食品安全全程追溯制度探析

朱利莎

(重慶電訊職業(yè)學(xué)院，重慶 402247)

每一次食品安全事件被曝光，都會引起民心動蕩、輿論譴責(zé)，甚至出現(xiàn)更嚴(yán)重的社會不良效應(yīng)。我國近年來發(fā)生了多起涉及范圍廣、危害性嚴(yán)重的食品安全事故，經(jīng)過這些事件的沉淀，食品安全問題不僅成為最尖銳敏感的社會話題，更成為消費(fèi)者最迫切維護(hù)的一項(xiàng)權(quán)益。然而我國食品監(jiān)管方面的缺失以及監(jiān)管制度的不合理，導(dǎo)致食品安全問題和矛盾依然突出。2015年我國修訂《食品安全法》后，首次以法律形式確立食品安全全程追溯制度，以期對食品安全問題有所改善。

1 食品安全全程追溯制度的主要內(nèi)容

1.1 食品安全全程追溯制度的定義

食品安全全程追溯制度(以下統(tǒng)稱為食品追溯制度)是通過對食品生產(chǎn)、加工以及銷售等一系列供應(yīng)鏈中所有可能影響食品安全的信息進(jìn)行詳細(xì)、真實(shí)的記錄和保存，并向消費(fèi)者公開的制度。主要由生產(chǎn)經(jīng)營記錄制度、包裝與標(biāo)識制度、編碼與查詢制度、消費(fèi)者通報(bào)等制度構(gòu)建成食品安全全程追溯制度體系[1]。

也有歐盟學(xué)者指出，“食品安全追溯體系”是“旨在加強(qiáng)食品安全信息傳遞、控制食源性疾病危害、保障消費(fèi)者利益的食品安全信息記錄體系”[2]，由此看出，歐盟國家對食品安全追溯體系的構(gòu)建，側(cè)重于保障消費(fèi)者的食品安全，利用該種制度在食品監(jiān)管方面的優(yōu)越性，達(dá)到對食源性疾病的控制，在食品安全問題上以預(yù)防和一般性保障為主。

美國學(xué)者Elise Golan認(rèn)為“食品可追溯體系”是一種“在整個供應(yīng)鏈體系中跟蹤某產(chǎn)品或產(chǎn)品特性的記錄體系”?？梢娒绹鴮κ称纷匪葜贫染珳?zhǔn)解讀為一種追蹤記錄體系[3]。

從歐美國家對食品追溯制度的定義中總結(jié)出，食品追溯制度是一種追蹤記錄體系，該體系主要用來追蹤定位每件食品的上游供應(yīng)鏈信息以及下游的銷售流轉(zhuǎn)信息，且所有信息都公開透明，目的是每件食品來源可查，去向可尋，出現(xiàn)食品安全問題可追蹤到責(zé)任承擔(dān)者，同時也可提升食品生產(chǎn)、銷售企業(yè)的自我監(jiān)管能力，最主要的是保障消費(fèi)者的合法權(quán)益。

1.2 食品安全全程追溯制度的分類

根據(jù)追溯的企業(yè)數(shù)量劃分，食品追溯制度可分為內(nèi)部追溯和外部追溯。對一個食品廠商內(nèi)部的生產(chǎn)作業(yè)的追溯稱為“內(nèi)部追溯”；將食品供應(yīng)鏈上參與的所有原材料的購買、生產(chǎn)、加工、包裝、存儲、運(yùn)輸以及銷售等信息的記錄進(jìn)行的追溯稱為“外部追溯”。外部追溯是由多個內(nèi)部追溯組合而成。

根據(jù)追溯目的不同，食品追溯制度可分為追蹤和溯源。追蹤是指對食品銷售之后的流轉(zhuǎn)信息的查詢，目的是召回或者控制食源性疾病的擴(kuò)散；溯源是指對食品銷售前的供應(yīng)鏈上的信息查詢，目的是追查引起食品安全問題的環(huán)節(jié)，以便迅速和準(zhǔn)確地問責(zé)。

根據(jù)法律對食品追溯制度的通用性，食品追溯制度可分為自愿追溯制度與強(qiáng)制追溯制度。我國《食品安全法》對該制度抱鼓勵實(shí)施的態(tài)度，而歐盟國家針對某些特定食品實(shí)施強(qiáng)制性追溯制度。

