推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨的問題與解決對策*

孫萍萍

(山東師范大學(xué)，山東 濟南 250358)

我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)推進過程中，仍然存在著諸多制約農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的因素。首先，改革開放40年的發(fā)展，吸引了大量人、財、物向大型城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村發(fā)展面臨著資源分配不足和勞動力流失的問題，其次，農(nóng)民增收困難導(dǎo)致貧困問題和棄耕問題，最后，農(nóng)村基層黨組織缺乏組織和領(lǐng)導(dǎo)能力，無法真正起到推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的作用。促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，實現(xiàn)全體農(nóng)民共同富裕是實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的必然要求，因此，直面阻礙農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的問題，探索鄉(xiāng)村發(fā)展的新出路對于實現(xiàn)全面建成小康社會的第一個百年目標具有重要意義。

一、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展面臨的問題

(一)農(nóng)產(chǎn)品供給質(zhì)量不高

農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的主要矛盾表現(xiàn)在糧食安全問題方面，就是農(nóng)民受種植成本增加和農(nóng)產(chǎn)品價格偏低等因素影響，主動放棄種植糧食作物，而在自己的口糧地上種植經(jīng)濟作物，或者將土地承包出去進城務(wù)工。另一方面，各地方政府出于推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的目的，大規(guī)模征收農(nóng)業(yè)土地建廠建房，進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在促進本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的同時，達到改善農(nóng)村與農(nóng)民的面貌，實現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的目的。這些做法在全國各地區(qū)的大規(guī)模普及，也直接導(dǎo)致了糧食種植面積的大幅度減少。根據(jù)國家統(tǒng)計局對全國31個省(區(qū)、市)抽樣調(diào)查和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位的全面統(tǒng)計，2017年全國糧食播種面積為112220千公頃(168329萬畝)，比2016年減少815千公頃(1222萬畝)，下降0.7%。其中谷物播種面積92930千公頃(139395萬畝)，比2016年減少1464千公頃(2196萬畝)，下降1.6%。農(nóng)業(yè)用地的大幅度減少直接導(dǎo)致了谷物產(chǎn)量的縮水：2017年全國糧食總產(chǎn)量61791萬噸(12358億斤)，比2016年增加166萬噸(33億斤)，增長0.3%。其中谷物產(chǎn)量56455萬噸(11291億斤)，比2016年減少83萬噸(17億斤)，減少0.1%②。

在這種情況下，為了減少農(nóng)民棄耕農(nóng)田、保障國家的糧食安全，政府加大了對農(nóng)產(chǎn)品尤其是糧食作物的補貼力度，但是，一般來說糧食收購價格是由市場供求狀況形成的，通常是各類型的收購主體按照市場糧價自行收購，如果不能改變農(nóng)產(chǎn)品效益低下的現(xiàn)狀而僅僅依靠政府運用經(jīng)濟手段和政治手段對糧食作物的種植進行保護，從長遠看并不利于推動農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的進一步發(fā)展。

(二)農(nóng)村難脫貧、易返貧的問題延緩了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的進程

由于農(nóng)村致貧情況復(fù)雜，導(dǎo)致精準扶貧政策在鄉(xiāng)村的實踐結(jié)果并不理想。影響精準扶貧實踐效果的首要因素就是扶貧的過程不夠精準。在貧困戶的認定階段，有的地區(qū)會出現(xiàn)“假貧困”“假脫貧”“不愿脫貧”等現(xiàn)象，在扶貧政策的實施階段，經(jīng)常會存在扶貧資金被挪用或者使用過于死板的情況，也在一定程度上削弱了扶貧的實際效果，在扶貧的考核階段，一些扶貧干部不能對脫貧戶進行長期的追蹤觀察，甚至?xí)霈F(xiàn)懶于下基層調(diào)查的情況。其次，扶貧主體和扶貧對象的能力和思想覺悟有待提高。一些扶貧工作組不熟悉農(nóng)村的實際情況，也缺乏下基層實際考察的熱情，導(dǎo)致扶貧工作過于敷衍和倉促，無法達到預(yù)計的效果，另一方面，有些貧困戶長期好吃懶做，思想落后，不但不積極改變自身貧困的狀況，反而抱有一種“國家不能眼看著我餓死”的心態(tài)，將扶貧資金用于賭博和其他用途，甚至一些扶貧的牲畜也很快吃掉。最后，要實現(xiàn)永久性脫貧，必然要增強貧困人口的自身發(fā)展能力，而現(xiàn)階段我們國家扶貧的資金主要來源于政府投入，并沒有動員社會力量和市場機制的加入，政府的一把抓容易導(dǎo)致扶貧效率不高和貧困人口的過度依賴，難以實現(xiàn)“真脫貧”“脫真貧”的目標。

