科技政策的作用與歷史考察
——以我國中醫(yī)藥科技政策為例

邰蕾蕾,葉蘭蘭

(安徽中醫(yī)藥大學 醫(yī)藥經(jīng)濟管理學院，安徽 合肥 230012)

科技政策是指國家或地方政府為實現(xiàn)一定歷史階段的科技發(fā)展目標而制定的指導方針、原則、策略及相關規(guī)定。科技政策能夠有效地促進科研和生產(chǎn)相互滲透與結(jié)合，以協(xié)調(diào)各方力量實現(xiàn)優(yōu)勢互補，進而在有限的資源范圍內(nèi)，最大限度地推進科研活動，推動科研成果的轉(zhuǎn)化與產(chǎn)業(yè)發(fā)展。從歷史考察的視角分析，我國的科技政策極大地促進了科學技術、經(jīng)濟社會乃至生產(chǎn)生活的創(chuàng)新與發(fā)展，取得了世人矚目的成就。

我國的中醫(yī)藥以其顯著特色，在人類歷史發(fā)展中為生命科學的傳承創(chuàng)新做出了不可磨滅的貢獻，是人類文明進步的重要結(jié)晶。習近平總書記指出：“中醫(yī)藥學凝聚著深邃的哲學智慧和中華民族幾千年的健康養(yǎng)生理念及其實踐經(jīng)驗，是中國古代科學的瑰寶，也是打開中華文明寶庫的鑰匙。深入研究和科學總結(jié)中醫(yī)藥學對豐富世界醫(yī)學事業(yè)、推進生命科學研究具有積極意義。”[1]以中醫(yī)藥科技政策的歷史考察為例，分析我國中醫(yī)藥發(fā)展的傳承創(chuàng)新、歷史演進和經(jīng)驗教訓，不僅有助于推動我國中醫(yī)藥診療和產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展，同時對相關產(chǎn)業(yè)乃至其他行業(yè)的自主創(chuàng)新與科技進步都具有重要的借鑒意義。

一、中醫(yī)藥科技政策的初步探索(1949—1952)

(一)中醫(yī)藥科技政策的雛形

中華人民共和國成立后，中醫(yī)藥發(fā)展延續(xù)了根據(jù)地時期的思路，開展了中醫(yī)藥科學研究，具體包括開辦中醫(yī)進修班、鼓勵中醫(yī)藥科學研究、鼓勵中醫(yī)向西醫(yī)學習。1949年9月，毛澤東做出了“團結(jié)全國中醫(yī)，要幫助中醫(yī)提高技術”的指示，隨后全國首個中醫(yī)進修學?！本┲嗅t(yī)進修學校成立，1950年8月中央衛(wèi)生部提出“普設中醫(yī)進修學校實現(xiàn)中醫(yī)科學化”，對中醫(yī)進修工作做出詳盡安排。緊接著為使中醫(yī)的經(jīng)驗成果和中國藥物得到科學的分析、研究和整理，建立了中醫(yī)中藥研究所，下設六個研究室，即中醫(yī)方面設置醫(yī)史、醫(yī)理及針灸研究室，中藥方面設置生藥、藥理及化學研究室[2]。1951年11月，衛(wèi)生部發(fā)布《中醫(yī)診所管理暫行條例》規(guī)范中醫(yī)診所管理， 12月又頒布實施《關于組織中醫(yī)進修學校及進修班的規(guī)定》，對中醫(yī)進修機構(gòu)進行界定。1952年10月，為規(guī)范中醫(yī)職稱工作頒布實施《醫(yī)師、中醫(yī)師、牙醫(yī)師、藥師考試暫行辦法》[3]。