2 食品安全全程追溯制度的起源、發(fā)展

2.1 食品追溯制度的起源

食品追溯制度起源于歐洲，20世紀(jì)80年代英國發(fā)生了第一起瘋牛病，為了追查瘋牛病的起因，英國執(zhí)政者提出了追溯制度。幾年后相繼爆發(fā)了第二次瘋牛病，從而一些歐洲國家開始在食品安全領(lǐng)域初步建立起追溯體系和制度。歐洲各國對食品安全的重視體現(xiàn)于追溯制度的建立，他們作為提出和倡導(dǎo)這一制度的先驅(qū)，對此制度的建立和運(yùn)用持絕對態(tài)度，做出強(qiáng)制性追溯的法律規(guī)定。特別是2000年頒布的《食品安全白皮書》以及2002年生效的《食品基本法》，這兩部法律為食品追溯制度的形成和確立奠定了法律基礎(chǔ)，隨后又出臺了一系列食品監(jiān)管方面的法律與之配套。

2.2 食品追溯制度在各國的發(fā)展

自歐盟國家在法律法規(guī)中確立了食品追溯制度以及配套措施后，2003年日本出臺了《食品安全基本法》，表明政府要建立一套保證食品“從田間到餐桌”全過程的食品質(zhì)量安全控制系統(tǒng)，并將可安全追溯體系通過分銷途徑延伸到不同類別的食品追溯，對食品追溯的基本要求和注意事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，該部法律已經(jīng)過兩次修改和完善。2003年6月日本建立牛肉的追溯制度，規(guī)定每頭肉牛從出生就建立一個10位數(shù)的編碼對其進(jìn)行信息識別，并將這些電子信息交由專門的部門管理，同時要求在公眾平臺可查詢。隨后又頒布了關(guān)于大米、貝類、魚類等食品的追溯制度，日本食品追溯制度經(jīng)過不斷吸收新的食品追溯，得到逐步完善。

同時期美國的食品追溯制度也在其法律規(guī)定中得到確認(rèn)和推廣，并要求企業(yè)必須建立產(chǎn)品可追溯制度[4]。美國食品藥品監(jiān)督管理局作為食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)，制定了多項(xiàng)配套法規(guī)，從而讓美國食品追溯制度能有效監(jiān)管食品問題。2011年美國出臺的《食品安全現(xiàn)代化法案》作出對食品召回的規(guī)定，當(dāng)食品安全出現(xiàn)問題時政府可以強(qiáng)制召回，且美國政府對食品召回的重視必然通過食品信息追溯來支撐；其次，美國食品相關(guān)的法律規(guī)定內(nèi)容完備，食品追溯制度得到廣泛運(yùn)用，且公眾參與度高；最后，在懲罰制度上美國食品安全法律嚴(yán)格規(guī)定相關(guān)懲處內(nèi)容，加大懲罰力度。因此，美國食品追溯制度是在完備的法律體系中發(fā)展并走向成熟的。

歐盟國家的食品追溯制度從起源到后期的發(fā)展都保持慣有的高標(biāo)準(zhǔn)與嚴(yán)格執(zhí)行體系。在基本法的指導(dǎo)下，歐盟議會和委員會先后頒發(fā)了多條具體實(shí)施辦法，涉及到動物飼養(yǎng)、動物制品的嚴(yán)格信息記錄，特別是牛類動物產(chǎn)品的追溯指南，對編碼和數(shù)據(jù)做了特殊要求；其次對魚類的生長和捕撈要進(jìn)行詳細(xì)的標(biāo)記，對蛋、禽、水果、蔬菜等的信息追溯也專門設(shè)了條例辦法來管理；在轉(zhuǎn)基因食品的包裝上要鮮明標(biāo)注“轉(zhuǎn)基因”標(biāo)識，還要對食品成分和添加劑等做詳細(xì)標(biāo)識。總體來看，歐盟的食品追溯制度所涵蓋的食品種類繁多，規(guī)定的實(shí)施辦法詳細(xì)且具有操作性，嚴(yán)格監(jiān)管食品供應(yīng)鏈上信息記錄的真實(shí)性，并對這些信息做了規(guī)范、有效的管理。無論對企業(yè)或消費(fèi)者，其追溯信息都能有效傳遞，另外，消費(fèi)者對食品信息的獲取普遍具有較高的認(rèn)知水平。眾所周知，如今的歐盟國家食品追溯體系成熟，食品質(zhì)量得到全球消費(fèi)者認(rèn)可，2016年中國從德國進(jìn)口液態(tài)奶的總和占中國液態(tài)奶進(jìn)口總量的比重達(dá)35.40%[5]。