(三)農(nóng)村政治生態(tài)面臨主體性困境

有些基層干部“官本位”觀念較重，接人待物，一副“主人”的嘴臉，工作方法簡單粗暴，自以為是，以權(quán)代法，以權(quán)壓人；還有的干部受傳統(tǒng)體制的管理模式影響至深，形成一種“官大管四方”的思維定勢，對于放權(quán)于民不習(xí)慣、不放心，甚至想不通。當然也有一部分村民對于自己的“主人翁”地位以及基層干部“人民的公仆”的定位模糊不清，對民主和法制無所謂，習(xí)慣于聽“當官的”命令。還有一部分村民過分強調(diào)民主與自治，急于求成，超越農(nóng)村政治生態(tài)的發(fā)展現(xiàn)狀，這都不能推進鄉(xiāng)村建設(shè)與農(nóng)村治理的健康發(fā)展。

(四)基層群眾自治組織的自我發(fā)展能力不強

農(nóng)村村委會的實際運作并不理想。一是因為農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展能力較弱，對于村委會等基層自治組織運作的經(jīng)濟支撐能力不強，缺乏實現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展的財力，也就使得許多致富新路和致富舉措得不到切實的有效的實施，也就實現(xiàn)不了農(nóng)村科學(xué)民主的發(fā)展。二是因為村民自治組織自身能力不強。隨著社會整體流動性的增強，農(nóng)村勞動力大量涌入城市，追求更好的發(fā)展機會與發(fā)展空間，也導(dǎo)致了農(nóng)村精英的大量流失，村民自治的人力資源被掏空了③。大多數(shù)村民委員會的職務(wù)都是由農(nóng)村里較為年長的人承擔，這些人往往文化水平不高，思想也較為保守和固執(zhí)，在某些程度上，這些人缺乏足夠的行政執(zhí)行能力和推動經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展的眼光。村民自治組織自身的能力素質(zhì)不強，組織協(xié)調(diào)能力有限，不能滿足農(nóng)村實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與群眾自治的要求。在當前的社會轉(zhuǎn)型時期，農(nóng)村社會日益分化，一方面，村民的思想走向多元化，村民自治的利益根基和思想根基失去了穩(wěn)定的基礎(chǔ)。另一方面，農(nóng)村社會也在市場經(jīng)濟的發(fā)展沖擊下分化為多個利益主體，復(fù)雜的利益主體之間的利益沖突沖擊了原本牢固、一致的集體利益，也淡化了村民的集體意識。農(nóng)民目前整體素質(zhì)不高也是限制農(nóng)村基層民主和社會治理發(fā)展的一個重要因素。

二、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的對策

要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展必須要抓住“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的機遇，繼續(xù)落實脫貧攻堅任務(wù)，調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，補齊農(nóng)村發(fā)展短板，提高農(nóng)民的生活水平和文化素質(zhì)，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

(一)推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的社會化進程

十九大報告強調(diào)要實施“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，首先要鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度，實現(xiàn)農(nóng)村的土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶的承包權(quán)、土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局，促進土地資源合理配置，使土地作為生產(chǎn)經(jīng)營要素更加靈活高效率的流動起來。在“三權(quán)”分置制度下，發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和培育小農(nóng)戶。區(qū)別于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制度一家一戶進行農(nóng)業(yè)種植的形式，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體致力于推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全過程的系統(tǒng)化社會化，多樣化的聯(lián)合適用于機械化大生產(chǎn)，有利于提高小農(nóng)戶的機械化和組織化程度。機械化程度提高為農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力的進一步發(fā)展增強了活力：農(nóng)作物的大規(guī)模種植使得農(nóng)機的大規(guī)模使用成為可能，在播種、灌溉、噴灑農(nóng)藥、收割、晾曬以及儲藏或糶賣等方面農(nóng)機化程度提高，可以顯著提高生產(chǎn)效率，提高農(nóng)作物產(chǎn)量，降低人力成本，將農(nóng)民從土地耕作中解放出來，有利于拓展農(nóng)民的發(fā)展空間。

(二)毫不放松糧食生產(chǎn)：發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)，確保國家糧食安全

