破解農(nóng)村基層治理“空轉(zhuǎn)”難題

【摘要】鄉(xiāng)鎮(zhèn)為中國之基礎(chǔ)和關(guān)鍵所在，整體的國家政策、文化理念、實踐策略都應建基于此，這就需要從制度層面建章立制，從觀念層面確立以人民為中心，從文化站位確信中國的本位立場，從路徑方法上強調(diào)接地氣和有抓手。這樣才能防止治理“空轉(zhuǎn)”的發(fā)生，保持理性的自覺和防患于未然。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村基層 “空轉(zhuǎn)” 人民群眾 基層干部 鄉(xiāng)村振興 【中圖分類號】D61 【文獻標識碼】A

近年來，黨和國家制定出臺一系列針對農(nóng)村基層治理的制度規(guī)定，但是，目前仍有一些鄉(xiāng)村治理處于“空轉(zhuǎn)”狀態(tài)，這與黨和國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求極不相稱，需要追根溯源找到問題癥結(jié)，并采取切實有效措施予以解決。

農(nóng)村基層治理局部“空轉(zhuǎn)”主要表現(xiàn)在形式主義對待國家政策、巧妙應付上級交辦任務(wù)以及慣性依賴與怠惰情緒

整體而言，農(nóng)村基層在執(zhí)政為民、建設(shè)服務(wù)型政府、探索農(nóng)村治理現(xiàn)代化、重塑新型農(nóng)民等方面都邁出了堅實步伐，也取得了可喜成就。但也要看到，農(nóng)村基層治理確實存在一定的問題，特別是逐漸滋生的新的形式主義導致的治理“空轉(zhuǎn)”，需要引起人們的高度重視和警醒。

首先，以形式主義對待黨和國家的政策規(guī)定，這是農(nóng)村政治治理的“空轉(zhuǎn)”。眾所周知，黨和國家制定的有關(guān)政策規(guī)定要求各級政府既要傳達到位，更要執(zhí)行得力，還要用其精神指導具體工作。事實上，上有政策下有對策的情況仍然存在，這在一些地方的鄉(xiāng)村治理中表現(xiàn)得尤為突出。一是對于各種政策規(guī)定往往不以為意，似乎黨和國家下發(fā)的文件主要是針對高層的，一些農(nóng)村基層干部興趣不大甚至有一定的抵觸情緒。二是對于政策文件的接受往往不接地氣，存在“上下一般粗”的情況。上面怎么規(guī)定要求，下面就怎樣機械地執(zhí)行，不考慮農(nóng)村基層的實際情況。三是多頭傳達文件，造成不必要的浪費和疲于應付。四是不加考慮和不計成本地購買發(fā)放國家政策文件，形成在農(nóng)村基層堆積如山的情況。我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些農(nóng)村基層擺放著各式各樣的文件，重復和堆積情況嚴重，表面看這是對黨和國家政策文件的重視，但也是以文件做表面工作進行的治理“空轉(zhuǎn)”?？傊?，農(nóng)村基層對接上級文件，特別要考慮廣大干群的接受能力水平，以及具體的目標任務(wù)，避免治理“空轉(zhuǎn)”。

其次，巧妙應付上級交辦任務(wù)，這是治理方式的“空轉(zhuǎn)”。一些地方的農(nóng)村基層干部存在與上級脫節(jié)的應付態(tài)度。某種程度上說，正因為少數(shù)農(nóng)村基層干部責任心不強、推脫現(xiàn)象嚴重，才被反復地監(jiān)督、檢查。目前，少數(shù)農(nóng)村基層干部對上級主要有以下應對策略：一是有選擇地執(zhí)行任務(wù)。既然被“一票制”之劍高懸，那么農(nóng)村基層干部就先解決那些上級“最急迫”要求的內(nèi)容，至于別的方面哪怕再重要再急迫也被懸置，治理“空轉(zhuǎn)”在所難免。二是造假現(xiàn)象不在個案。面對沒完沒了特別是不斷被要求管理有痕的工作壓力，少數(shù)農(nóng)村基層干部不是發(fā)揮主動性創(chuàng)造性將工作做好，而是采取疲于應付、陽奉陰違甚至不惜造假的做法，從而形成危害極大的治理“空轉(zhuǎn)”。三是惰政和不作為之風彌漫。由于農(nóng)村基層干部的待遇不高，有些地方是干好干壞一個樣，甚至多干多擔責，多干風險大，這就讓一些不作為干部有機可乘。當有作為的干部得不到重用，惰政者得不到懲處，鄉(xiāng)村治理必然出現(xiàn)“空轉(zhuǎn)”。

