政府與社會(huì)資本合作相關(guān)問題的思考

陳欣 徐彥

PPP業(yè)務(wù)的現(xiàn)狀描述

PPP業(yè)務(wù)起源于英國，其產(chǎn)生的根源來自于政府財(cái)政無法滿足民眾對于基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的需求，通過PPP業(yè)務(wù)可以引入投資方與政府建立平等合作、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享的機(jī)制，加速基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度，解決民眾的需求。

我國自2014年全面引入PPP業(yè)務(wù)，通過四年多的發(fā)展PPP對于拉動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)項(xiàng)目的投資起了巨大的作用，但由于參與各方對于PPP業(yè)務(wù)的理解偏差也出現(xiàn)了“運(yùn)用泛化、責(zé)權(quán)不清、風(fēng)險(xiǎn)凸化”的趨勢，目前PPP業(yè)務(wù)已進(jìn)入了規(guī)范整頓階段。

截至2018年12月末，全國政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目信息摘要如下：

管理庫項(xiàng)目執(zhí)行情況：管理庫項(xiàng)目比2017年12月末（以下簡稱同比）凈增1,517個(gè)、投資額2.4萬億元；落地項(xiàng)目累計(jì)4,691個(gè)、投資額7.2萬億元，落地率54.2%。開工項(xiàng)目同比凈增1,078個(gè)；開工項(xiàng)目累計(jì)2,237個(gè)、投資額3.2萬億元，開工率47.7%。

地區(qū)方面，管理庫累計(jì)項(xiàng)目數(shù)前三位是山東（含青島）、河南、貴州，分別為757個(gè)、643個(gè)、514個(gè)；累計(jì)投資額前三位是云南、貴州、浙江，分別為11,138億元、10,083億元、9,725億元。

行業(yè)方面，管理庫累計(jì)項(xiàng)目總數(shù)前三位是市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，分別為3,381個(gè)、1,236個(gè)、827個(gè)；累計(jì)投資額前三位是市政工程、交通運(yùn)輸、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)，分別為4.0萬億元、3.8萬億元、1.8萬億元。（引用自財(cái)政部PPP中心公布數(shù)據(jù)）

目前存在的主要問題

落地率、已開工項(xiàng)目投資額低。截止2018年12月31日，落地項(xiàng)目累計(jì)4,691個(gè)、投資額7.2萬億元；開工項(xiàng)目累計(jì)2,237個(gè)、投資額3.2萬億元。（引用自財(cái)政部PPP中心公布數(shù)據(jù)）

從上述數(shù)據(jù)分析，已發(fā)布的管理庫項(xiàng)目落地率為54.21%、項(xiàng)目開工率為25.78%、已開工項(xiàng)目投資額占比24.24%。據(jù)調(diào)研，造成落地率、已開工項(xiàng)目投資額低的原因：一是部分項(xiàng)目前期工作不嚴(yán)謹(jǐn)，政府方對項(xiàng)目的可行性、經(jīng)濟(jì)效益分析不到位，無法滿足社會(huì)資本方對于風(fēng)險(xiǎn)防范、投資收益方面的要求；二是部分項(xiàng)目對于可融資性的分析不到位，項(xiàng)目無法落實(shí)融資導(dǎo)致項(xiàng)目無法落地或?qū)嵸|(zhì)性開工；三是由于受國家、地方政策影響，部分項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)對于項(xiàng)目推進(jìn)采取觀望的態(tài)度，導(dǎo)致部分項(xiàng)目處于停滯狀態(tài)。

行業(yè)領(lǐng)域集中。截止2018年12月31日，管理庫累計(jì)項(xiàng)目總數(shù)前三位是市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，分別為3,381個(gè)、1,236個(gè)、827個(gè)；累計(jì)投資額前三位是市政工程、交通運(yùn)輸、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)，分別為4.0萬億元、3.8萬億元、1.8萬億元。（引用自財(cái)政部PPP中心公布數(shù)據(jù)）

從上述數(shù)據(jù)分析，已發(fā)布的管理庫項(xiàng)目中市政工程、交通運(yùn)輸占比為53%、總投資占比為59%。據(jù)調(diào)研，造成項(xiàng)目行業(yè)領(lǐng)域集中問題的原因：一是市政、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目是項(xiàng)目所在地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸需求，開展此類項(xiàng)目是當(dāng)?shù)卣懊癖姷募鼻幸?；二是從PPP的發(fā)展過程來看，市政工程、交通運(yùn)輸項(xiàng)目對于PPP模式應(yīng)用的案例較多，相關(guān)的流程比較成熟，有利于滿足社會(huì)資本參與項(xiàng)目后對于風(fēng)險(xiǎn)防范、投資收益的要求。

規(guī)范整頓力度大。2018年，管理庫共清退項(xiàng)目2,557個(gè)、涉及投資額3.0萬億元；新入管理庫發(fā)布項(xiàng)目4,074個(gè)、投資額5.8萬億元。（引用自財(cái)政部PPP中心公布數(shù)據(jù)）

