基層干部工作“空轉(zhuǎn)”的源與治

邢海晶

【摘要】極少數(shù)基層干部自身就是腐敗存量，甚至是既得利益群體中的一員。他們根本沒有底氣和勇氣挑戰(zhàn)改革的硬骨頭，甚至擔(dān)心在推進(jìn)改革的過程中會(huì)引發(fā)既得利益群體之間的沖突從而將腐敗存量曝光為腐敗增量。面對(duì)深化改革與社會(huì)治理的難題，他們選擇了表面上看著于人于己無(wú)害，但實(shí)際于國(guó)家社會(huì)發(fā)展著實(shí)無(wú)益的“空轉(zhuǎn)”。

【關(guān)鍵詞】基層干部 “空轉(zhuǎn)” 根源 治理 【中圖分類號(hào)】D26 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

黨的十九屆四中全會(huì)提出在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能的工作任務(wù)?！翱たh治，天下安”，可見基層社會(huì)治理乃是國(guó)家治理的根基所在。推進(jìn)國(guó)家基層治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵是提高基層干部的工作效能。然而，當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，全面從嚴(yán)治黨形成新常態(tài)之際，黨的利國(guó)惠民政策卻在一些基層干部的工作“空轉(zhuǎn)”中走向虛化。一些基層干部特別青睞工作“空轉(zhuǎn)”，他們?cè)诠ぷ鳌翱辙D(zhuǎn)”中免責(zé)避難，沽名釣譽(yù)，致使黨的利國(guó)惠民政策在上傳下達(dá)中虛化，改革建設(shè)的寶貴資源在形式留痕中虛耗。為此，必須要深挖基層干部工作“空轉(zhuǎn)”的根源，探索根治之道。

基層干部工作“空轉(zhuǎn)”的根源：灰色物質(zhì)刺激消失，腐敗存量焦慮增加；政治價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式轉(zhuǎn)變，不作為或謹(jǐn)慎作為現(xiàn)象蔓延

黨的十八大以來，黨中央堅(jiān)持反腐敗無(wú)禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，尤其是八項(xiàng)規(guī)定落地，基層干部所面臨的工作格局發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，之前利用特殊身份在非公務(wù)活動(dòng)或與公務(wù)有關(guān)的活動(dòng)中獲取的灰色收入被清零。馬克思的確說過“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)”。而很多基層干部就是將這無(wú)法暴露在陽(yáng)光下的灰色收入視為理所當(dāng)然。但是，黨的十八大以來，反腐敗斗爭(zhēng)形成壓倒性態(tài)勢(shì)，基層工作中的灰色收入在風(fēng)清氣正的政治環(huán)境失去了產(chǎn)生的條件和空間。當(dāng)失去了原有灰色收入的“物質(zhì)激勵(lì)”而工作強(qiáng)度和責(zé)任不減反增時(shí)，很多基層干部心理失衡，工作中消極怠工的“空轉(zhuǎn)”就成為其在計(jì)算自身工作的成本——收益過程中尋找心理補(bǔ)償?shù)倪x擇。所以，很多基層干部工作“空轉(zhuǎn)”可以說是強(qiáng)力反腐高壓下，工作格局發(fā)生結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變過程中出現(xiàn)的客觀現(xiàn)象。

而在基層工作格局發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，基層干部灰色收入的“物質(zhì)激勵(lì)”消失導(dǎo)致的心理失衡背后還有基層干部腐敗存量的焦慮，這是導(dǎo)致基層工作“空轉(zhuǎn)”的更深層次原因?，F(xiàn)代社會(huì)管理都是遵循馬克斯·韋伯的科層制理論建構(gòu)的行政系統(tǒng)完成的。而科層制下的行政系統(tǒng)本質(zhì)上是一個(gè)組織管理嚴(yán)密的職能體系，不同職能部門和工作領(lǐng)域的責(zé)、權(quán)、利邊界清晰明了。在理論上依據(jù)科層制建立起來的行政系統(tǒng)能夠使一切社會(huì)行動(dòng)都建立在功能效率關(guān)系上，以保障社會(huì)整體收益的最大化。但是，從現(xiàn)實(shí)來看，卻是導(dǎo)致基層干部工作“空轉(zhuǎn)”的深層原因。因?yàn)殡S著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，基層社會(huì)治理過程中的很多問題需要各部門之間的相互協(xié)調(diào)，需要管理系統(tǒng)中各個(gè)部門的資源投入。但科層制下各部門之間又存在森嚴(yán)的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系壁壘。所以，在原來的工作格局下，社會(huì)管理過程中某一基層職能部門要調(diào)動(dòng)相關(guān)部門的資源投入以支持自身工作的開展，就需要支付灰色酬勞。這一觸碰黨紀(jì)底線的基層工作軌跡在黨的十八大之后徹底失去了可操作性。面對(duì)此情形，很多基層干部選擇了以“空轉(zhuǎn)”替代實(shí)干。此外，極少數(shù)基層干部還有更深層次的焦慮，害怕把腐敗存量轉(zhuǎn)化為腐敗增量。當(dāng)前我國(guó)改革已進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，將面臨更大的困難和挑戰(zhàn)。習(xí)近平總書記指出：“容易的、皆大歡喜的改革已經(jīng)完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭?！彪y啃的硬骨頭也包含全面深化改革過程中要觸動(dòng)的既得利益群體的核心利益。極少數(shù)基層干部自身就是腐敗存量，甚至是既得利益群體中的一員，他們根本沒有底氣和勇氣挑戰(zhàn)改革的硬骨頭，他們甚至更擔(dān)心在推進(jìn)改革的過程中會(huì)引發(fā)既得利益群體之間的沖突從而將腐敗存量曝光為腐敗增量。鑒于以上種種，在利弊得失的權(quán)衡與考量中，很多基層干部失了初心。他們面對(duì)深化改革與社會(huì)治理的難題，選擇了于人于己無(wú)害，但是于國(guó)家社會(huì)發(fā)展無(wú)益的“空轉(zhuǎn)”。