要保障國家的糧食安全，將中國人的飯碗牢牢端在自己手中，一方面要嚴守耕地紅線，落實農(nóng)田保護制度，尤其要保護糧食生產(chǎn)區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)區(qū)，對農(nóng)業(yè)大省的大規(guī)模占地工程進行嚴格的把控，加強對當?shù)卣目己撕捅O(jiān)督。同時在農(nóng)村推進農(nóng)田建設(shè)和發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，要加強農(nóng)田的水利建設(shè)，推廣農(nóng)機機械化，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，減輕農(nóng)民的勞動強度，把束縛在農(nóng)田中的農(nóng)村勞動力解放出來；通過允許私人承包適量土地建設(shè)多種形式的合作農(nóng)場，建設(shè)特色農(nóng)產(chǎn)品的優(yōu)質(zhì)區(qū)域，打造新型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，保護標志性的農(nóng)產(chǎn)品，發(fā)展特色品牌。大規(guī)模推廣農(nóng)業(yè)機械化意味著必須要加快農(nóng)業(yè)機械的研制速度，提高自主創(chuàng)新能力，加快建設(shè)面向整個農(nóng)業(yè)的科技創(chuàng)新基地。另一方面，在保證糧食產(chǎn)量的基礎(chǔ)上，促進農(nóng)業(yè)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展是解決農(nóng)村問題又一個重要舉措。必須要構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，必須大力發(fā)展農(nóng)業(yè)第二、三產(chǎn)業(yè)，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品的再加工和深加工，尤其要支持和鼓勵農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)，特別是對于糧食作物的再加工與深加工，這樣既能解決一部分農(nóng)場生產(chǎn)的糧食的銷售問題，獲得更加豐厚的利潤，又能創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，另外，打造農(nóng)產(chǎn)品的線上線下同步銷售平臺，發(fā)展以銷售農(nóng)產(chǎn)品為主的電子商務(wù)系統(tǒng)，建設(shè)以郵政、快遞為代表的物流服務(wù)網(wǎng)點，縮短農(nóng)產(chǎn)品加工增值變現(xiàn)的時間。發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，提供穩(wěn)定的工作崗位和較高的工資水平才會盡可能多地吸收農(nóng)村剩余勞動力，拓寬農(nóng)民增收渠道，也能夠緩解大城市的人口壓力。

(三)聚焦深度脫貧地區(qū)和特殊貧困群體，提高精準脫貧的質(zhì)量

一方面，必須對貧困地區(qū)進行充分調(diào)研，因地制宜發(fā)揮當?shù)氐牡乩韮?yōu)勢，增強本地區(qū)的“造血”能力。一般來說，貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，農(nóng)業(yè)發(fā)展條件較差，但是往往自然條件較為優(yōu)越，因此，在扶貧的過程中一定要因地制宜找準關(guān)鍵點，做到“靠山吃山，靠水吃水”，發(fā)揮自身優(yōu)勢，宜林則林，宜牧則牧，自然風光優(yōu)越開發(fā)生態(tài)旅游，將自身優(yōu)勢與提高經(jīng)濟效益結(jié)合起來，同時要注意保護生態(tài)環(huán)境，促進經(jīng)濟效益、生態(tài)效益、社會效益的協(xié)調(diào)發(fā)展。另一方面，扶貧方式由“大水漫灌”變?yōu)椤靶∷喂唷?，通過對真正貧困的家庭和人口進行“精準幫扶”，保證脫貧效果的精準與可持續(xù)脫貧的實現(xiàn)。以往扶貧過程中總是存在各種漏洞與不足，就在于不能真正做到扶貧對象定位精準、扶貧措施精準、扶貧資金使用精準、扶貧人員工作精準、脫貧成果精準、可持續(xù)脫貧追蹤精準等方面，要真正實現(xiàn)脫貧攻堅必須要面向貧困人口實施精準扶貧，而且必須重視貧困人口脫貧之后的后續(xù)發(fā)展狀況，必須要將“精準”二字落實到脫貧攻堅的每一個方面，做到“脫真貧，真脫貧”。而且脫貧攻堅不僅是一個經(jīng)濟問題也是一個亟待解決的社會問題，因此需要動員全社會的共同參與，尤其要鼓勵社會扶貧資金的加入，利用市場機制的調(diào)節(jié)作用來進行除貧困戶和扶貧組以外的第三方評估，通過建立有效的倒逼追蹤機制，來提高扶貧資金的使用效率。最后，要建立明確的貧困縣取締標準，有針對性地對貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進行政績考核。從黨中央到貧困縣層層落實責任制，把帶領(lǐng)群眾脫貧致富作為貧困地區(qū)干部考核的重要指標，要改變貧困地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部唯GDP的認識，避免“不脫帽子”的現(xiàn)象，必須要強調(diào)干部干實事、愛群眾，培養(yǎng)主要干部的責任心和使命感。

