科學(xué)考評機制是醫(yī)治“局部空轉(zhuǎn)”的良方

訪談嘉賓：

任 勇 華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)

王叢虎 中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、公共管理學(xué)院教授

范逢春 四川大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理系主任，教授、博導(dǎo)

黨的十九屆四中全會指出，“國家行政管理承擔(dān)著按照黨和國家決策部署推動經(jīng)濟社會發(fā)展、管理社會事務(wù)、服務(wù)人民群眾的重大職責(zé)”。因此，必須 “提高行政效能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”，通過行政機關(guān)的高效運轉(zhuǎn)來解決社會發(fā)展中的各種問題矛盾，使群眾的幸福感更高、獲得感更實、安全感更足。目前基層治理中，亂作為少了，但是不作為、慢作為情況卻沒有得到很好的解決，“人人經(jīng)手，層層發(fā)文，但從來不解決問題”的基層“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象就是一種典型表現(xiàn)。一些地方政府部門“天天都發(fā)文”“永遠在開會”，看似動作不少，實際上是喊得兇、抓得松，讓中央精神在“上傳下達”中“空轉(zhuǎn)”，讓亟待解決的問題在互相推諉扯皮中“空轉(zhuǎn)”，讓改革在人力物力的虛耗中“空轉(zhuǎn)”，不利于更好地將全面深化改革推向縱深、更好地滿足人民群眾對于美好生活的期望，甚至?xí)?dǎo)致國家治理的“內(nèi)卷化”。對此，我們必須引起高度重視，及時糾正偏向。

人民論壇：從評價機制層面看，“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象產(chǎn)生的原因有哪些？

任勇：從實踐來看，公共政策“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象產(chǎn)生的原因有多個方面。但不可否認，缺乏科學(xué)有效的考核評價機制是重要原因之一。只有建立科學(xué)有效的考核評價機制，才能激勵地方政府更好地落實中央各項公共政策，提升政策執(zhí)行力，避免“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象的發(fā)生。我們可從考核評價機制的導(dǎo)向、考核評價機制的指標(biāo)、考核評價機制的實施等三個方面對此進行探討。

就考核評價機制的價值導(dǎo)向而言，確立何種價值導(dǎo)向是建構(gòu)科學(xué)考核評估機制的關(guān)鍵，也是公共政策考核評估機制的“靈魂”所在，它對于變革地方治理考核評估機制，引導(dǎo)和調(diào)整地方治理考核評估行為具有十分重要的作用。如果沒有科學(xué)的考核評估價值導(dǎo)向，或者偏離了相關(guān)的科學(xué)考核評估價值導(dǎo)向要求，就不可能建立起具有科學(xué)合理結(jié)構(gòu)和功能的考核評價機制。以人民為中心應(yīng)該成為建構(gòu)科學(xué)考核評估機制的基本價值導(dǎo)向，把人民群眾的獲得感、幸福感作為重要衡量價值。而在一些地方之所以出現(xiàn)公共政策“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象，很大程度上就是沒有將此價值導(dǎo)向納入考核評價機制當(dāng)中，忽視了人民群眾的感受和認知，導(dǎo)致在執(zhí)行過程中極易將有利于讓人民生活更加幸福美滿的政策進行虛化，成為地方經(jīng)濟社會治理的“中梗阻”。

對于考核評價機制的指標(biāo)體系而言，不同指標(biāo)選擇以及占據(jù)比重往往制約著價值導(dǎo)向的順利實現(xiàn)。在我國政府治理實踐中，上級政府對下級政府的控制與管理往往通過考核指標(biāo)與任務(wù)實現(xiàn)，每一級都擁有對下一級針對不同事項制定考核評價指標(biāo)和任務(wù)的權(quán)力，經(jīng)過不同層級而落實到基層政府。首先，在這個賦權(quán)的過程中，每一級政府都擁有制定考核指標(biāo)的權(quán)力，也就意味著每一級的決策者都有可能將自身的偏好帶入考核指標(biāo)制定的過程中，影響了指標(biāo)設(shè)立的科學(xué)性；其次，不同層級政府考核指標(biāo)在層層下壓的過程中，往往會被不斷放大，要求往往也會比上一級更加苛刻，就會導(dǎo)致基于“表面政績”的考慮而作出的政策選擇；最后，不規(guī)范的考核評價方法對指標(biāo)設(shè)立的影響，諸如“一票否決”評價方法濫用，往往會給基層政府治理帶來巨大的工作壓力，這些都會導(dǎo)致公共政策的“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象產(chǎn)生。