(二)中醫(yī)藥科技政策出現(xiàn)的問題與偏差

中醫(yī)藥科技政策為我國早期的衛(wèi)生事業(yè)進步發(fā)揮出重大作用，但在實踐過程中曾出現(xiàn)一些問題和偏差，阻礙了當時中醫(yī)藥事業(yè)的良性發(fā)展。一是舊勢力中有歧視中醫(yī)思想的存在和導向，導致中醫(yī)藥科學研究發(fā)生偏差。二是決策者輕視中醫(yī)經(jīng)驗和理論的獨立性，夸大中醫(yī)的不科學因素。三是對中醫(yī)藥科學的研究在不同層面都出現(xiàn)了偏差。究其原因在于，其一，衛(wèi)生主管部門沒有從科學的高度和歷史的角度真正厘清中醫(yī)藥的價值和地位。其二，在中醫(yī)藥科學研究和中醫(yī)進修中，片面強調(diào)中醫(yī)學習西醫(yī)，忽視了中醫(yī)藥具備的系統(tǒng)性和科學性。其三，在加強對中醫(yī)執(zhí)業(yè)資格和考試的規(guī)范化管理中實施了部分不合實際、較為嚴苛的規(guī)定，挫傷了中醫(yī)隊伍的積極性。

二、中醫(yī)藥科技政策的重大轉(zhuǎn)折(1953—1977)

(一)中醫(yī)藥科技政策的初步調(diào)整

鑒于上述問題和偏差的出現(xiàn)，1953年毛澤東等中央主要領導對加強中醫(yī)藥研究提出了五點意見：重視中醫(yī)的醫(yī)療經(jīng)驗；注意中醫(yī)的給藥法；考慮中藥各種飲片合并使用后的綜合效果；研究植物性中藥，應當了解原植物；必須結(jié)合臨床實用[2]。

毛澤東在1954年的春節(jié)座談會上指出：“衛(wèi)生行政部門對中央關于團結(jié)中西醫(yī)的指示未貫徹，中西醫(yī)生真正團結(jié)還未解決，這是一個錯誤，這個問題一定要解決，錯誤一定要糾正?！?954年2月《第三屆全國衛(wèi)生行政會議決議》頒布，標志著中醫(yī)政策正式實施調(diào)整，指出之前中醫(yī)工作的根本問題在于部分人存在歧視中醫(yī)的思想。決議涉及中醫(yī)藥人才隊伍建設、中醫(yī)藥科學管理、中醫(yī)藥科學研究、中醫(yī)的福利待遇等多個方面，提出加強中醫(yī)藥科研建設、鼓勵西醫(yī)向中醫(yī)學習、傳承中醫(yī)經(jīng)驗等要求[2]。

(二)中醫(yī)藥科技政策的根本轉(zhuǎn)向

1954年10月20日，《人民日報》社論指出：“積極號召和組織西醫(yī)學習研究中醫(yī)學”。1954年6月毛澤東要求，“即時成立中醫(yī)研究機構(gòu)，羅致好的中醫(yī)進行研究，派好的西醫(yī)學習中醫(yī)，共同參加研究工作”。1954年7月，為充分發(fā)揮中醫(yī)中藥的歷史文獻作用，研究中醫(yī)秘方驗方、針灸整骨等外治法的臨床效果，衛(wèi)生部黨組在《關于加強中醫(yī)工作的請示報告》中提出選調(diào)全國具有較高中醫(yī)學術修養(yǎng)和對中醫(yī)有研究的西醫(yī)充實中國醫(yī)藥研究所。1954年10月26日，為進一步加強中醫(yī)藥研究，中央文委黨組在《關于改進中醫(yī)工作問題給中央的報告》中提請建立中醫(yī)研究院。1955年12月19日，同時舉行了第一屆全國西醫(yī)離職學習中醫(yī)班開班儀式和中國中醫(yī)研究院成立慶典[2]。自此，確立了中醫(yī)藥科技政策的根本轉(zhuǎn)向。