最后，慣性依賴與怠惰情緒，是治理思維的“空轉(zhuǎn)”。就廣大鄉(xiāng)村內(nèi)部來說，一些地方存在這樣的悖論：一面是任務(wù)重、頭緒多、壓力大，干群感到無奈和難以應付；一面是慣性思維和怠惰情緒滋生，干群的主動性、主體性、創(chuàng)新性明顯不足，這就不可避免形成治理的“空轉(zhuǎn)”。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來說，由于他們工資較低、待遇較差、工作環(huán)境有待改善，特別是缺乏晉升機會，所以易形成懈怠情結(jié)，產(chǎn)生治理的“空轉(zhuǎn)”。就廣大群眾來說，表面上看是為他們增加了參政機會，其實，“被民主”“被協(xié)商”“被參與”的趨勢有所增強，這就引起群眾的不滿和反感，從而導致治理的“空轉(zhuǎn)”。在調(diào)研中有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部反映，他們滿腔熱忱下鄉(xiāng)為村民辦事，村民不但不領(lǐng)情和感激，反而避之唯恐不及，不愿與他們打交道，因此對農(nóng)民懷著成見，工作無法順利開展。其實，這里也包含了農(nóng)民對“被治理”的不滿和抵觸情緒。還有一種不可忽略的“空轉(zhuǎn)”，即互聯(lián)網(wǎng)信息化治理整體而言增加了科學性、快捷性和有效性，但也產(chǎn)生新的形式主義的治理的“空轉(zhuǎn)”，這主要表現(xiàn)在干部過于依賴技術(shù)這一長臂管理，下鄉(xiāng)與農(nóng)民接觸的機會少了。

農(nóng)村基層產(chǎn)生治理“空轉(zhuǎn)”的原因包括一些基層干部對中國城鎮(zhèn)化發(fā)展和鄉(xiāng)村振興缺乏正確理解、農(nóng)村基層的制度機制不完善以及廣大農(nóng)村干群沒成為治理的重要主體

在倡導國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，存在不同程度的“空轉(zhuǎn)”問題，但比較而言，農(nóng)村基層恐怕是最突出的，這是有著更為復雜深刻的原因的。

農(nóng)村基層干部對中國城鎮(zhèn)化發(fā)展和鄉(xiāng)村振興缺乏正確理解，這是造成治理“空轉(zhuǎn)”的重要原因。有不少人認為，既然中國走的是一條“城鎮(zhèn)化”發(fā)展之路，那就不必要重視“鄉(xiāng)村”，甚至形成較為嚴重的“去鄉(xiāng)村化”傾向，否則就無法理解：城鎮(zhèn)化日新月異，鄉(xiāng)村卻以加速度凋零，有的甚至處于消亡狀態(tài)；大量農(nóng)民工外流，背井離鄉(xiāng)到城市打工，而不少鄉(xiāng)村荒蕪，只剩下“三無”人員，即婦女、老人、孩子，有的只有老人和孩子。這在鄉(xiāng)村干部特別是年輕干部的外流中，也有非常突出的表現(xiàn)。即使是鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部也有不少人將家安在城鎮(zhèn)，所以形成不少“走讀干部”。試想，在城鎮(zhèn)化的強烈訴求下，“去鄉(xiāng)村化”如洪水猛獸，沖擊著農(nóng)村基層的肌體，從而將一些有關(guān)農(nóng)村基層的政策、理論、實踐、路徑與方法都消解了，治理“空轉(zhuǎn)”也就不言自明。當農(nóng)村基層不被當作是發(fā)展方向和目的，而被城鎮(zhèn)化的單向度發(fā)展所代替，所有的關(guān)于鄉(xiāng)村的努力都會變成短期行為和沙上建塔。這也是習近平總書記提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的原因所在，因為沒有對“鄉(xiāng)村”這一級的重視，中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展就會偏離正確航向。當前，鄉(xiāng)村振興的理念已深入人心，對于鄉(xiāng)村治理意義重大；但也要看到，真正從觀念和實踐上做到這一點還是相當困難的。