從政府治理實踐來看，基層政府一方面作為被動的政策執(zhí)行者，需要根據(jù)上級政策規(guī)定來執(zhí)行具體內(nèi)容；另一方面又是被考核評價的對象，需要滿足考核評價的具體要求。于是，無論哪一個層面出現(xiàn)問題，都是導(dǎo)致政策無法執(zhí)行到位，甚至出現(xiàn)各種紛繁復(fù)雜的政策變通執(zhí)行方式，加上受到基層政府人手、財力等客觀條件的制約，政策“空轉(zhuǎn)”、政策失效往往就會成為他們不得已的一種行為選擇。

人民論壇：面對“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象，采取什么措施能夠變“空轉(zhuǎn)”為“實轉(zhuǎn)”？

任勇：公共政策的生命力在于執(zhí)行，全面深化改革過程中各種政策能否真正落地，關(guān)系到我國社會主義優(yōu)勢能否有效轉(zhuǎn)化為治理效能。黨的十九屆四中全會明確提出“健全權(quán)威高效的制度執(zhí)行機制，加強對制度執(zhí)行的監(jiān)督，堅決杜絕做選擇、搞變通、打折扣的現(xiàn)象”，實際上為未來避免和減少公共政策“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象的發(fā)生指明了方向。如果從評價考核機制角度進行考察，未來會有更加巨大的制度和機制改進空間，具體體現(xiàn)在以下三個方面。

首先，構(gòu)建以人民為中心的政策執(zhí)行科學(xué)評價考核機制。在評價考核機制設(shè)計中，要明確把人民群眾的獲得感、幸福感和滿意度作為機制設(shè)計的第一標(biāo)準(zhǔn)，以增進人民福祉、促進人的全面發(fā)展，解決“中梗阻”“最后一公里”等人民群眾最為關(guān)心的問題作為檢驗評價機制是否有效的重要因素。在此過程中，要充分考慮滿足人民群眾多層次多樣化的需求，并將其落實在政策考核評價指標(biāo)體系當(dāng)中，真正使各項政策在基層落地生根，讓改革開放的成果更多更公平地惠及于全體人民，讓人民群眾切身感受到各種政策紅利。

其次，從實際出發(fā)建立科學(xué)評價考核指標(biāo)。一個科學(xué)有效的考核指標(biāo)有賴于專業(yè)的評估主體、優(yōu)化的評估流程以及綜合的要素考察和全面的考核評價。一方面，可以在充分討論調(diào)研的基礎(chǔ)上，把政策執(zhí)行作為干部考核的重要依據(jù)，并借助具有公信力的第三方專業(yè)評估機構(gòu)對指標(biāo)體系進行研究，對政策“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象進行認真研判，改進不同類型的政策制定過程，尤其針對社會治理急需以及滿足人民對美好生活新期待必備的政策進行明確，提升政策執(zhí)行力。另一方面，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化評價考核的流程，量化指標(biāo)雖然是科學(xué)評估的重要手段，但并不是唯一標(biāo)準(zhǔn)。實際上，定性指標(biāo)在無法用數(shù)字統(tǒng)計的方面發(fā)揮著重要作用，并將能夠反映人民群眾多層次多樣化多類型需求的內(nèi)容納入其中，需要將定量與定性評價指標(biāo)有機結(jié)合，真正發(fā)揮評價考核機制的作用，能夠使得各種政策因地制宜、有的放矢，實現(xiàn)政策集成的良好效果。

最后，加強考核評價機制實施過程中的監(jiān)督和制約。實踐證明，科學(xué)有效的考核評價機制建立起來并不意味著“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象就不會發(fā)生，只有形成強有力的剛性約束才能保證科學(xué)有效的考核評價機制順利推行，杜絕公共政策“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象的出現(xiàn)。因此，要建立多層次全覆蓋的政策執(zhí)行監(jiān)督制約機制，形成監(jiān)督和制約機制的合力。具體來說，要充分發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督等作用，實現(xiàn)不同政策執(zhí)行監(jiān)督機制的協(xié)同聯(lián)動，積極運用大數(shù)據(jù)、云計算等新興技術(shù)手段來創(chuàng)新監(jiān)督方式，并將其貫穿于地方治理、部門治理、基層治理等公共政策落地的全過程，把政策執(zhí)行作為所有領(lǐng)導(dǎo)干部的剛性約束，增強政策執(zhí)行中的效能，在提升政府公信力的同時為基層群眾提供精細化的公共政策服務(wù)，真正促進治理效能的實現(xiàn)。還應(yīng)當(dāng)拓展人民群眾、社會組織等多主體有效監(jiān)督政策執(zhí)行的不同途徑，調(diào)動人民群眾參與監(jiān)督政策執(zhí)行的積極性，推動各種惠及民生政策的真正落地和有效執(zhí)行，只有這樣，科學(xué)的考核評價機制才能發(fā)揮應(yīng)有作用。

