（2）堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)發(fā)展。從綜合利用岸線資源的角度出發(fā)，統(tǒng)籌防洪保安、城市發(fā)展、土地利用、環(huán)境保護(hù)等之間的關(guān)系，兼顧上下游、左右岸、地區(qū)間、行業(yè)間的岸線需求，合理布局生產(chǎn)、生活、生態(tài)岸線，協(xié)調(diào)好整體利益與局部利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)岸線資源的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)等綜合效益。

（3）堅(jiān)持集約節(jié)約，高效利用。岸線資源屬于不可再生的寶貴資源，要最大程度節(jié)約岸線使用，特別是城鎮(zhèn)河段，注重提高岸線集約化程度，盡量集中建設(shè)港口、碼頭、錨地、服務(wù)區(qū)等設(shè)施，實(shí)現(xiàn)岸線資源配置和利用效率的最大化。

（3）堅(jiān)持因地制宜，突出重點(diǎn)。充分考慮沿淮地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的合理需求，協(xié)調(diào)好需要與可能、規(guī)劃與現(xiàn)狀、近期與遠(yuǎn)期的關(guān)系，突出生態(tài)安全、防洪安全、飲水安全，因地制宜地保護(hù)與利用岸線。

（4）堅(jiān)持依法依規(guī)，嚴(yán)格管理。堅(jiān)持政府和市場(chǎng)協(xié)同發(fā)力，不斷完善政府調(diào)控能力，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置作用，逐步建立公平公正、積極有效的岸線保護(hù)與利用相結(jié)合的管控機(jī)制，以制度促進(jìn)管理長(zhǎng)期有效，強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)法，嚴(yán)格行政審批，實(shí)現(xiàn)岸線資源使用的法制化、規(guī)范化。

2.實(shí)施岸線利用控制線管理

淮河干流岸線控制線是指沿河流水流方向，為加強(qiáng)岸線資源的管控而劃定的控制線，分為臨水控制線和外緣控制線。

臨水控制線，是指為穩(wěn)定河勢(shì)、保障河道行洪安全和維護(hù)河流健康生命的基本要求，在河岸的臨水一側(cè)順?biāo)鞣较蚧蚝囱匕吨苓吪R水一側(cè)劃定的管理控制線。外緣邊界線，是指為保護(hù)和管理岸線資源而劃定的岸線外邊界線。采用河湖管理范圍線作為外緣邊界線，一般以堤防工程背水側(cè)管理范圍的外邊線作為外緣控制線，對(duì)無(wú)堤段河道以設(shè)計(jì)洪水位與岸邊的交界線作為外緣控制線。堤防工程管理范圍的外緣線一般指堤防背水側(cè)護(hù)堤地寬度，1級(jí)堤防護(hù)堤寬度為堤寬度為30～20m。

3.實(shí)施岸線利用功能分區(qū)管理

根據(jù)岸線的自然屬性、經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能屬性以及保護(hù)和利用要求，劃分岸線區(qū)段，明確各岸線區(qū)段的功能定位、保護(hù)與利用要求，將岸線功能區(qū)劃分為保護(hù)區(qū)、保留區(qū)、控制利用區(qū)和開(kāi)發(fā)利用區(qū)共4類。

（1）岸線保護(hù)區(qū)的重要河勢(shì)敏感區(qū)岸線、列入省級(jí)集中式飲用水水源地岸線、列入生態(tài)紅線的河道岸線、已在建重要水利設(shè)施岸線，要結(jié)合保護(hù)目標(biāo)，有針對(duì)性地進(jìn)行管理，確保保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（2）岸線保留區(qū)的管理須重視岸線開(kāi)發(fā)利用條件，岸線開(kāi)發(fā)利用行為應(yīng)與流域防洪規(guī)劃相適應(yīng)，嚴(yán)格控制工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，不得建設(shè)影響行洪的項(xiàng)目。對(duì)于河勢(shì)不穩(wěn)定，或河道治理及河勢(shì)控制方案不明確而不具備岸線開(kāi)發(fā)利用條件的岸線保留區(qū)，區(qū)內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目不得影響防洪安全、河勢(shì)穩(wěn)定，不得影響后續(xù)可能的河勢(shì)控制工程的實(shí)施。以生態(tài)保護(hù)為主劃定的保留區(qū)，應(yīng)明晰各保留區(qū)的主要保護(hù)對(duì)象，嚴(yán)禁違反相關(guān)法律法規(guī)的岸線利用行為。對(duì)于因水利風(fēng)景區(qū)、生態(tài)公園等特定目標(biāo)而劃定的保留區(qū)，只允許建設(shè)符合相應(yīng)目標(biāo)的工程項(xiàng)目，不得用作其他用途，不得建設(shè)工業(yè)港口、貨運(yùn)碼頭等生產(chǎn)設(shè)施。

（3）岸線控制利用區(qū)管理，應(yīng)強(qiáng)調(diào)控制和指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)岸線的可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用。對(duì)于目前開(kāi)發(fā)利用程度較高，繼續(xù)開(kāi)發(fā)利用可能影響防洪安全、河勢(shì)穩(wěn)定、水資源保護(hù)等而劃定的岸線控制利用區(qū)，在區(qū)內(nèi)應(yīng)嚴(yán)格控制新增項(xiàng)目，控制合適的開(kāi)發(fā)利用密度，減小累積疊加影響。對(duì)于布局不合理的開(kāi)發(fā)利用項(xiàng)目進(jìn)行必要的調(diào)整，如優(yōu)化整合、外移搬遷或升級(jí)改造等。

（4）岸線開(kāi)發(fā)利用區(qū)，須控制開(kāi)發(fā)利用密度，盡量減小累積疊加影響，其開(kāi)發(fā)利用行為應(yīng)協(xié)調(diào)處理好與已有項(xiàng)目的相互影響。

五、結(jié)語(yǔ)

岸線的開(kāi)發(fā)利用應(yīng)遵循“保護(hù)優(yōu)先、嚴(yán)格管理、高效利用、可持續(xù)發(fā)展”的總體策略，要逐步解決淮河干流岸線目前存在的問(wèn)題，規(guī)范今后岸線利用行為，必須落實(shí)岸線利用管理規(guī)劃，實(shí)施岸線控制線和分區(qū)相結(jié)合的管理方式。在確保防洪安全、河勢(shì)穩(wěn)定、供水安全，滿足生態(tài)環(huán)境保護(hù)等要求的前提下，妥善處理岸線開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)的關(guān)系，發(fā)揮岸線的多種功能，達(dá)到岸線資源的可持續(xù)利用，服務(wù)淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的目標(biāo)■