農(nóng)村基層的制度機制不完善，甚至存在漏洞隱患，是造成治理“空轉(zhuǎn)”的關(guān)鍵所在。整體而言，與其他層級比，農(nóng)村基層的制度機制建設(shè)明顯滯后，也有這樣和那樣的不足，其主要表現(xiàn)在缺乏針對性、不接地氣，差異性和有效性不足，等等。這就大大阻礙了優(yōu)化治理目標的實現(xiàn)，也為低效和“空轉(zhuǎn)”留下了巨大空間。最典型的是對于基層干部腐敗行為沒有切實有效的細致規(guī)定，一旦違規(guī)和出現(xiàn)不作為、亂作為問題時，沒辦法及時處罰和解決問題，致使明知是潛規(guī)則的“空轉(zhuǎn)”，也只能聽之任之，缺乏有效治理抓手和相應對策。還有，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府名為“民主協(xié)商”，但人民群眾的參與度有限，甚至是有選擇性參與，這樣的“領(lǐng)導協(xié)商”和人民群眾的“被協(xié)商”實際上是很難規(guī)范的，這也必然導致治理的“空轉(zhuǎn)”。再如，2019年被定義為“基層減負年”，并出臺關(guān)于權(quán)力清單的細則，像會議、文件、監(jiān)督、檢察等都有具體的數(shù)字規(guī)定；然而，如不這樣辦或辦不好，又該怎樣處罰，有何限制性措施，卻無相關(guān)規(guī)定。

廣大農(nóng)村干群還沒有成為治理的重要主體，并且創(chuàng)新性較弱，是造成治理“空轉(zhuǎn)”的根本原因。作為鄉(xiāng)村治理的中堅力量，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工資低、待遇差、晉升機會少，并面臨工作不受尊重、沒有自我實現(xiàn)感等問題，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制有限和工作壓力大，從而造成一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的積極性不高、創(chuàng)新性不強。對于廣大農(nóng)民來說也是如此，既然在鄉(xiāng)村治理中，他們很難作為真正的參與者和創(chuàng)造者發(fā)揮作用，他們的被動甚至抵觸也就情有可原，因此，鄉(xiāng)村治理也就變成干部自己的治理，而失去最大多數(shù)農(nóng)民參與的治理就必然變成“空轉(zhuǎn)”。在我們調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，一些鄉(xiāng)村治理為實現(xiàn)所謂的鄉(xiāng)村變城鎮(zhèn)、村民變市民，竟將分散居住的農(nóng)民規(guī)劃在一起，變成農(nóng)村社區(qū)，不讓他們養(yǎng)雞養(yǎng)豬養(yǎng)鴨，趕他們上樓，結(jié)果造成農(nóng)民極力反對。有的地方投巨資蓋成大片樓房，但農(nóng)民不愿入住，形成大量的空樓現(xiàn)象?？梢?，缺乏“執(zhí)政為民”思想，甚至以“執(zhí)政為民”之名行“不為民”之實，以及確實是“執(zhí)政為民”，但并不賦予人民群眾主體性權(quán)力；那么，到頭來都難免形成治理的“空轉(zhuǎn)”。

政策宣傳和法規(guī)傳播手段要更加專業(yè)化、加強對農(nóng)村基層相關(guān)制度的制定以及充分調(diào)動人民群眾的積極性、創(chuàng)造性，發(fā)揮其主體作用，從而解決農(nóng)村基層治理“空轉(zhuǎn)”問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)為中國之基礎(chǔ)和關(guān)鍵所在，整體的國家政策、文化理念、實踐策略都應建基于此，這就需要從制度層面建章立制，從觀念層面確立以“人民”為中心，從文化站位確信中國的本位立場，從路徑方法上強調(diào)接地氣和有抓手。這樣才能防止治理“空轉(zhuǎn)”的發(fā)生，保持理性的自覺和防患于未然。

