數(shù)據(jù)本地化政策的全球博弈分析

方元欣

一、引言

隨著數(shù)據(jù)處理技術(shù)的深度發(fā)展，數(shù)據(jù)作為一種戰(zhàn)略性資源和核心生產(chǎn)要素，在全球經(jīng)濟和社會中發(fā)揮著越來越重要的作用。出于經(jīng)濟利益和國家安全考慮，各國對數(shù)據(jù)跨境交換和轉(zhuǎn)移采取了不同的措施或政策，其中數(shù)據(jù)本地化政策尤為常見，是各國立法者和監(jiān)管者關(guān)注的重要議題。本文在提煉數(shù)據(jù)本地化政策特征的基礎(chǔ)上，圍繞各國的利益考量、戰(zhàn)略布局和談判博弈進行深入研究，并對其未來的演變趨勢進行判斷。

二、數(shù)據(jù)本地化的基本特征

（一）數(shù)據(jù)本地化的定義

目前關(guān)于“數(shù)據(jù)本地化”的內(nèi)涵與外延在國際社會仍未達成普遍共識。聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議（United Nations Conference on Trade and Development，簡稱UNCTAD）2016年的報告將其界定為“通過直接的法律限制或其他規(guī)定要求（如本地商業(yè)登記要求），將個人數(shù)據(jù)保留在其原始管轄范圍內(nèi)” 。而根據(jù)世界貿(mào)易組織（World Trade Organization，簡稱WTO）2018年發(fā)布的報告定義 ，數(shù)據(jù)本地化政策涉及限制公司將國內(nèi)用戶數(shù)據(jù)傳輸?shù)絿獾哪芰?，主要以?guī)則形式要求數(shù)據(jù)服務(wù)器位于國家內(nèi)，或者在國內(nèi)存儲或處理數(shù)據(jù)，禁止在未經(jīng)政府批準的情況下收集或傳輸數(shù)據(jù)和/或指定有利于當?shù)氐恼少徠煤图夹g(shù)標準公司。美國信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)理事會（Information Technology Industry Council，簡稱ITIC）則將其定義為“對企業(yè)在國家邊界內(nèi)存儲、加工或以其他方式處理數(shù)據(jù)的要求” 。

作為數(shù)據(jù)跨境流動的一種規(guī)制方式，數(shù)據(jù)本地化與數(shù)據(jù)自由跨境流動并非互不相容。以聯(lián)合國跨國公司中心（United Nations Centre on Transnational Corporation，簡稱UNCTC）對“數(shù)據(jù)跨境流動”的定義為對照，“數(shù)據(jù)跨境流動”指的是“跨越國界對存儲在計算機中的機器可讀的數(shù)據(jù)進行處理、存儲和檢索”。而有些數(shù)據(jù)本地化政策僅要求在境內(nèi)存儲副本或在個人同意的情況下允許數(shù)據(jù)出境，并不意味著完全限制數(shù)據(jù)出境。反過來，完全禁止數(shù)據(jù)跨境傳輸則默認以本地存儲和處理為前提條件?？偠灾瑪?shù)據(jù)本地化是針對個人數(shù)據(jù)和/或部分行業(yè)數(shù)據(jù)提出的在境內(nèi)存儲或處理的要求。根據(jù)各國不同的經(jīng)濟環(huán)境、政策背景和利益考量，數(shù)據(jù)本地化的具體要求各異，其嚴苛程度、行使手段和適用范圍也各不相同。

（二）數(shù)據(jù)本地化的分類

經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（Organization for Economic Cooperation and Development，簡稱OECD）最新發(fā)布的《貿(mào)易和跨境數(shù)據(jù)流動》（Trade& Trans-border Data Flow）報告中 ，數(shù)據(jù)按流動的自由程度可分為四類：1）沒有任何數(shù)據(jù)本地化要求，例如，美國、日本、加拿大在法律中沒有個人數(shù)據(jù)或重要數(shù)據(jù)出境管理的專用規(guī)則，原則上允許數(shù)據(jù)自由跨境流動；2）只要求將數(shù)據(jù)的副本存儲在國內(nèi)計算設(shè)施中，對轉(zhuǎn)移或境外處理數(shù)據(jù)副本無任何限制，允許在國外托管，傳輸和處理，此類別主要針對電信元數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)財務(wù)數(shù)據(jù)，目的通常是確保監(jiān)管需求，例如印度在《2018年個人數(shù)據(jù)保護法案》要求所有個人數(shù)據(jù)必須在印度境內(nèi)保留一份副本；3）不限制數(shù)據(jù)跨境流動，但規(guī)定數(shù)據(jù)必須存儲在境內(nèi)，這意味著數(shù)據(jù)服務(wù)商可以在境外處理數(shù)據(jù)，但處理后的數(shù)據(jù)必須返回國內(nèi)存儲；4）數(shù)據(jù)只能在境內(nèi)存儲、處理，并有出境限制。