王叢虎：確保政策執(zhí)行不“空轉(zhuǎn)”最為直接且有效的手段就是科學(xué)的考核評價。而考核評價機制的確立是一個社會科學(xué)的探索過程，需要基于政策評估的基本理論和基本原則，結(jié)合不同地區(qū)的實際情況、不同政策執(zhí)行的特點，對考核評估指標(biāo)不斷修正，對考核機制不斷完善，才能完成。

要建立科學(xué)規(guī)范的政策執(zhí)行考核評價機制，需建立起多元化的公共政策執(zhí)行考核評價主體體系、構(gòu)建簡單易行的公共政策執(zhí)行的評價考核標(biāo)準(zhǔn)體系、優(yōu)化公共政策執(zhí)行考核評價的良好環(huán)境，并在此基礎(chǔ)上逐步把政策執(zhí)行考核評價納入制度化、法治化軌道，使政策執(zhí)行的考核評價充分發(fā)揮其應(yīng)有效用，體現(xiàn)其自身價值。

第一，確保考核指標(biāo)的科學(xué)合理。合理的考核指標(biāo)是進行公平公正的考核評價的基礎(chǔ)。考核評價指標(biāo)的確定取決于政策執(zhí)行的考核所要達成的目的。基于政策執(zhí)行考核評價的目的不同，可以設(shè)計不同的指標(biāo)方法和指標(biāo)體系，如關(guān)鍵指標(biāo)法、綜合指標(biāo)法、單一指標(biāo)法等指標(biāo)方法和體系。總之，遵循“目的—規(guī)劃—指標(biāo)”的設(shè)計思路，經(jīng)過不斷論證和反復(fù)試點實驗，才能夠確保考核評價指標(biāo)得到不斷完善，并且愈加科學(xué)合理。

第二，確?？己嗽u價程序簡潔可行、不重復(fù)?？陀^地說，考核評價本身就是一個復(fù)雜而漫長的過程。這不僅是因為考核評價指標(biāo)的確定是一個不斷完善、不斷試驗的過程，還因為考核評價需要經(jīng)歷一些必要的環(huán)節(jié)和流程。為此，在進行考核評價程序的規(guī)劃和設(shè)計時，必須充分而廣泛地征求各方意見，尤其要認真聽取被考核評價對象的意見和建議，盡可能簡化流程和環(huán)節(jié)、規(guī)范程序，以確?？己嗽u價程序簡便易行。

第三，要確?？己蓑炞C客觀公正、可操作。一般而言，在考核評價指標(biāo)確定后，最為重要的，也是最困難的是獲取指標(biāo)項下的可供查驗的證據(jù)，即量化的數(shù)據(jù)、客觀存在的事實和主觀感受的評分等。從考核評價實踐的經(jīng)驗看，將考核評價指標(biāo)對應(yīng)具體量化內(nèi)容，才能確?？己嗽u價易操作、易得到相應(yīng)結(jié)果。為此，要確?？己蓑炞C客觀公正、可操作，就應(yīng)該盡可能地通過量化的驗證來實現(xiàn)。

此外，在當(dāng)下信息技術(shù)高度發(fā)達時代，要確保政策執(zhí)行不“空轉(zhuǎn)”，除了建立政策執(zhí)行考核評價的長效機制外，還要不斷轉(zhuǎn)變思維、更新理念，學(xué)會充分應(yīng)用新技術(shù)、新工具，將“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、云計算等新型技術(shù)直接融入政策執(zhí)行的考核評價中，以確保政策執(zhí)行考核評價更加準(zhǔn)確、更加科學(xué)、更具有說服力，也使得政策執(zhí)行的考核評價永葆活力。

范逢春：當(dāng)前，改革已經(jīng)進入攻堅期和深水區(qū)，地方政府“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象影響了政府執(zhí)行力，降低了政府公信力，減弱了改革發(fā)展的動力，如果不加以解決，必然成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的滯礙。要解決地方政府“局部空轉(zhuǎn)”問題，需要針對問題產(chǎn)生的原因綜合施策，從理念轉(zhuǎn)變、制度完善、機制優(yōu)化多方面發(fā)力。