3 我國食品安全全程追溯制度的發(fā)展現(xiàn)狀

當(dāng)下我國食品追溯制度的發(fā)展仍處在初步建立階段，雖然生活中條形碼、二維碼等防偽標(biāo)識出現(xiàn)在食品包裝上已經(jīng)屢見不鮮，但讓人嗤之以鼻的是其真實(shí)性和有效性，所以一些商家雖然使用了標(biāo)識碼，卻在市場中未占優(yōu)勢。目前我國食品追溯制度僅在部分發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，而因?yàn)榈貐^(qū)的發(fā)展不平衡導(dǎo)致食品追溯信息難以統(tǒng)一管理和有效運(yùn)用。其次我國食品追溯體系不完善，目前僅依靠第三方平臺實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)整合和利用，只有極少數(shù)企業(yè)在使用，導(dǎo)致食品追溯無法全面覆蓋。基于前兩項(xiàng)弱點(diǎn)的存在，導(dǎo)致我國食品追溯體系發(fā)展緩慢，食品監(jiān)管不到位，食品安全問題難解決等。

3.1 立法缺失

我國從20世紀(jì)90年代初就開始對食品安全追溯制度進(jìn)行嘗試，推行食品安全信用碼、二維碼(包括產(chǎn)品生產(chǎn)加工信息、檢測合格信息等)和產(chǎn)品標(biāo)簽信息碼的食品安全追溯制度[6]。起初沒有通過法律確認(rèn)，我國食品追溯制度發(fā)展停滯不前，也未得到推廣和運(yùn)用。直到2015年《食品安全法》通過第一次修改，食品安全追溯制度在我國才得到法律確認(rèn)和進(jìn)一步發(fā)展。然而還存在法律規(guī)定不足的問題，經(jīng)過解讀“國家鼓勵食品生產(chǎn)經(jīng)營者采用信息化手段建立食品安全追溯體系”的規(guī)定得到，當(dāng)前我國食品追溯制度采用企業(yè)自愿性追溯，沒有同歐美國家在該制度發(fā)展初期時規(guī)定的強(qiáng)制性追溯同步，也未繼續(xù)出臺食品追溯制度的配套法規(guī)，因此當(dāng)前只能通過市場機(jī)制的調(diào)控，實(shí)現(xiàn)少數(shù)企業(yè)活躍在食品追溯體系，絕大多數(shù)企業(yè)受到資金和自身發(fā)展的限制未開展。此外，現(xiàn)有法律對食品安全問題的亂象以及違法犯罪行為處罰力度不夠，食品生產(chǎn)商追求企業(yè)利潤最大化的同時往往容易忽略道德和法律底線，加之法律規(guī)定的處罰措施不嚴(yán)厲，對違法企業(yè)影響甚微，這些企業(yè)極易做出損害消費(fèi)者利益的違法行為。以上都是導(dǎo)致我國食品追溯制度滯后的重要因素。

3.2 政府職能缺失

總結(jié)發(fā)達(dá)國家食品追溯制度的成功經(jīng)驗(yàn)，離不開一個獨(dú)立實(shí)施監(jiān)管職能的執(zhí)法部門。首先，現(xiàn)有的食品追溯體系中，由于數(shù)據(jù)鏈條上各方分別獨(dú)自占有，甚至出現(xiàn)防偽公司自身作弊風(fēng)險(xiǎn)，給數(shù)據(jù)的存儲和管理制造巨大的作假空間，食品供應(yīng)鏈的上下游各環(huán)節(jié)難以建立有效的信任關(guān)系[7]。構(gòu)建食品追溯體系的基礎(chǔ)性要求是確保信息的真實(shí)性，而離開政府相關(guān)部門的有效監(jiān)管，就無法確保信息的真實(shí)性，構(gòu)建該體系也變得意義全無。其次，食品信息的采集、管理、保存、交換、檢索等需要構(gòu)建一個內(nèi)容龐大的數(shù)據(jù)庫，從而供消費(fèi)者查詢、企業(yè)自我管理、政府監(jiān)管以及責(zé)任追蹤，顯然這樣的重任由第三方平臺管理是極不合理的。最后，政府的監(jiān)管還體現(xiàn)在對食品生產(chǎn)商違法行為的懲罰和治理，食品追溯體系的重要功能之一就是責(zé)任的追蹤，如果對一些損害消費(fèi)者利益的違法行為不進(jìn)行重罰，責(zé)任的追蹤便無的放矢，也無法實(shí)現(xiàn)食品追溯體系的價(jià)值。因此食品監(jiān)管部門要嚴(yán)格執(zhí)法，配合司法部門完成食品問題責(zé)任追究，可以有效推動食品追溯體系的建立。