此外，數(shù)據(jù)本地化要求可以存在多種手段，包括要求在本地建立辦事處、境內(nèi)設(shè)立數(shù)據(jù)中心或服務(wù)器，有此要求的代表國家包括印度、俄羅斯、越南、印度尼西亞、肯尼亞、阿爾及利亞等。另一種手段則是經(jīng)個人同意或有關(guān)部門審查后傳輸數(shù)據(jù)，例如歐盟《數(shù)據(jù)通用保護條例》對個人信息出境從建立數(shù)據(jù)保護機構(gòu)、第三國數(shù)據(jù)保護水平評估、數(shù)據(jù)主體權(quán)益保障等方面都提出了具體要求。這些數(shù)據(jù)本地化手段根據(jù)各國不同的利益考量進行排列組合搭配。

其次，數(shù)據(jù)本地化的規(guī)則適用范圍因數(shù)據(jù)類型而各異。一般而言，目前數(shù)據(jù)本地化要求多針對個人數(shù)據(jù)，而且僅出于對國家安全、隱私保護和經(jīng)濟利益的考慮，對特定領(lǐng)域的數(shù)據(jù)存在特定要求。常見的受限制數(shù)據(jù)類型包括醫(yī)療健康、地圖信息、政府數(shù)據(jù)和銀行、金融、征信、商業(yè)記錄等重要行業(yè)數(shù)據(jù)。例如，韓國因擔心國家安保問題，要求地圖數(shù)據(jù)審查通過后方可出境；印度要求支付信息存儲本地六個月，以打擊黑市經(jīng)濟活動；澳大利亞政府出于對數(shù)據(jù)主體隱私和安全的考慮，要求部分個人健康信息在境內(nèi)存儲、加工或處理；土耳其出于監(jiān)管目的，要求銀行和電子通信信息在境內(nèi)處理。

（三）數(shù)據(jù)本地化的動因

隨著2013年“斯諾登事件”的爆發(fā)和2018年《澄清境外數(shù)據(jù)合法使用法案》（Clarify Lawful Overseas Use of Data Act，簡稱CLOUD Act）的出臺，美國野心勃勃的“長臂管轄”使許多國家對國家信息安全和公民隱私保護產(chǎn)生擔憂。2018年3月，美國國會通過了CLOUD Act，設(shè)計了執(zhí)法機構(gòu)跨境訪問、獲取、調(diào)用數(shù)據(jù)的規(guī)則機制，讓美國政府能夠合法地從全球各地調(diào)取數(shù)據(jù)，同時還規(guī)定了將數(shù)據(jù)發(fā)送到境外的條件和過程。雖然目前對“存儲地點是影響數(shù)據(jù)安全的關(guān)鍵因素”的假設(shè)仍存疑 ，但是數(shù)據(jù)存儲地點確實能夠影響數(shù)據(jù)保護的法律管轄權(quán)。盡管各國針對數(shù)據(jù)保護的法律管轄權(quán)規(guī)定各有差異，但一般而言，如果涉事企業(yè)在一國境內(nèi)有物理存在，如服務(wù)器或數(shù)據(jù)中心，則相關(guān)案件在該國的法律管轄權(quán)之內(nèi)。如果根據(jù)存儲地點確認了管轄權(quán)，政府就可以通過立法和執(zhí)法降低數(shù)據(jù)泄露的風(fēng)險，比如規(guī)定數(shù)據(jù)保護的最低安全標準，禁止企業(yè)將服務(wù)器中的數(shù)據(jù)交給外國政府，以及制定實施嚴格的數(shù)據(jù)泄露責任追究制度等 。