首先，樹立問題導(dǎo)向、績效導(dǎo)向的治理理念。習(xí)近平總書記指出：“我們中國共產(chǎn)黨人干革命、搞建設(shè)、抓改革，從來都是為了解決中國的現(xiàn)實問題。”各級干部要“不忘初心、牢記使命”，堅持問題導(dǎo)向，堅持績效導(dǎo)向，把工作做細做實。在落實全面深化改革任務(wù)過程中，必然會遇到各種深層次復(fù)雜矛盾和多樣化棘手問題，各級干部不能躲著矛盾行、繞著問題走，而是要針對矛盾干、迎著問題上。在推動事業(yè)發(fā)展過程中，必然會遇到發(fā)展方向調(diào)整問題、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變問題、發(fā)展動力轉(zhuǎn)換問題，需要各級干部強化攻堅克難、責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)囊庾R，要迎難而上不退縮，要一切為了發(fā)展干，一切圍繞績效轉(zhuǎn)。同時，我們國家面臨的風(fēng)險也是多方面的，既有來自外部的風(fēng)險，也有內(nèi)部的風(fēng)險，既有重大的風(fēng)險，也有一般的風(fēng)險，要迎接這些風(fēng)險挑戰(zhàn)，需要干部們具有真抓的實勁，持有敢抓的狠勁，具備善抓的巧勁，保持常抓的韌勁，做到“踏石留印、抓鐵有痕”。制度的生命力在于執(zhí)行，一分部署、九分落實。對于政策之內(nèi)的事情要大膽干，對于職責(zé)范圍的事情要放心干，對于確實該干的事情要堅持干。各級干部要最大限度挖掘制度潛力，最大限度釋放政策效能，最大限度追求治理績效，才能讓“空轉(zhuǎn)”變“實轉(zhuǎn)”。

其次，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系。黨的十九屆四中全會指出，要“推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，使政府機構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)、職能更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)更加協(xié)同”。 科學(xué)界定政府部門的權(quán)責(zé)，明確部門之間和部門內(nèi)部工作人員的責(zé)、權(quán)、利，解決職能交叉、責(zé)任不清、事權(quán)分離的問題，從而打造權(quán)責(zé)協(xié)同的政府治理體系，是提升政府執(zhí)行力的必要條件。要合理、明確、確定地界定縱向府際職責(zé)，以職定權(quán)，從而塑造一種制度化的縱向權(quán)力配置格局；要科學(xué)、動態(tài)、清晰地調(diào)整橫向部門職責(zé)，以事定責(zé)，從而形成一種分工明確并契合中國實際的橫向政府職責(zé)體系；要堅決維護制度的嚴肅性和權(quán)威性，堅持依法行政，按照“法不禁止即可為，法不授權(quán)不可為”的法治原則，推動政府部門主動作為、理性作為，努力形成崇尚法律、遵守法律、依法辦事的良好政風(fēng)。通過構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，實現(xiàn)政策執(zhí)行的“無縫對接”，促使“空轉(zhuǎn)”變“實轉(zhuǎn)”。

最后，完善獎懲分明、容錯糾錯的考核評價機制。針對干部動力不足“不想為”、本領(lǐng)恐慌“不會為”、心理顧慮“不敢為”等問題，要從考核評價機制建設(shè)入手。通過完善干部考核評價機制，充分發(fā)揮考核、評價、獎懲、容錯、糾錯等機制對干部的激勵鞭策作用。一方面，要嚴格執(zhí)行行政問責(zé)制，對不依法履職、不勇于擔(dān)當(dāng)、導(dǎo)致地方政府治理陷入“空轉(zhuǎn)”的干部，要依紀依法依規(guī)嚴肅處理；針對基層干部職務(wù)編制受限、晉升渠道單一等問題，要繼續(xù)深入實施縣以下機關(guān)公務(wù)員職務(wù)與職級并行機制，提升干部干事的勁頭。另一方面，也要按照黨的十九大提出的“建立激勵機制和容錯糾錯機制”指導(dǎo)精神，消除干部“多干多錯、少干少錯、不干不錯”的消極心態(tài)，形成正確的價值導(dǎo)向，創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，激發(fā)廣大干部干事創(chuàng)業(yè)的熱情和推動改革的積極性，為想干事的人撐腰、為敢擔(dān)當(dāng)?shù)娜斯膭?。通過多方面的機制創(chuàng)新，解決領(lǐng)導(dǎo)干部“為官不為”的問題，從而推動“空轉(zhuǎn)”變“實轉(zhuǎn)”。

（人民論壇記者賈娜采訪整理）

責(zé)編/潘麗莉 美編/李祥峰