宋代反腐策略之得失及當(dāng)代意義*

都玉曉 王新利

(1.天津師范大學(xué)歷史文化學(xué)院，天津 300387；2.新鄉(xiāng)學(xué)院歷史與社會發(fā)展學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453003)

一、宋代主要反腐策略

宋代統(tǒng)治者非常重視整頓吏治腐敗的問題。宋代的反腐策略在總結(jié)歷代經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上不斷加以損益，得到了進(jìn)一步的發(fā)展與完善，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

(一)注重道德教化

德治是歷代統(tǒng)治者的基本治國理念，是對西周時代“明德慎刑”或“為政以德，德主刑輔”思想的繼承與變通。德治即通過道德去教育感化官員和民眾，使人知榮辱，明廉恥，去貪欲。宋代非常重視德治，不斷向官員灌輸忠君愛國、廉潔奉公、“惟義是求”、“修身、治國、平天下”、“仁、義、禮、智、信”等倫理道德觀念，從而達(dá)到防治腐敗的目的。

(二)推行嚴(yán)刑峻法

宋代提倡懲治貪官施以重刑，以起到殺一儆百之功效。宋代的刑法非常嚴(yán)厲，早在立國之初，宋太祖便強(qiáng)調(diào)：“王者禁人為非，莫先于法令。”[1]針對唐末五代以來貪吏橫行、民不聊生的狀況，宋政府確立了重典治國的原則。建隆四年(963年)頒行的《重詳定刑統(tǒng)》將各種經(jīng)濟(jì)犯罪歸為“贓罪”，這顯然是針對各級官吏制定的，具有明顯的傾向性，且量刑頗重。對官員的貪污受賄，不論官位高低與資格多老，一律嚴(yán)懲不貸。即使在兩次大赦期間也是如此。據(jù)史載，宋太祖執(zhí)政16年間，官吏死刑案件計33起，其中處死貪官就占21起。這在古代是不多見的。宋太祖的繼承者們秉持其遺訓(xùn)，繼續(xù)實行嚴(yán)懲貪官的國策。同時，宋廷規(guī)定：嚴(yán)禁官員外出時收受饋贈與利用職權(quán)買賣營利的行為。宋廷通過律法與敕、令、格、式相結(jié)合的手段，使相關(guān)法律不斷得到調(diào)整與完善，形成了一整套嚴(yán)密的反腐法律體系。

(三)倚重監(jiān)察機(jī)構(gòu)

源于秦代的監(jiān)察制度直至宋代仍然在一定程度上發(fā)揮著強(qiáng)有力的作用。趙宋立國后，為強(qiáng)化對各級官員的控制，在承襲前代舊制的基礎(chǔ)上，建立了一整套嚴(yán)密的監(jiān)察體系以強(qiáng)化對官員的督察。宋代監(jiān)察機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是對官吏貪腐行為的按察和檢舉。宋代監(jiān)察官的選任有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)察官多由進(jìn)士出身且素質(zhì)優(yōu)秀者擔(dān)任，除要有淵博的知識與精通法律外，還須具備剛正不阿、不避權(quán)貴、嫉惡敢言的性格，潔身自好、臨大節(jié)不能奪其志的人格，同時豐富的社會實踐經(jīng)驗、高度的社會責(zé)任感等也是必須的條件。宋代對監(jiān)察官員實行回避制度：凡宰執(zhí)所薦之人、宰執(zhí)子弟、親戚及屬官不得擔(dān)任監(jiān)察官。這就保證了監(jiān)察制度的嚴(yán)格執(zhí)行。

在宋代的反腐過程中，宋真宗趙恒被稱為中國古代皇帝中的第一反腐高手，成為歷代諸皇帝中的一個反腐典型。他頒布了《文武七條》[2]用以告誡百官。在宋真宗看來，反腐要從源頭治理即從“德治”開始，“德治”的實現(xiàn)首先在于“清心”與“修德”。按當(dāng)時規(guī)定，新上任的官員要有試用期限，只有在若干名正式官員的保舉下試用官員才能得以轉(zhuǎn)正，官員不得舉薦曾犯有貪污罪的官吏轉(zhuǎn)正。由于反腐舉措完善，宋真宗時期曾一度出現(xiàn)了政通人和的局面。名揚(yáng)天下的清官包拯即產(chǎn)生于此時，從一個側(cè)面折射出這一時期反腐建設(shè)的卓越成效。宋真宗在位25年，那時北宋國力強(qiáng)盛，統(tǒng)治穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)繁榮，有“咸平之治”之稱。這自然得益于宋真宗反腐倡廉的完備策略。

二、宋代反腐策略的局限性

宋代的反腐舉措取得了巨大成就，吏治進(jìn)一步澄清，官場風(fēng)氣曾一度有明顯好轉(zhuǎn)。然而在實際操作中，其反腐機(jī)制暴露出來的問題也是顯而易見的。主要原因在于封建體制本身造成的，這也是歷代封建王朝的共性。具體說來主要表現(xiàn)在以下幾方面。