另一方面，數(shù)據(jù)本地化是發(fā)展中國家保護其國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的重要手段。從作用機制來看，數(shù)據(jù)本地化作為一種新型產(chǎn)業(yè)政策，相當于以非關(guān)稅壁壘的形式限制數(shù)據(jù)服務(wù)的進口，從而保護本國的信息技術(shù)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)?？鐕髽I(yè)在境內(nèi)建立數(shù)據(jù)中心，有利于當?shù)財?shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，增加本國就業(yè)機會。印度2019年2月發(fā)布的《電子商務(wù)規(guī)則草案》中明確指出“國內(nèi)數(shù)據(jù)中心和服務(wù)器場等計算設(shè)施的位置不僅可以為印度的計算提供支持，還可以促進當?shù)貏?chuàng)造就業(yè)機會?！贝送?，合規(guī)要求和成本的增加也使得外國企業(yè)在本地市場的競爭優(yōu)勢削弱，而本國信息技術(shù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)得以發(fā)展。印度科技巨頭Infosys聯(lián)合創(chuàng)始人Kris Gopalakrishnan就曾經(jīng)引領(lǐng)發(fā)布云計算小組報告草案，建議政府建立一種“前瞻性”的數(shù)據(jù)保護機制，對云數(shù)據(jù)以及存儲在印度實體或印度生成的數(shù)據(jù)進行本地化，從而推動本國云計算產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

三、各國對數(shù)據(jù)本地化立場和發(fā)展趨向

當前全球尚未形成數(shù)據(jù)跨境移動的通用規(guī)則，各國以本國利益出發(fā)，采取不同立場與措施。美國通過淡化數(shù)據(jù)主權(quán)概念，推崇數(shù)字貿(mào)易自由化，打擊其他國家的數(shù)據(jù)本地化措施；歐盟通過發(fā)展其單一數(shù)字市場，對內(nèi)促進數(shù)據(jù)跨境自由移動，對外遴選數(shù)字貿(mào)易伙伴，為數(shù)據(jù)資源博弈做好頂層設(shè)計；部分發(fā)達國家雖未出臺明確的數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制法規(guī)，但也采取了不同程度的數(shù)據(jù)本地化措施；多數(shù)發(fā)展中國家對推進跨境數(shù)據(jù)自由流動相對抗拒，普遍采取較為嚴格的數(shù)據(jù)本地化措施；非洲等國對于數(shù)據(jù)跨境自由流動和數(shù)字貿(mào)易自由化較為反感，認為將損害本國產(chǎn)業(yè)發(fā)展，主張在數(shù)據(jù)本地化措施上保有自主權(quán)。

（一）美國積極發(fā)起攻勢，試圖定點消除數(shù)據(jù)本地化

作為全球數(shù)字產(chǎn)業(yè)最發(fā)達的國家，美國是數(shù)據(jù)自由跨境流動的最大受益者。據(jù)美國國際貿(mào)易委員會（International Trade Commission，簡稱ITC）估計，數(shù)據(jù)自由流動使得美國的GDP增加了3.4至4.8個百分點，同時創(chuàng)造了240萬個就業(yè)崗位。在此背景下，自奧巴馬時期起，美國就持續(xù)針對“數(shù)據(jù)的自由流動”加快戰(zhàn)略布局。奧巴馬政府依托推進多邊談判，拉攏“數(shù)據(jù)盟友”，試圖在全球數(shù)據(jù)流動規(guī)則的制定上占據(jù)主導(dǎo)地位。雖然特朗普上臺后主張以諸邊模式代替多邊機制，中斷了奧巴馬政府的總體戰(zhàn)略布局，但就數(shù)據(jù)跨境流動和禁止數(shù)據(jù)本地化而言，特朗普政府態(tài)度更加強硬，采取的措施加倍激進。整體而言，美國推進數(shù)據(jù)跨境自由流動的舉措主要呈現(xiàn)以下特征：