(四)堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，發(fā)揮兩個積極性

打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對工作的選擇權(quán)。積極推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，尤其要加快落實戶籍制度改革政策，促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城落戶，并與城鎮(zhèn)居民享有同等權(quán)利、履行同等義務(wù)。鼓勵各地區(qū)進一步放寬落戶條件，除極少數(shù)超大城市外，允許農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在就業(yè)地落戶④⑤。另外，賦予農(nóng)村村民和城市市民相同的戶籍條件，支持其享受均等化的社會公共服務(wù)，維護農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，尊重農(nóng)民的自主選擇權(quán)，實現(xiàn)農(nóng)村和城市兩個地方的生機與活力，加速城鎮(zhèn)化和國家現(xiàn)代化的進程。城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)發(fā)展并不矛盾，通常情況下，快速推進城鎮(zhèn)化和人口大規(guī)模向城鎮(zhèn)遷移之后，會導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)“空城”現(xiàn)象和一系列社會問題，在此情況下，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進就成為平衡城鄉(xiāng)關(guān)系、促進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要戰(zhàn)略舉措。一方面，城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略內(nèi)外聯(lián)動，財政投入、資本下鄉(xiāng)、勞動力返鄉(xiāng)的數(shù)量和質(zhì)量將不斷提升，農(nóng)村的土地也將得到更加有效的統(tǒng)籌利用，另一方面，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略通過推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，進一步引導(dǎo)農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化從快速推進向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型，逐漸改變了傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化模式，對實現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展具有重要意義。

(五)健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系

嚴抓農(nóng)村基層黨建工作，建設(shè)有組織力和領(lǐng)導(dǎo)力的基層黨組織。整頓軟弱形式化的黨組織，開展農(nóng)村基層黨組織隊伍的整體優(yōu)化行動，對不合格黨員進行教育和處理，提高農(nóng)村黨組織第一書記的就任標準，采取多種措施吸引高素質(zhì)人才加入，嚴格黨組織內(nèi)部紀律，組織黨員定期培訓(xùn)制度，著力引導(dǎo)基層組織發(fā)揮先鋒模范作用。

創(chuàng)新村民自治機制，加強群眾性自治組織建設(shè)。嚴格規(guī)范村主任的選舉流程，建設(shè)村務(wù)監(jiān)督委員會，開展基層村務(wù)公開工程，增強村務(wù)的公開性和透明度，保障農(nóng)民的村務(wù)知情權(quán)。另一方面，簡化基層公共服務(wù)和行政審批的步驟，打造“一門式辦理”、“一站式服務(wù)”的綜合服務(wù)平臺⑥，完善鄉(xiāng)村便民服務(wù)體系，發(fā)展農(nóng)村社會組織，提高農(nóng)民的辦事效率，增強農(nóng)民的滿足感、獲得感。

堅持法治為本，提高農(nóng)民的法律意識，建設(shè)法治鄉(xiāng)村?，F(xiàn)階段在農(nóng)村推進法治化最大的困境是農(nóng)村村民仍舊以血緣親疏關(guān)系為依據(jù)，普遍缺少法治觀念，而要重建中國農(nóng)村社會的法治秩序，提高農(nóng)民的法治觀念，就必須通過法治教育和宣傳的方式向農(nóng)民傳播法律知識，培育農(nóng)民的法律意識，加強法律的權(quán)威。另外，必須增強農(nóng)村基層干部的法制意識，推進行政執(zhí)法改革的范圍和力度，提高執(zhí)法隊伍的法治素質(zhì)和水平。

必須把教育事業(yè)放在優(yōu)先位置，加強鄉(xiāng)土人才的培育，開發(fā)人力資本。農(nóng)村地區(qū)普遍教育水平較低，農(nóng)民文化程度不高，受教育水平低又導(dǎo)致了思想觀念、文化素質(zhì)、勞動技能、就業(yè)素質(zhì)的限制，形成受教育水平低與就業(yè)脫貧難的惡性循環(huán)。推動城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展，高度重視農(nóng)村義務(wù)教育，提高義務(wù)教育的質(zhì)量，健全學(xué)生資助制度，使絕大多數(shù)城鄉(xiāng)新增勞動力接受高中階段教育、更多接受高等教育，不斷提高農(nóng)村新一代的素質(zhì)和職業(yè)技能水平。

習(xí)近平同志強調(diào)要把解決“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鞏固農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的良好形勢，確保完成全面建成小康社會的硬指標硬任務(wù)，一定要著力解決現(xiàn)階段桎梏農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實問題，發(fā)揮好農(nóng)民在全面建成小康社會中的主體作用，在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的過程中邁出關(guān)鍵一步。

[ 注 釋 ]

①中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見，2018-1-2.

②中華人民共和國國家統(tǒng)計局.國家統(tǒng)計局關(guān)于2017年糧食產(chǎn)量的公告，2017-12-8.

③金太軍，張振波，著.鄉(xiāng)村社區(qū)治理路徑研究-基于蘇南、蘇中、蘇北的比較分析.北京：北京大學(xué)出版社，2016：258-264.

④中華人民共和國國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見，2016-2-6.

⑤許慶樸，等著.馬克思恩格斯學(xué)說與中國現(xiàn)實.北京：人民出版社，2007：199-201.

⑥中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見，2018-1-2.