(三)中醫(yī)藥科技政策的全面展開

1956年制訂的《1956—1967年科學技術發(fā)展遠景規(guī)劃綱要》中，明確了“掌握和發(fā)展中醫(yī)的理論和經(jīng)驗”等中醫(yī)藥科研的重要任務。1956年，第一批6所高等中醫(yī)藥院校先后建立。1962年10月，衛(wèi)生部黨組下發(fā)《關于改進祖國醫(yī)學遺產(chǎn)的研究和繼承工作的意見》，這是一個中醫(yī)藥科學研究政策較為系統(tǒng)的文件。1963年12月，《1963—1972年科學技術發(fā)展規(guī)劃》出臺，突出了未來十年中醫(yī)科研的重點。1964年全國醫(yī)學科學工作會議制定了《1963—1972 年全國醫(yī)學科學技術發(fā)展規(guī)劃》。為“加強中西醫(yī)結(jié)合科學研究工作”，1976年6月與1977年9月衛(wèi)生部分別發(fā)布了《關于加強中西醫(yī)結(jié)合工作的報告》與《關于全國中西醫(yī)結(jié)合工作十年發(fā)展規(guī)劃報告》[4]。衛(wèi)生主管部門在關于中醫(yī)藥科技政策與發(fā)展目標中出臺了一系列的文件、規(guī)劃，促進了我國中醫(yī)藥科學事業(yè)的發(fā)展與進步，奠定了中醫(yī)藥事業(yè)的良好開端。

三、中醫(yī)藥科技政策的全新振興(1978—2000)

1978年3月全國科學大會的順利召開為我國中醫(yī)藥科學研究與行業(yè)發(fā)展提供了新思路、指明了新方向?！爸形麽t(yī)結(jié)合研究針麻原理”是醫(yī)藥和環(huán)境保護領域的科研重點，《1978—1985年全國科學技術發(fā)展規(guī)劃綱要》將其規(guī)劃為重點科研項目。1982年該規(guī)劃的主要內(nèi)容被國家科委調(diào)整為“六五”科技攻關計劃，涵蓋“病毒性肝炎、癌癥的防治及新型中西藥物開發(fā)”等攻關項目。中藥工業(yè)的發(fā)展也逐步得到重視，《1986—2000年科學技術發(fā)展規(guī)劃》將其規(guī)劃為醫(yī)藥行業(yè)的重要組成部分。為給予中醫(yī)藥科學研究更大支持，1987年國家成立了中醫(yī)藥管理局。為激勵中醫(yī)藥科研，1987—1989年間國家共頒發(fā)109項科技成果獎，其中國家級中醫(yī)藥科技成果獎6項，國家中醫(yī)藥管理局重大科技成果獎103項。為加強對民族醫(yī)藥學的研究，20世紀80年代末制定了《國家中長期科學技術發(fā)展綱領》及《綱要》，強調(diào)充分利用和發(fā)展我國寶貴的傳統(tǒng)醫(yī)藥和豐富的藥物資源[4]。

1990年《國家科技成果重點推廣計劃》開始實施，更多的中醫(yī)藥科技推廣項目在1995年以后進入該計劃?！吨腥A人民共和國科學技術發(fā)展十年規(guī)劃和“八五”計劃綱要(1991—2000)》明確指出，衛(wèi)生領域的任務是“加強重大疾病的中西醫(yī)防治研究，加強中醫(yī)中藥、中醫(yī)臨床及新型藥物和新型醫(yī)療器械研究”。1991年，國家中醫(yī)藥管理局頒發(fā)《關于依靠科學技術進步振興中醫(yī)藥事業(yè)的意見》與《中醫(yī)事業(yè)“八五”計劃及十年規(guī)劃設想》，中醫(yī)藥科研政策逐步豐富完善。1996年，“國家中醫(yī)藥管理局中醫(yī)藥科技成果推廣項目”設立。在《全國科技發(fā)展“九五”計劃和到2010年長期規(guī)劃綱要》中，中醫(yī)藥科學研究與創(chuàng)新發(fā)展得到了更多的關注。隨后，國家“九五”科技攻關計劃項目、“九五”科技攻關計劃重中之重項目和“九五”攀登計劃將中醫(yī)藥基礎研究項目納入其中[4]。上述中醫(yī)藥政策對中醫(yī)藥科學研究與創(chuàng)新發(fā)展起到重要作用且意義重大。

四、“十五”以來中醫(yī)藥科技政策的蓬勃發(fā)展(2001至今)