3.3 公眾參與缺失

消費(fèi)者在食品追溯體系中扮演著重要角色。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，消費(fèi)者對可追溯信息的需求程度、收入水平分別是影響可追溯乳品消費(fèi)意愿及消費(fèi)行為的最主要因素[8]。首先，食品追溯體系直接服務(wù)于消費(fèi)者，問責(zé)目的也是保護(hù)消費(fèi)者利益，建立食品追溯制度與消費(fèi)者有著密切聯(lián)系。其次，確保食品安全、預(yù)防食源性疾病也是國家的責(zé)任，在消費(fèi)者維權(quán)意識和食品安全風(fēng)險(xiǎn)意識低的情況下，政府應(yīng)該提高人民群眾的法律意識和食品安全風(fēng)險(xiǎn)意識。我國發(fā)達(dá)地區(qū)消費(fèi)者認(rèn)知水平較高，對食品安全問題密切關(guān)注，經(jīng)過一些食品企業(yè)違法問題的曝光后，對周邊的食品安全和政府監(jiān)管都持存疑態(tài)度，而市場上只有少數(shù)食品是可追溯的，即使能得到消費(fèi)者的信任，但標(biāo)價(jià)令多數(shù)家庭望而卻步，因此我國食品追溯制度公眾參與度低，人們甚至不知道食品追溯體系的功能和價(jià)值，對食品安全的質(zhì)疑有增無減，可見當(dāng)前食品追溯制度并不能發(fā)揮其優(yōu)勢，消費(fèi)者長期的疑慮仍然存在，并會影響我國公民的幸福指數(shù)。

4 我國食品安全全程追溯制度的法律完善

食品安全追溯制度的建立和發(fā)展離不開完備的法律體系、監(jiān)管部門嚴(yán)格的執(zhí)法和公眾的積極參與。

4.1 加快食品追溯制度的立法

當(dāng)前《食品安全法》已作出初步的立法規(guī)定，后續(xù)的立法工作或出臺配套法規(guī)，才能讓該制度在法律框架下有序運(yùn)作起來。首先對于食品生產(chǎn)企業(yè)，在立法中應(yīng)該要求其作出強(qiáng)制性追溯的規(guī)定。眾所周知，食品安全問題絕大多數(shù)以量化為前提，單次食用不符合生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的食品不會引起身體不適和損傷，但大多數(shù)食品會在日常飲食中反復(fù)食用，結(jié)果會對人體有慢性損傷，不易被發(fā)覺。正因?yàn)槠髽I(yè)抱有上述淡化風(fēng)險(xiǎn)的心理因素，才會多次做出違法行為。加之執(zhí)法部門的監(jiān)管缺失和企業(yè)利潤的驅(qū)使，沒有強(qiáng)制性追溯制度的監(jiān)管，企業(yè)難以痛下決心整改，因此企業(yè)的違法行為必須通過強(qiáng)制性食品追溯制度來監(jiān)管。

其次，立法活動還需借助信息化手段詳細(xì)規(guī)定食品追溯體系全過程的實(shí)施規(guī)范。該體系的建立要求對食品供應(yīng)鏈上所有生產(chǎn)制作以及包裝運(yùn)輸?shù)牧鞒绦畔⑦M(jìn)行記錄，每一個環(huán)節(jié)的虛假信息錄入或人工失誤導(dǎo)致的數(shù)據(jù)錯誤都會破壞整個供應(yīng)鏈信息的有效性和完整性；要對信息共享平臺進(jìn)行統(tǒng)一管理，以便進(jìn)行數(shù)據(jù)的保存和檢索；要保證數(shù)據(jù)之間的銜接和轉(zhuǎn)換順暢。而所有這些信息作為共享資源必須通過立法的完善來確保整個信息系統(tǒng)的安全。