(一)是朝令夕改，治標(biāo)不治本

由于宋代實行人治制度，君主立法多以君權(quán)利益為中心，不同的君王總是制定適合自己的法律，“人存政舉，人亡政息”，法律條文因君主的更換而成為一紙空文的現(xiàn)象并不鮮見。其次，重刑治腐只在短期內(nèi)有效，治標(biāo)不治本，朝殺而暮犯。此外，法外用刑現(xiàn)象時有發(fā)生，這本身就是對法治的蔑視與否定。

(二)是重立法，輕執(zhí)法

宋政府雖重視反腐立法，法律制定也頗為嚴(yán)密，但在具體執(zhí)行過程中卻又有很大的隨意性，有法不依、因人廢法、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)。即便在北宋前期反腐懲貪最嚴(yán)厲的時期也是如此。具體說來，開寶年間，吳越國主錢俶用十瓶金瓜子賄賂宰相趙普，趙普便收下了。此事被宋太祖知道后就未給予處罰[3]。咸平年間，宋真宗為宰相王欽若科場受賄案竭力開脫，下令不予追究。宋神宗執(zhí)政期間更是姑息成風(fēng)，不但不禁止，反而以庇奸養(yǎng)貪為善政。宋哲宗時，竟然將“三免”(貪腐官員免死、免杖和免黥))以祖宗先例的形式列入法律條文。終南宋各朝，很少有貪官受到嚴(yán)懲，法律形同虛設(shè)，進(jìn)一步削弱了法律的權(quán)威性和震懾力。法律起不到應(yīng)有的作用，官場腐敗可想而知。貪風(fēng)日熾，廉恥道喪，環(huán)顧郡邑間，多半皆污吏。

(三)是重監(jiān)察，輕制度

宋代的監(jiān)察機(jī)構(gòu)在中央以御史臺和諫院為主，地方監(jiān)察系統(tǒng)主要包括監(jiān)司、帥司、通判等。中央御史臺權(quán)力大且職能廣泛，集監(jiān)察、司法、參政于一身，奏劾不法，肅正朝綱，上自宰執(zhí)下至百官，無所不察。但由于相關(guān)制度設(shè)計上存在缺陷與漏洞，以致給貪官污吏造成了可乘之機(jī)。以公使庫制度為例，宋初設(shè)立公使庫，原本是想限制地方官員因公事消費(fèi)而巧取豪奪百姓的行為。但因缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制與配套措施，制度本身隨意性較大，反而逐漸淪為官員們假公濟(jì)私、中飽私囊的合法手段。特別是宋徽宗時期，臺諫進(jìn)一步淪為權(quán)佞的附庸，“無有直言者”。為君者包庇權(quán)貴，帶頭無視法律，各級官吏自然上行下效，視法令為虛文，為奸成風(fēng)也就不足為奇了。其次，各監(jiān)察機(jī)構(gòu)彼此獨(dú)立，自成一體，均可“直達(dá)天庭”，以致監(jiān)察權(quán)力失控。盡管宋廷一再強(qiáng)調(diào)監(jiān)察機(jī)構(gòu)之間要互相監(jiān)督，但實際上很難真正做到有效制約。再者，監(jiān)察官員的選拔存在很大的問題，加上考核制度松弛，缺乏獎懲力度，許多監(jiān)察官員明哲保身，得過且過?！半s治而失職”[4]，一官多職的現(xiàn)象使地方監(jiān)司不能集中精力正常履行監(jiān)察職能，加之懲貪機(jī)構(gòu)職責(zé)不明，處理問題相互扯皮、推諉或擅自處置的現(xiàn)象時有發(fā)生。此外，監(jiān)察機(jī)構(gòu)對于皇權(quán)而言形同虛設(shè)。監(jiān)察機(jī)構(gòu)是專制君主用來監(jiān)督各級官僚的工具,君王游離于監(jiān)察制度之外。由上可知，以殘缺的監(jiān)察體系去巡查腐敗的官場，顯然無法達(dá)到有效防腐和反腐的目的，反而推動貪腐之風(fēng)的肆意盛行。

(四)是重處罰，輕引導(dǎo)

宋廷對官員的貪腐行為采取多種方式加以處置。真宗、仁宗等先后頒布《告誡貪污詔》，要求各級官員奉公守法，加強(qiáng)自律。然而，收效甚微。在政務(wù)考核和個人升遷方面，也有對涉贓官員的相應(yīng)處罰措施。如規(guī)定：“有犯贓罪者，永不得差”。對犯贓官員給予任職上的限制，這意味著一旦有官員涉及贓罪，便失去了擔(dān)任重要職務(wù)的資格。南宋時《吏部條法》規(guī)定，涉及贓罪官員，即便情節(jié)輕微，也會失去通過應(yīng)試求升遷的資格。后又規(guī)定，科舉中的“制舉”不許曾犯贓罪的官員應(yīng)試。對退休的犯臟官員不許提升品級，免除其子弟恩蔭入仕的優(yōu)待。但處罰只是針對已犯罪的官員行為，實屬亡羊補(bǔ)牢之舉。某些心存僥幸的貪官依然前赴后繼，對有效遏止官員腐敗顯然是不夠的。