2001年5月，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃科技教育發(fā)展專項規(guī)劃(科技發(fā)展規(guī)劃)》提出中醫(yī)藥科技發(fā)展的主題是“重點實施中藥現(xiàn)代化”。在此期間，《中華人民共和國中醫(yī)藥條例》《中醫(yī)藥創(chuàng)新發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020年)》《國家中醫(yī)藥管理局重大科技開發(fā)項目管理辦法(暫行)》《國家中醫(yī)藥管理局中醫(yī)藥科學技術研究基金管理辦法》等相繼出臺。2006年，《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020年)》提出，加強中醫(yī)藥繼承和創(chuàng)新，推進中醫(yī)藥現(xiàn)代化和國際化，并將“中醫(yī)藥傳承與創(chuàng)新發(fā)展”列為人口與健康領域的優(yōu)先主題。2007年1月，科技部發(fā)布了《中醫(yī)藥創(chuàng)新發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020年)》。2009年，國務院出臺《國務院關于扶持和促進中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的若干意見》[5]。

2010年，國務院出臺《關于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》。2011年，科技部陸續(xù)發(fā)布《國家“十二五”科學和技術發(fā)展規(guī)劃》《醫(yī)學科技發(fā)展“十二五”規(guī)劃》和《“十二五”生物技術發(fā)展規(guī)劃》等，均把中醫(yī)藥科技發(fā)展列為主要內(nèi)容。為進一步確定中醫(yī)藥科技創(chuàng)新發(fā)展的重要內(nèi)容，2012 年，國務院陸續(xù)出臺了《國家藥品安全“十二五”規(guī)劃》《“十二五”國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》和《生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》等。2012 年，《中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》和《中醫(yī)藥標準化中長期發(fā)展規(guī)劃綱要(2011—2020年)》共列舉了16 項重點任務[5]。上述政策的制定和實施為中醫(yī)藥科技進步營造了良好的政策環(huán)境，成為中醫(yī)藥事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

2015年4月，《中醫(yī)藥健康服務發(fā)展規(guī)劃(2015—2020年)》指出，加快科技轉(zhuǎn)化，拓展服務范圍，創(chuàng)新服務模式[6]。2016年2月，《中醫(yī)藥發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃綱要(2016—2030年)》指出要加強中醫(yī)藥科學研究。2016年8月，《中醫(yī)藥發(fā)展“十三五”規(guī)劃》要求建立以國家和省級中醫(yī)藥科研機構(gòu)為核心，以高等院校、醫(yī)療機構(gòu)和企業(yè)為主體，以中醫(yī)臨床研究基地(平臺)為支撐，多學科、跨部門共同參與的協(xié)同創(chuàng)新體制機制，完善科技布局[7]。2016年12月，《中華人民共和國中醫(yī)藥法》出臺，鼓勵科研機構(gòu)、高等學校、醫(yī)療機構(gòu)和藥品生產(chǎn)企業(yè)等，運用現(xiàn)代科學技術和傳統(tǒng)中醫(yī)藥研究方法，開展中醫(yī)藥科學研究[8]。2017年5月，《“十三五”中醫(yī)藥科技創(chuàng)新專項規(guī)劃》指出，讓中醫(yī)藥現(xiàn)代化成為引領中國邁向科技強國建設、助推健康中國的重要力量[9]。