最后，食品追溯制度的立法可以分門別類逐步完善，根據(jù)食品的來源和性質(zhì)不同，對食品的追溯也應(yīng)分類規(guī)制。例如動物制品需從養(yǎng)殖開始對活體進(jìn)行編碼；農(nóng)產(chǎn)品要從購買幼苗開始記錄生長和農(nóng)藥使用等情況；乳制品要從區(qū)分奶源開始編碼等，各類食品需根據(jù)不同的制作要求和食用標(biāo)準(zhǔn)分別制定追溯流程?？梢灾鸩饺ネ瓿勺匪蒹w系的構(gòu)建，根據(jù)不同食品為生活所需的強(qiáng)弱性去安排，先制定一種或兩種食品的追溯流程。例如，我國近年來嚴(yán)格監(jiān)管嬰幼兒乳制品的生產(chǎn)過程，明確生產(chǎn)企業(yè)的食品安全追溯責(zé)任[9]，在乳制品行業(yè)率先開展食品追溯制度。2013年《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家食品藥品監(jiān)督管理總局等九部委關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)嬰幼兒配方乳粉質(zhì)量安全工作的意見》發(fā)布，各部門分工合作，先后出臺了多個法規(guī)及規(guī)范性文件，涉及嬰幼兒配方乳粉的監(jiān)管監(jiān)察、生產(chǎn)加工、銷售、追溯等多方面政策，這樣既可以讓消費(fèi)者盡早體驗(yàn)到食品追溯給生活帶來的安全感和科技感，又能為后續(xù)的立法活動提供可鑒之處。

4.2 加強(qiáng)執(zhí)法力度

食品安全問題的重要性決定了食品監(jiān)管的執(zhí)法工作必須嚴(yán)格進(jìn)行。執(zhí)法不嚴(yán)會導(dǎo)致食品生產(chǎn)商有機(jī)可乘，同時大大削減了法律的威懾性，使得生產(chǎn)商違法成本低，違法操作成常態(tài)。加強(qiáng)執(zhí)法力度一方面要求執(zhí)法部門嚴(yán)格按照法律法規(guī)監(jiān)管、約束食品生產(chǎn)商，提高執(zhí)法效率，讓食品生產(chǎn)過程透明化，堅(jiān)決抵制食品信息的造假和流程的違規(guī)操作，保證食品追溯體系的嚴(yán)謹(jǐn)性；另一方面要求執(zhí)法部門嚴(yán)厲打擊違法犯罪行為，發(fā)現(xiàn)食品生產(chǎn)商有違法活動必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定懲處，利用食品追溯體系將供應(yīng)鏈的責(zé)任主體追蹤到位，加強(qiáng)行政執(zhí)法能力，與司法機(jī)關(guān)共同打擊犯罪行為。

4.3 提高消費(fèi)者的法律意識

我國食品安全問題一直困擾著廣大消費(fèi)者，但消費(fèi)者很少會用法律積極維權(quán)，一是維權(quán)難度高，難以找到責(zé)任主體；二是維權(quán)成本高，通過訴訟途徑維護(hù)自身利益耗時長且要有經(jīng)濟(jì)支撐。食品追溯體系可以幫助消費(fèi)者快速定位責(zé)任主體，索賠難度降低，且該體系的公開性與透明性使得企業(yè)加快自我管理的建設(shè)，消費(fèi)者可以購買到放心的食品。因此提高消費(fèi)者的法律意識，消費(fèi)者積極參與、利用追溯體系維護(hù)自身權(quán)益，可以推動食品追溯體系的快速發(fā)展，從根本上解決消費(fèi)者的食品安全問題和國家的食品監(jiān)管難題。

5 結(jié)論

利用食品追溯制度對食品信息進(jìn)行查詢是監(jiān)管食品安全問題的有效手段，也是提高我國食品行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的一把利刃。我國食品追溯制度應(yīng)該加快立法、出臺相關(guān)的配套法規(guī)并加強(qiáng)執(zhí)法以及讓公眾積極參與才能得以發(fā)展和利用。