一是搶占理論高地，循序漸進推進數(shù)據(jù)自由跨境流動。2016年7月，美國貿(mào)易代表辦公室（USTR）成立“數(shù)字貿(mào)易工作組”（Digital Trade Working Group，簡稱DTWG），負責識別并解決阻礙全球數(shù)字貿(mào)易的壁壘。自此，美國每年發(fā)布的《關(guān)于外貿(mào)壁壘的國別貿(mào)易評估報告》（National Trade Estimate Report on Foreign Trade Barriers，簡稱NTE報告）逐漸提高對數(shù)據(jù)跨境流動和各國的數(shù)據(jù)本地化的重視。2015年的NTE報告僅零星提及數(shù)據(jù)跨境流動，2016年開始提出數(shù)據(jù)本地化概念，2017年大范圍盤點各國的數(shù)據(jù)本地化限制，2018年稱美國要“監(jiān)測并致力于消除數(shù)據(jù)本地化要求”，2019年再次重申這一主張，并強調(diào)遏制數(shù)據(jù)本地化趨勢的重要性。在此理論支撐下，美國政府得以快速定點布局，通過強勢主導(dǎo)國際合作機制數(shù)據(jù)治理規(guī)則的頂層設(shè)計和以打壓姿態(tài)與貿(mào)易伙伴簽訂一攬子協(xié)議，試圖逐一擊破對其不利的數(shù)據(jù)本地化壁壘。

二是靈活利用國際多邊合作機制，打造具有美國烙印的游戲規(guī)則。2011年，美國主導(dǎo)亞太經(jīng)合組織（AsiaPacific Economic Cooperation，簡稱APEC）建立“跨境隱私規(guī)則體制”（Cross Border Privacy Rules System，簡稱CBPR），通過對企業(yè)進行隱私保護認證，實現(xiàn)“認證企業(yè)”之間的信息無障礙跨境流動。截至2019年，墨西哥、日本、加拿大、新加坡、韓國、澳大利亞和中國臺灣已加入CBPR，但是只有26家企業(yè)通過了CBPR認證，且均來自美日兩國，而且CBPR的管理較為松散，各國可自行選擇跨境傳輸?shù)男畔㈩愋?，美國也僅選擇了消費者信息。盡管如此，CBPR作為跨境數(shù)據(jù)流動框架的先行者，逐漸延伸到其他國際合作機制的頂層設(shè)計中。此外，奧巴馬政府竭力在WTO中推行服務(wù)貿(mào)易協(xié)定（Trade in Services Agreement，簡稱TiSA），并試圖從個人數(shù)據(jù)關(guān)系到服務(wù)貿(mào)易禁止締約方數(shù)據(jù)本地化，不過由于特朗普的“逢奧必反”式外交姿態(tài)使談判陷入僵局。就目前而言，服務(wù)貿(mào)易協(xié)定未來的發(fā)展形勢尚不明朗，但也需要持續(xù)關(guān)注。

三是在各種自由貿(mào)易談判中開展數(shù)據(jù)外交，意在主導(dǎo)全球數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則。2012年，美國和韓國簽訂的《美-韓自由貿(mào)易協(xié)定》（The U.S.-South Korea Free Trade Agreement，簡稱KORUS FTA）首次引入不具有強制性要求的跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則，規(guī)定“締約方應(yīng)努力避免對跨境電子信息流動施加或維持不必要阻礙” ，并提出“允許在韓運營的金融服務(wù)企業(yè)離境處理數(shù)據(jù)” 。 2016年在美國主導(dǎo)下達成的《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（Trans-Pacific Partnership Agreement，簡稱TPP）中，規(guī)定允許包括個人信息在內(nèi)的跨境傳輸 ，明確地提出了禁止將設(shè)立數(shù)據(jù)中心作為電子商務(wù)企業(yè)市場準入條件。雖然特朗普上臺后退出了TPP，但其關(guān)于數(shù)字貿(mào)易和電子商務(wù)的條例仍沿用至其他協(xié)定談判中，如2016年10月簽訂的《新加坡一澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定》（The Singapore-Australia Free Trade Agreement ，簡稱SAFTA）和2018年9月簽訂的《美墨加協(xié)定》（United States-Mexico-Canada Agreement，簡稱USMCA）。事實上，USMCA在實現(xiàn)美國數(shù)字產(chǎn)業(yè)利益上更勝一籌，不僅擴大了數(shù)據(jù)跨境流動的范圍 ，增加了禁止個人數(shù)據(jù)本地化的強制性和約束力，更將此限制延伸至金融領(lǐng)域，即在金融監(jiān)管機構(gòu)可以獲得履行監(jiān)管任務(wù)時能獲取數(shù)據(jù)的前提下禁止金融服務(wù)的數(shù)據(jù)本地化存儲。此外，原本有本地化存儲要求的加拿大不列顛哥倫比亞省和新斯科舍省 也可能受此協(xié)定影響。