五、中醫(yī)藥科技政策的歷史經(jīng)驗與啟示

(一)堅定支持學術與科研的傳承創(chuàng)新，處理好政治生態(tài)和醫(yī)藥科學的關系

中醫(yī)藥傳承與創(chuàng)新工作需要政府統(tǒng)一目標、精心策劃，制定短、中、長期的計劃，尤其是基礎理論研究、中長期的科研項目更需要政府的導向和政策的約束，以確保有充分的人才、資金和設備，保障科學研究與轉(zhuǎn)化的順利進行。當中醫(yī)藥科學研究的方針在執(zhí)行中出現(xiàn)偏差和面臨危機時，需要黨和政府的支持來實現(xiàn)中醫(yī)藥政策的轉(zhuǎn)折和優(yōu)化，促進中醫(yī)藥事業(yè)的傳承與發(fā)展。因此，在中醫(yī)藥科學研究乃至所有的科研領域，政府部門應當支持學術傳承創(chuàng)新、優(yōu)先發(fā)展，明確科學研究沒有高低貴賤之分，防止對科學研究和學術問題“上綱上線”，確保中醫(yī)藥的特色性和獨立性。當然，保持政治生態(tài)和中醫(yī)藥科學研究之間的和諧共進，就必須加強政策監(jiān)管和法治建設。中醫(yī)藥科技政策的制定要在政府和業(yè)內(nèi)專家的監(jiān)管范圍之內(nèi)，不能人為偏離政策設計的初衷和中長期計劃。2016年12月，《中華人民共和國中醫(yī)藥法》出臺，為未來的中醫(yī)藥發(fā)展確立了法律依據(jù)，指明了發(fā)展方向，確保了中醫(yī)藥科學發(fā)展的穩(wěn)定性和權威性，維護了中醫(yī)藥相關法律法規(guī)的尊嚴。

(二)深入認知中醫(yī)、西醫(yī)科學體系的不同，處理好學習借鑒和開拓創(chuàng)新的關系

“中醫(yī)科學化”“中藥標準化”“中醫(yī)藥現(xiàn)代化”等理念都是對中醫(yī)藥創(chuàng)新提出的要求。一方面，鼓勵和提倡中醫(yī)藥的創(chuàng)新發(fā)展甚有必要，在歷史實踐中也取得了豐富的成果。但如果把這種思想作為指導中醫(yī)藥診療事業(yè)發(fā)展的根本準則就會出現(xiàn)偏差。另一方面，如果僅僅提倡以西醫(yī)方法來研究和改造中醫(yī)，同樣會產(chǎn)生較強的誤導性，會使人們忽視中醫(yī)和西醫(yī)兩個獨立的科學體系的根本不同，忽視中醫(yī)中藥的獨立性和科學性。因此，為了中醫(yī)藥科學能夠又好又快地健康發(fā)展，就必須在深入認知中醫(yī)、西醫(yī)是不同科學體系的同時，堅持學習借鑒和開拓創(chuàng)新。要深刻認識到中醫(yī)完全應當按照科學規(guī)律來指導自身進步，而不能盲目迎合西醫(yī)層面的科學標準。更不能以中醫(yī)不符合西醫(yī)層面的科學標準為由，認為中醫(yī)不科學，而加以限制和改造。既要利用現(xiàn)代西方科技大膽創(chuàng)新，又要全面繼承傳統(tǒng)文明的要義和內(nèi)涵。

(三)堅持一切從實際出發(fā)，處理好具體國情和中醫(yī)藥發(fā)展的關系

從我國中醫(yī)藥科技政策的歷史發(fā)展來看，符合我國具體國情的政策有助于推動中醫(yī)藥事業(yè)的長足進步，而脫離了實際國情的政策則造成了中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的阻礙。中華人民共和國成立初期，基于國力與民情，當時的中醫(yī)藥政策及時有效，起到至關重要和積極作用。但是該政策出現(xiàn)偏差的一個重要原因在于沒能正確估量當時的國情，沒能真正認識到廣大群眾看病就醫(yī)的主要依靠還是中醫(yī)，沒有看到不合理的政策對廣大中醫(yī)生計的沖擊。毛澤東推動中醫(yī)藥政策實現(xiàn)重大轉(zhuǎn)折的一個重要原因就是正確看到了當時中國的國情和中醫(yī)藥之間的密切聯(lián)系。但是自市場經(jīng)濟體制改革以來，特別是加入WTO 以來，新的經(jīng)濟環(huán)境要求中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)和世界接軌，要求中醫(yī)進一步科學化、標準化、精確化和現(xiàn)代化，這就在一定程度上形成了中醫(yī)繼承和創(chuàng)新之間的矛盾。在和世界接軌，實現(xiàn)創(chuàng)新的同時，如何保持中醫(yī)特色，如何繼承中醫(yī)的本質(zhì)內(nèi)涵，成為了中醫(yī)藥科學研究與發(fā)展必須重視的關鍵問題。因此，在未來中醫(yī)藥科學研究與事業(yè)發(fā)展過程中更要注重調(diào)查研究和統(tǒng)籌兼顧，客觀全面分析具體國情，實事求是，一切從實際出發(fā)，制定出符合具體國情的中醫(yī)藥科學研究與發(fā)展規(guī)劃。