三、宋代反腐策略的當(dāng)代意義

宋代治理腐敗問題的經(jīng)驗教訓(xùn)值得后人借鑒，對當(dāng)下的反腐工作具有十分重要的意義。

(一)加大職務(wù)犯罪的懲罰力度

宋代采取嚴(yán)刑峻法的措施在一定程度上取得了相當(dāng)大成效，使貪官望而生畏，聞風(fēng)喪膽。然而在目前我國的司法實踐中，由于諸多原因，存在對腐敗犯罪量刑較輕的客觀事實，存在對職務(wù)犯罪總體刑罰過于輕緩的現(xiàn)象，而且對貪官的刑法執(zhí)行力度不夠，起不到刑法應(yīng)有的制裁效果和震懾作用。以后要加大職務(wù)犯罪的懲罰力度。當(dāng)然，同時也應(yīng)兼顧寬嚴(yán)相濟(jì)的司法理念。

(二)健全當(dāng)代巡視制度，建立健全監(jiān)督機(jī)制

宋代嚴(yán)密而完整的巡視制度值得借鑒與吸收，有助于豐富和健全當(dāng)代巡視制度。巡視官應(yīng)當(dāng)著重考察被巡視官員的實際工作成績、社會大眾對官員的客觀評價，運(yùn)用審計等多項措施全面的評價官員。對被巡視官員采取全方位、立體化的巡視方法。建立巡視責(zé)任制，防止相互包庇現(xiàn)象的發(fā)生。其次，宋代反腐工作雖取得了明顯成效，但重監(jiān)察、輕制度，在制度設(shè)計上不免存在缺陷或漏洞。況且受皇帝更迭的影響，長效機(jī)制難以建立與形成。鑒于此，要求我們建立完善的反腐領(lǐng)導(dǎo)體制，重點放在落實黨委的主體責(zé)任上。黨委主要負(fù)責(zé)同志在增強(qiáng)主體意識、政治意識、責(zé)任意識的同時，要帶好自己的隊伍，始終保持對黨風(fēng)廉政建設(shè)負(fù)主要責(zé)任。其次，加強(qiáng)權(quán)力約束與監(jiān)管制度。切實做到把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，使政務(wù)更加公開，充分發(fā)揮媒體監(jiān)督、全民監(jiān)督的優(yōu)勢，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，同時，規(guī)范民主決策行為，堅決杜絕徇私枉法、以權(quán)謀私的腐敗行為，從而在根本上鏟除腐敗土壤，以構(gòu)建廉潔的環(huán)境。

(三)強(qiáng)化廉政文化建設(shè)

宋代品德教育與儒家思想的影響和廣泛傳播有著密切的關(guān)系。我們應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)文化元素在宋代反腐策略中的運(yùn)用，加強(qiáng)廉政文化的建設(shè)和傳播。通過潤物細(xì)無聲的方式加強(qiáng)公職人員思想和品德教育，提升他們的廉政意識，從源頭上根除職務(wù)犯罪的思想根源。為此，對官員廉政文化的建設(shè)與價值觀的塑造才是根本之策。通過社會風(fēng)氣的治理與價值觀的重建，使官員從思想上深切認(rèn)識到“不敢腐”進(jìn)而上升到“不能腐”“不想腐”。當(dāng)前官員腐敗產(chǎn)生的原因，主要是由于部分官員置道德底線于不顧，放棄了對自身的改造和學(xué)習(xí)，最終導(dǎo)致走向了職務(wù)犯罪的道路。因此，加強(qiáng)公職人員的道德教育與世界觀、人生觀、價值觀的教育尤為重要。但有一點，切記空洞的說教。

國家政權(quán)的存亡與吏治的好壞緊密相關(guān)?！爸蚊裣戎卫簟?，治吏首要在于防貪。反腐敗斗爭關(guān)系到我國改革開放的成敗，關(guān)系到黨和國家的前途命運(yùn)。近年來，我國的黨風(fēng)廉政建設(shè)與反腐斗爭工作雖取得了顯著的成效，但同時也要看到，官員的腐敗問題卻正在以各種新的形式出現(xiàn)，反腐問題仍在路上，任務(wù)還很艱巨。腐敗治理同經(jīng)濟(jì)發(fā)展同等重要，反腐倡廉建設(shè)需要借鑒歷史智慧，并結(jié)合當(dāng)今現(xiàn)實，不斷加以轉(zhuǎn)化與創(chuàng)新。