（二）歐盟保持防守態(tài)勢，采取“圈內(nèi)圈外”雙重標準

歐盟數(shù)據(jù)資源豐富，數(shù)字經(jīng)濟市場潛力巨大。歐盟委員會2017年發(fā)布的《歐洲數(shù)字進程報告》（Europes Digital Progress Report）報告顯示，2016年歐盟數(shù)字市場價值接近600億歐元，與2015年相比增長了9.5%，根據(jù)預(yù)測研究，2020年歐盟數(shù)字經(jīng)濟市場可能超過1060億歐元。但就目前的形勢而言，歐盟主要作為信息技術(shù)服務(wù)的消費方而非提供方，大型網(wǎng)絡(luò)或信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較慢。因此歐盟在數(shù)據(jù)跨境流動的立場和美國有著明顯的區(qū)別，在開放數(shù)據(jù)資源的問題上優(yōu)先考慮歐盟“單一數(shù)字市場”。其基本思路是“內(nèi)松外緊”，對內(nèi)破除數(shù)據(jù)流動壁壘，對外強化監(jiān)管與隱私保護，只對許可國開放通道，力圖構(gòu)建一個以歐盟為中心的數(shù)據(jù)流動空間。

一是對外提高數(shù)據(jù)出境限制，對內(nèi)消除內(nèi)部數(shù)據(jù)本地化要求。2018年5月，歐盟《一般數(shù)據(jù)保護條例》（General Data Protection Regulation，簡稱GDPR）生效施行。作為一項強制性法律，GDPR禁止歐盟內(nèi)部個人數(shù)據(jù)本地化和跨境數(shù)據(jù)流動阻礙 ，同時以嚴苛的隱私保護和數(shù)據(jù)監(jiān)管規(guī)定限制數(shù)據(jù)出境。10月，歐洲議會正式通過《非個人數(shù)據(jù)自由流動框架條例》（Regulation on the Free Flow of Non-personal Data）。該法規(guī)側(cè)重針對非個人數(shù)據(jù)，即GDPR范圍之外的數(shù)據(jù)，主要包括機器生產(chǎn)和商業(yè)銷售產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，要求在保障公共安全的前提下禁止歐盟內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)本地化要求 ，從而幫助歐盟“單一數(shù)字市場”盡快成型。

二是保持松緊適度，建立數(shù)字貿(mào)易“朋友圈”。盡管GDPR為歐盟搭建了數(shù)據(jù)流動的屏障，但并非密不透風(fēng)，其通過建立起一套完善的個人信息出境管理體系，為涉及個人數(shù)據(jù)出境業(yè)務(wù)的企業(yè)或機構(gòu)提供了多種合規(guī)渠道和工具，包括數(shù)據(jù)保護“充分性”認定、約束性公司規(guī)則（BCR）和標準合同條款。這為歐盟挑選數(shù)字貿(mào)易“盟友”和拉攏貿(mào)易伙伴提供了新路徑。例如，歐盟可以挑選認可程度比較高的國家或地區(qū)進行“充分性”認定 ，進而使這些國家或地區(qū)的企業(yè)優(yōu)先通過GDPR認證，優(yōu)先進入歐盟市場，使用歐盟公民的數(shù)據(jù)，形成以歐盟為中心的數(shù)字貿(mào)易“朋友圈”。此外，歐盟與美國之間為實現(xiàn)隱私保護與數(shù)據(jù)自由流動的平衡，經(jīng)歷了“安全港”協(xié)議到“隱私盾”協(xié)議的升級與改良，最終達成互可接受的跨境數(shù)據(jù)流動協(xié)議。截至2018年6月，已有3215家美國企業(yè)進行了符合該協(xié)議的登錄。