對于農(nóng)村基層要有專業(yè)性的政策宣傳和法規(guī)傳播手段，以避免空洞不實和大而無當。要改變“上下一般粗”的宣傳口徑與傳達方式，克服農(nóng)村基層實行的疊床架屋式政治宣講模式，在實、細、精、準上下功夫。第一，多讓農(nóng)村干群集中了解黨和國家關(guān)于農(nóng)村基層的有關(guān)政策規(guī)定，篩掉那些與之無關(guān)或關(guān)系不大的內(nèi)容。第二，加大對農(nóng)村基層相關(guān)制度規(guī)定的研討，使農(nóng)村干群真正掌握農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體要求，提高對政策法規(guī)的認知、運用能力水平。第三，結(jié)合農(nóng)村基層實際，創(chuàng)造性運用干群喜聞樂見的形式，更廣泛更深入更精準地傳播黨的路線方針政策，尤其是鄉(xiāng)村振興的主旨。比如，不要往農(nóng)村原樣地不斷發(fā)放上級文件，可以有關(guān)于農(nóng)村問題的簡寫本，也可用更樸素的語言進行解讀，還可讓干群自己講解，通過文藝演出等方式，進行多方位多角度的宣傳推廣，力求貼近農(nóng)村實際、強調(diào)問題意識、注重農(nóng)村干群易于接受的方式。果能如此，農(nóng)村基層存在的單一、機械、呆板、無效的“空轉(zhuǎn)”式宣傳就會有根本好轉(zhuǎn)。

加強對于農(nóng)村基層相關(guān)制度的制定，特別是有針對性地結(jié)合農(nóng)村廣大干部群眾最迫切需要解決的問題，建立健全富有成效的長遠制度機制。就目前情況看，這方面的制度并不完善，專門性制度更加缺乏；既有制度也是粗線條甚至多有缺乏和掛一漏萬的，有的甚至遠不能適應不斷變化的農(nóng)村基層現(xiàn)實。另外，目前一些農(nóng)村基層的制度機制建設(shè)遠未達到完備程度，初創(chuàng)期特點較為明顯。因此，要避免農(nóng)村基層治理的“空轉(zhuǎn)”，一是必須強調(diào)整體觀指導下的創(chuàng)新性推進，全面、合理、精準、細致地建立健全相關(guān)制度機制，從而發(fā)揮整合優(yōu)化的制度優(yōu)勢。二是在國家戰(zhàn)略發(fā)展中確立鄉(xiāng)村振興整體格局，在鄉(xiāng)村振興中高度重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一橋梁紐帶作用，并在此基礎(chǔ)上進行建章立制。這就需要抓住縣域在國家整體發(fā)展中的特殊性，強調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)村基層中的獨特性，并用制度安排將其地位固定下來。這樣，縣、鄉(xiāng)兩級就會獲得巨大發(fā)展引擎，從而改變其被動局面。三是從制度層面打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部長期在農(nóng)村基層循環(huán)，卻得不到進一步提升的“天花板”現(xiàn)象，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)優(yōu)秀干部作為晉升的基點和必備條件，那么少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不作為的“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象就會得到根本解決。又如，村干部很難進入國家干部的升遷行列，如能從制度機制上打破禁區(qū)，使真正優(yōu)秀的村干部脫穎而出和發(fā)揮才干，那么少數(shù)村干部匱乏、安于現(xiàn)狀及其腐敗的問題也就迎刃而解。

充分調(diào)動人民群眾的積極性、創(chuàng)造性，發(fā)揮其主體作用，這是克服農(nóng)村治理“空轉(zhuǎn)”的有力保障。一般說來，造成農(nóng)村治理“空轉(zhuǎn)”的原因很多，解決的方法多種多樣，但歸根結(jié)底都指向“人民群眾”。因此，如何在民主選舉、民主決策、民主公開、民主監(jiān)督、民主協(xié)商等方面，賦權(quán)于民、讓民做主、充分發(fā)揮其草根智慧，是避免治理“空轉(zhuǎn)”甚至高懸不轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。在此，除了以制度機制保障人民群眾政治參與的民主權(quán)力，還要真正貫徹落實“執(zhí)政為民”思想，將人民群眾的“答不答應，高不高興，滿不滿意”作為主要出發(fā)點和根本遵循。所以，只有當人民群眾積極地參與進來，成為真正的主人翁并發(fā)揮其主體作用，才能使農(nóng)村基層治理獲得無窮無盡的能量，煥發(fā)青春活力，使整體與部分、領(lǐng)導和群眾、集體與個人、外部與內(nèi)部、公平與效率等進入最大優(yōu)化的組合狀態(tài)，“空轉(zhuǎn)”問題自然就會消解于無形。

（作者為中國社會科學院政治學研究所研究員）

【參考文獻】

①習近平：《在黨的十九屆一中全會上的講話》，《求是》2018年第1期。

②趙秀玲：《基層干部為什么這么忙這么累》，《人民論壇》，2019年第5期。

編輯/謝帥 美編/李祥峰