黨的十八大以來，與灰色物質(zhì)刺激消失，腐敗存量焦慮增加——這兩點(diǎn)基層干部工作“空轉(zhuǎn)”的主要誘因相關(guān)的還有基層干部政治價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式的轉(zhuǎn)變。黨的十八大以來，全面從嚴(yán)治黨政治規(guī)矩?cái)[在首位?；鶎痈刹康恼紊w進(jìn)入了一個(gè)新常態(tài)?；鶎庸ぷ鞲窬职l(fā)生根本轉(zhuǎn)變之前，基層官場(chǎng)中“不跑不送、降職停用，只跑不送、原地不動(dòng)，又跑又送、提拔重用”的“潛規(guī)則”客觀存在。這反映出基層干部在尋求政治升遷中存在“有所為”的空間。但是黨的十八大以來，在全面從嚴(yán)治黨的大背景下，“通過搞利益交換、為自己營(yíng)造聲勢(shì)等活動(dòng)撈取政治資本的”已經(jīng)為黨紀(jì)明令禁止，基層干部的選拔任用已經(jīng)步入制度化規(guī)范的正軌，原來可操作的灰色政治激勵(lì)轉(zhuǎn)為被動(dòng)，一些基層干部眼見自己的政治升遷無(wú)望，就開始對(duì)黨中央的施政舉措觀望敷衍，選擇性執(zhí)行。他們往往選擇那些無(wú)傷既得利益群體核心利益，不會(huì)引發(fā)腐敗存量轉(zhuǎn)化為腐敗增量，不需調(diào)動(dòng)社會(huì)資源的“閑差”留痕跡。至此，黨中央利國(guó)惠民的諸多施政舉措往往徘徊于落地基層的“最后一公里”，并最終在基層干部工作的“空轉(zhuǎn)”中流產(chǎn)。

犯錯(cuò)閾值降低，犯錯(cuò)成本增大，不少基層干部開始從追求利益最大化轉(zhuǎn)向損失最小化，從邀功到避責(zé)，不作為或謹(jǐn)慎作為現(xiàn)象蔓延。如果說局部基層工作“空轉(zhuǎn)”是為害一方，那么基層干部工作“空轉(zhuǎn)”的“現(xiàn)象級(jí)”泛化將成為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的約束瓶頸。然而，在強(qiáng)力反腐的大背景下，基層工作格局結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變的過程中，讓工作“空轉(zhuǎn)”成為了很多干部明哲保身最不壞的選擇。因此，不少干部甘當(dāng)“甩手掌柜”將自己的職責(zé)層層下放，省推市，市推縣，縣推鄉(xiāng)，縣鄉(xiāng)基層干部避無(wú)可避，只能以會(huì)議代替落實(shí)，在相互推諉扯皮中將工作分解虛化。還有干部醉心于做“太平官”，事無(wú)巨細(xì)要求基層填表報(bào)數(shù)，甚至以微信工作群、政務(wù)APP上傳工作場(chǎng)景截圖或錄制視頻來為工作留痕，對(duì)于基層干部求全責(zé)備，動(dòng)輒“一票否決”，以為自身免責(zé)甩鍋。

不論是基層干部工作的選擇性作為，還是基層干部工作“空轉(zhuǎn)”的“現(xiàn)象級(jí)”泛化，本質(zhì)上都是對(duì)人民群眾政治信任的透支，其背后是塔西佗陷阱的風(fēng)險(xiǎn)。而引導(dǎo)廣大干部堅(jiān)守以人民為中心的政治立場(chǎng)，回歸黨的初心和使命，通過設(shè)置權(quán)責(zé)關(guān)系合理、問責(zé)與容錯(cuò)相結(jié)合的規(guī)范機(jī)制，完善行政效能的制度化保障，激勵(lì)全黨擔(dān)當(dāng)作為、不懈奮斗，就成為杜絕基層工作“空轉(zhuǎn)”，提高國(guó)家治理效能，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