（三）其他國家立場相近，數(shù)據(jù)本地化措施較為普遍

與美國推崇數(shù)據(jù)跨境自由流動，歐盟以隱私保護為出發(fā)點不同，其他國家對數(shù)據(jù)自由跨境流動的態(tài)度有所保留，尤其以發(fā)展中國家為主，大多數(shù)都采取了不同程度的數(shù)據(jù)本地化措施。這種規(guī)制方式選擇的差異化現(xiàn)象，是各國基于自身信息技術(shù)水平和隱私保護意識，追求規(guī)制凈收益最大化的結(jié)果。

一是部分發(fā)達國家對特定數(shù)據(jù)提出了本地化要求。雖沒有明確全面的數(shù)據(jù)本地化法規(guī)，澳大利亞2012年頒布的《個人控制的電子健康記錄法》（The Personally Controlled Electronic Health Record，簡稱PCEHR）要求必須由本地的數(shù)據(jù)中心來存儲和處理個人電子健康檔案。在GDPR出臺前，德國、法國曾要求境內(nèi)企業(yè)將數(shù)據(jù)存儲在歐洲甚至本國境內(nèi)的數(shù)據(jù)中心。韓國雖未實行全面措施，但在地圖 、金融、醫(yī)療、教育 各個領(lǐng)域都有輕微的數(shù)據(jù)本地化要求。

二是多數(shù)發(fā)展中國家采取了嚴格的數(shù)據(jù)本地化措施。2015年9月，俄羅斯的數(shù)據(jù)本地化立法生效，要求所有國內(nèi)外公司在俄羅斯境內(nèi)的服務(wù)器上存儲和處理俄羅斯公民的個人信息。根據(jù)法律規(guī)定，任何存儲俄羅斯國民信息的組織，無論是客戶還是社交媒體用戶，都必須將該數(shù)據(jù)移至俄羅斯服務(wù)器。2016年4月，尼日利亞要求企業(yè)存儲所有涉及在尼日利亞境內(nèi)的尼日利亞公民的數(shù)據(jù)。除非政府另有規(guī)定，否則企業(yè)需在本地儲存政府數(shù)據(jù)。2017年4月，土耳其出臺法令，限制個人數(shù)據(jù)流往境外，并且要求企業(yè)在內(nèi)存儲公民的數(shù)據(jù)。2018年9月，印度成立了信息數(shù)據(jù)政策改革工作專家組，該專家組向印度通信和信息產(chǎn)業(yè)部遞交新版數(shù)據(jù)政策草案。該草案核心內(nèi)容是建議印度政府對在本國產(chǎn)生的數(shù)字支付、電子商務(wù)等云數(shù)據(jù)信息，采取本地化儲存措施。同年10月，越南于發(fā)布關(guān)于網(wǎng)絡(luò)安全法草案，要求數(shù)字社交媒體服務(wù)供應(yīng)商需在越南設(shè)立分支機構(gòu)或代表處，隨后發(fā)布的實施草案以案例形式詳細說明了對特定類別的供應(yīng)商提起的本地數(shù)據(jù)存儲要求。11月，印度尼西亞要求提供“公共服務(wù)”的供應(yīng)商在本土建立數(shù)據(jù)中心和災(zāi)難恢復(fù)中心，其他法規(guī)要求需在本地存儲及處理某些個人及財務(wù)數(shù)據(jù)。

三是非洲等國擁護推進數(shù)據(jù)本地化措施。與其他地區(qū)相比，非洲國家在互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境上的差距較大，數(shù)字鴻溝顯著。為此，2017年7月非洲國家舉辦的小組討論報告提出采取數(shù)據(jù)本地化措施、互聯(lián)網(wǎng)過濾、技術(shù)轉(zhuǎn)移等相關(guān)政策。此外，非洲國家要求在數(shù)字貿(mào)易、數(shù)據(jù)跨境自由流動及數(shù)據(jù)本地化上保有一定的“政策執(zhí)行余地（Policy Space）”。9月，在WTO舉辦的公開論壇上也有類似聲音。推進數(shù)字貿(mào)易自由化與數(shù)字貿(mào)易自由化妨礙了發(fā)展中國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展的聲音同時被議論。南非WTO代表認為，跨境數(shù)據(jù)流動自由化的規(guī)則是“反發(fā)展”（Anti-Development），并且妨礙本地企業(yè)的發(fā)展，并主張擁有較為靈活的數(shù)據(jù)本地化措施，在采取數(shù)據(jù)保護措施上具有“一定自主權(quán)”，以抵御發(fā)達國家對本國數(shù)字產(chǎn)業(yè)的侵蝕。