從上述數(shù)據(jù)分析，2017年已發(fā)布項(xiàng)目的退庫率為36%、占2017年發(fā)布總投資的29%。據(jù)調(diào)研，造成項(xiàng)目退庫率較高的原因：一是部分地方政府對于推出的PPP項(xiàng)目運(yùn)用泛化，許多商業(yè)化項(xiàng)目納入了PPP項(xiàng)目中，導(dǎo)致項(xiàng)目不合規(guī)退庫；二是部分地方政府過度包裝PPP項(xiàng)目并固化政府支付責(zé)任，形成新的地方政府隱性債務(wù)增長，導(dǎo)致項(xiàng)目不合規(guī)退庫；三是部分項(xiàng)目根本不具備實(shí)施條件，地方政府主動(dòng)將項(xiàng)目退庫。

相關(guān)思考及建議

PPP業(yè)務(wù)在我國的發(fā)展歷程，已充分證明了其對于吸引投資、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)、解決民生、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)等方面的積極效果，個(gè)人認(rèn)為“以運(yùn)營為主”、“堅(jiān)持按效付費(fèi)”的PPP業(yè)務(wù)仍將是我國投資業(yè)務(wù)發(fā)展的重要方向。

加速PPP的制度建設(shè)。 PPP業(yè)務(wù)的相關(guān)指導(dǎo)文件在2014年底密集推出，相關(guān)文件的有效期已在2017年底相繼失效；《PPP條例》雖已列入了全國人大的立法日程，但尚未正式批準(zhǔn)公布，導(dǎo)致PPP業(yè)務(wù)的規(guī)范性文件指導(dǎo)真空已經(jīng)形成。隨著PPP業(yè)務(wù)的推進(jìn)，出現(xiàn)了一些新的問題，比如：稅收的繳納、政府方一票否決權(quán)適用范圍、SPV公司與傳統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主的區(qū)別等問題急需相應(yīng)細(xì)則來明確規(guī)范。

建議一是加快《PPP條例》的立法進(jìn)程，為PPP在我國的推進(jìn)提供法制保障；二是加快相應(yīng)規(guī)范性文件的制定，為PPP項(xiàng)目的實(shí)施提供一套全面科學(xué)的制度體系。

建立專業(yè)人才的培養(yǎng)和認(rèn)證體系。由于PPP項(xiàng)目合作時(shí)間長（一般要超過10年）、涉及的學(xué)科較多（如工程、財(cái)務(wù)、金融、法律等）、投資規(guī)模大（項(xiàng)目平均投資規(guī)模超15億元）、引入我國的時(shí)間相對較短（僅四年多）、推出的項(xiàng)目多（已超8500個(gè)），目前專業(yè)人才的缺口巨大。目前PPP項(xiàng)目的落地率低、退庫率較高的重要原因：一是政府部門、社會(huì)資本方、金融機(jī)構(gòu)缺乏相關(guān)人才的支撐，導(dǎo)致決策的科學(xué)性和時(shí)效性下降；二是項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)缺乏足夠的人才儲(chǔ)備來應(yīng)對項(xiàng)目大量推出的市場需求，導(dǎo)致部分項(xiàng)目出現(xiàn)實(shí)施方案同質(zhì)化嚴(yán)重、財(cái)務(wù)測算毫無合理性、物有所值評價(jià)報(bào)告形同虛設(shè)等現(xiàn)象。

建議一是在部分大學(xué)設(shè)置專門方向定制化培養(yǎng)PPP專業(yè)人才；二是就PPP專業(yè)人才建立準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，并納入國家職業(yè)考試認(rèn)證體系；三是相關(guān)部委應(yīng)加大對PPP專業(yè)知識的普及力度，委托相關(guān)單位制定標(biāo)準(zhǔn)化的PPP專業(yè)教材；四是規(guī)范對PPP咨詢從業(yè)機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)與考評，確保咨詢機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)質(zhì)量。

支持鼓勵(lì)運(yùn)營企業(yè)的發(fā)展。PPP項(xiàng)目對于參與的社會(huì)資本方可以具體細(xì)化為建設(shè)商、設(shè)備提供商、財(cái)務(wù)投資商及運(yùn)營商等。為什么PPP項(xiàng)目中出現(xiàn)“重建設(shè)、輕運(yùn)營”的情況？據(jù)調(diào)研情況分析，其主要原因是參與的社會(huì)資本多為建設(shè)商和設(shè)備提供商，缺乏長期運(yùn)營項(xiàng)目的能力，也無法承擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)營的風(fēng)險(xiǎn)，所以大部分的社會(huì)資本在PPP合同中要求固化政府支出責(zé)任以規(guī)避項(xiàng)目運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)和更好的爭取向金融機(jī)構(gòu)融資。要實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的規(guī)范運(yùn)作，真正做到“按效付費(fèi)”的基本原則就需要社會(huì)資本方提高運(yùn)營能力，有效化解長時(shí)間運(yùn)營可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。

建議一是相關(guān)部委聯(lián)合分行業(yè)制定PPP項(xiàng)目的運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)和費(fèi)用定額，規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)營期的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和取費(fèi)依據(jù)；二是出臺相應(yīng)政策支持，鼓勵(lì)產(chǎn)城一體、醫(yī)養(yǎng)融合、文化旅游等方面運(yùn)營商的發(fā)展與壯大；三是針對市場嚴(yán)重缼失的相關(guān)行業(yè)運(yùn)營商出臺相應(yīng)的資金補(bǔ)助、財(cái)稅優(yōu)惠、金融支持等具體舉措，加速其成長進(jìn)程。