(四)擴大中醫(yī)藥科學研究的宣傳，強化政府與高?？蒲袡C構(gòu)間的協(xié)同創(chuàng)新

借助新興媒體，全面宣傳中醫(yī)藥科學研究，深入報道國家戰(zhàn)略規(guī)劃與重大決策，加強中醫(yī)藥創(chuàng)新政策解讀，總結(jié)推介經(jīng)驗作法，及時回應社會關切，是擴大中醫(yī)藥吸引力和影響力，推動中醫(yī)藥事業(yè)蓬勃發(fā)展的重要手段。中醫(yī)藥科技政策的宣傳應作為每一項中醫(yī)藥科技創(chuàng)新政策出臺后的規(guī)定動作。在宣傳過程中，各級政府和單位應想方設法、開拓思路，充分利用電視、網(wǎng)絡等傳播手段，采用多種形式，如公益廣告、政策發(fā)布會等進行廣泛有效的宣傳。政策出臺后，相關部門對政策在公眾中的普及情況應有監(jiān)管，確保公眾知情。協(xié)調(diào)衛(wèi)生、科技及相關部門開展宣傳，告知公眾，尤其要在中醫(yī)藥科研人員中加大學習與認識力度。同時，為保障中醫(yī)藥科技政策在開展中得到更多參與和支持，要加大宣傳和吸引高層次的政策研究者。在宣傳過程中，政府需要主動引導并強化與企業(yè)、高校和科研機構(gòu)間的合作，加大對參與單位的項目和資金扶持力度，激勵科技政策研究者主動研究、積極申報項目、發(fā)表高質(zhì)量的論文和實現(xiàn)科研成果轉(zhuǎn)化，為政府決策提供更多的咨詢與建議，推動高校與科研機構(gòu)協(xié)同創(chuàng)新、共同發(fā)展。

(五)完善與健全科研人員激勵機制與中醫(yī)藥知識產(chǎn)權保護政策

中醫(yī)藥科技政策落實的主體和關鍵是廣大的中醫(yī)藥科研工作者。政府在制定中醫(yī)藥發(fā)展的政策時要對中醫(yī)藥科研人員給予充分重視，在技術參股和股權激勵政策實施等方面，擴大路徑，完善中醫(yī)藥科技成果轉(zhuǎn)化機制，制定實施科研人員流動政策，完善考核評價、技術職務晉升和重大科技獎勵制度。有效推進中醫(yī)藥知識產(chǎn)權保護政策，鼓勵中醫(yī)藥科技創(chuàng)新的專利申請，打擊科技侵權行為，加大中醫(yī)藥科研人員科技成果的保護力度，促使中醫(yī)藥科研人員切實感受政府對科研人員和知識產(chǎn)權的尊重，激勵中醫(yī)藥科研人員主動挖掘潛能、積極創(chuàng)新。建立健全中醫(yī)藥知識產(chǎn)權保護政策對提升中醫(yī)藥科研的技術成果轉(zhuǎn)移數(shù)量，調(diào)動中醫(yī)藥科技人員的科研積極性，推動中醫(yī)藥新技術的研發(fā)都有著明顯的積極作用。在中醫(yī)藥知識產(chǎn)權保護和立法中，要結(jié)合具體國情，借鑒典型國家或地區(qū)的成功經(jīng)驗，明確發(fā)明人知識產(chǎn)權的私有權限，刺激科研人員的積極性和創(chuàng)造性，進一步推動中醫(yī)藥科研成果的轉(zhuǎn)化，促進中醫(yī)藥科技與健康事業(yè)的良性發(fā)展。