四、結(jié)語

雖然我國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展迅速，已成為全球最大的網(wǎng)絡(luò)市場，擁有世界數(shù)量最大的網(wǎng)民群體，但當前形勢不容忽視，主要存在兩方面挑戰(zhàn)，一是如何防止美國通過推進數(shù)據(jù)資源自由流動強制撬動網(wǎng)絡(luò)主權(quán)、數(shù)據(jù)主權(quán)保護，二是如何幫助國內(nèi)企業(yè)處理跨境合規(guī)問題，滿足其數(shù)據(jù)跨境傳輸需求。

（一）加強我國在國際數(shù)據(jù)治理規(guī)則談判中的優(yōu)勢地位

當前，歐盟、美國、日本都頒布了詳盡的數(shù)據(jù)跨境流動治理法規(guī)，在全球數(shù)據(jù)治理規(guī)則談判中積極發(fā)聲，并尋求多種手段實現(xiàn)其訴求。我國受美歐日夾擊，話語權(quán)有限，但在數(shù)據(jù)跨境流動和數(shù)據(jù)本地化規(guī)則上仍有許多立場相近、利益相似的伙伴國，并非處于弱勢地位。對此，我國應(yīng)加強反制措施，積極發(fā)展數(shù)字貿(mào)易伙伴，加強參與全球數(shù)據(jù)跨境流動國際監(jiān)管規(guī)則建設(shè)。此外，我國應(yīng)當積極學(xué)習(xí)發(fā)達經(jīng)濟體的數(shù)據(jù)流動規(guī)制經(jīng)驗，推進國內(nèi)的規(guī)制實踐，建設(shè)符合我國國情的隱私保護體系。首先可考慮設(shè)立具體的數(shù)據(jù)保護機構(gòu)，并授予該當機構(gòu)必要的執(zhí)法權(quán)力。其次，充分借鑒美歐“隱私盾”模式和歐洲的充分性認定模式，與主要貿(mào)易伙伴洽簽規(guī)制雙邊數(shù)據(jù)流動的協(xié)議，強化數(shù)據(jù)流動國際規(guī)則的話語權(quán)。最后，加快完善數(shù)據(jù)分級分類和數(shù)據(jù)保護法規(guī)，積極推進跨境數(shù)據(jù)有序合法流動。

（二）深入研究跨境合規(guī)問題，幫助互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)走出去

當前，我國具有相當體量的數(shù)據(jù)跨境傳輸需求，但是數(shù)據(jù)跨境合規(guī)問題給企業(yè)帶來了較大負擔和風(fēng)險。目前我國企業(yè)面臨兩類基本的數(shù)據(jù)跨境合規(guī)問題，一是從我國收集運營的數(shù)據(jù)向境外傳輸?shù)膯栴}，二是我國對外提供數(shù)據(jù)跨境服務(wù)企業(yè)在海外市場面臨的當?shù)財?shù)據(jù)出境政策的問題。例如，由于我國的個人信息保護水平與歐盟尚存較大差距，并不滿足歐盟“充分性”認定標準，我國企業(yè)可以利用的合法傳輸機制仍然相當有限。例如：“標準合同文本”和“有約束力公司規(guī)則”仍很難為中國企業(yè)所利用。對于具有一定實力的中國企業(yè)，則可以結(jié)合業(yè)務(wù)布局考慮，選擇在歐盟成員國或歐盟認可的“充分保護認定”國家。例如在加拿大、阿根廷、新西蘭等國建立數(shù)據(jù)中心，作為“數(shù)據(jù)港”，以盡可能降低數(shù)據(jù)跨境傳輸成本和合規(guī)風(fēng)險。此外，應(yīng)幫助我國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)提高數(shù)據(jù)傳輸和處理標準，增強數(shù)據(jù)保護意識，并鼓勵企業(yè)根據(jù)特定國家的跨境轉(zhuǎn)移政策或需求，制定不同的合規(guī)方案，幫助我國企業(yè)在積極開拓海外市場的同時提高風(fēng)險防御能力和降低成本負擔。

作者單位：國家工業(yè)信息安全發(fā)展研究中心