基層干部工作“空轉(zhuǎn)”的有效治理對(duì)策探索

引導(dǎo)基層干部堅(jiān)守理想信念，堅(jiān)定政治立場(chǎng)，在實(shí)干中實(shí)現(xiàn)政治抱負(fù)。黨性修養(yǎng)過硬，政治立場(chǎng)堅(jiān)定，工作必然求真務(wù)實(shí)。引導(dǎo)基層干部堅(jiān)守理想信念，堅(jiān)定政治立場(chǎng)，是解決基層工作“空轉(zhuǎn)”根本前提。一個(gè)政黨的理想信念、政治立場(chǎng)是對(duì)其性質(zhì)、宗旨和價(jià)值旨向的集中反映。牢記為中國(guó)人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興的初心和使命，堅(jiān)持以人民為中心的政治立場(chǎng)是中國(guó)共產(chǎn)黨最鮮明的政治特征。基層干部堅(jiān)守理想信念，堅(jiān)定政治立場(chǎng)，就能超越于個(gè)人利益得失、出離于挾私的政治榮辱，以人民的根本利益為標(biāo)準(zhǔn)和基線，敢于擔(dān)當(dāng)，有所作為，直面全面深化改革的挑戰(zhàn)和全面從嚴(yán)治黨的考驗(yàn)，用心、務(wù)實(shí)、盡力地實(shí)現(xiàn)好最廣大人民群眾的根本利益。堅(jiān)守黨的初心和使命，堅(jiān)持以人民為中心的政治立場(chǎng)，既成為新時(shí)代黨員干部投身基層實(shí)踐的內(nèi)生性力量之源，也為基層干部的行政實(shí)務(wù)劃定了黨紀(jì)底線，更將成為基層黨員干部選拔任用的根本標(biāo)準(zhǔn)。在工作中始終堅(jiān)持以人民為中心的政治立場(chǎng)，權(quán)力將失去任性的機(jī)會(huì)和理由，“我將無(wú)我，不負(fù)人民”將成為全黨的政治抱負(fù)和價(jià)值追求。引導(dǎo)基層干部堅(jiān)守理想信念，堅(jiān)定政治立場(chǎng)，將個(gè)人政治抱負(fù)與實(shí)現(xiàn)人民根本利益相一致，他們必能心無(wú)旁騖，腳踏實(shí)地地投身到為人民服務(wù)的建設(shè)實(shí)踐中，從而在帶領(lǐng)人民群眾實(shí)現(xiàn)美好生活向往的奮斗中彰顯自身的價(jià)值。

將問責(zé)與容錯(cuò)相結(jié)合，設(shè)置權(quán)責(zé)關(guān)系合理的規(guī)范機(jī)制。問責(zé)與容錯(cuò)是促進(jìn)公共權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行和效能提升的有效機(jī)制。問責(zé)重在約束與監(jiān)督，容錯(cuò)主張激勵(lì)與保護(hù)。問責(zé)“問”的是懶政怠政，不作為，無(wú)擔(dān)當(dāng)之責(zé)。容錯(cuò)“容”的是實(shí)干創(chuàng)新下的探索性失誤。所以，將問責(zé)與容錯(cuò)相結(jié)合，設(shè)置權(quán)責(zé)配置合理的制度規(guī)范，本質(zhì)上就是在全面從嚴(yán)治黨、全面深化改革的背景下，倒逼為官不為，鼓勵(lì)勤政有為，著力解決基層工作中存在的各種庸政、懶政、怠政問題，從允許試錯(cuò)、科學(xué)糾錯(cuò)的角度出發(fā)，激勵(lì)干部放下包袱、輕裝上陣，放開手腳、務(wù)實(shí)創(chuàng)新，從而提升基層干部“敢想、敢干、敢擔(dān)當(dāng)”的政治勇氣與魄力，為全黨營(yíng)造出“想改革、要改革、善改革”的良好氛圍。

在實(shí)際工作中，對(duì)于基層干部執(zhí)行黨中央決策部署表態(tài)多、調(diào)門高、行動(dòng)少、落實(shí)差，脫離實(shí)際、脫離群眾，拖沓敷衍、推諉扯皮的“空轉(zhuǎn)”，的確要依規(guī)依紀(jì)依法嚴(yán)肅問責(zé)、規(guī)范問責(zé)、精準(zhǔn)問責(zé)、真正做到問責(zé)一個(gè)、警醒一片。同時(shí)要避免問責(zé)過程中“揪辮子”“扣帽子”等行為，必須明確不同層級(jí)、部門、崗位之間的權(quán)責(zé)邊界，糾正以“任務(wù)分解”的名義把責(zé)任層層下移的不良做法，建立健全各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任清單，壓實(shí)主體工作責(zé)任，堅(jiān)決防止責(zé)任主體責(zé)任缺位、工作錯(cuò)位、權(quán)力越位。

抓好干部問責(zé)工作，目的在于督促干部必作必為。而問責(zé)機(jī)制要與容錯(cuò)機(jī)制相結(jié)合，對(duì)于基層干部實(shí)干創(chuàng)新導(dǎo)致的非主觀探索性失誤，要以建設(shè)性方式積極處理，“旗幟鮮明為那些敢于擔(dān)當(dāng)、踏實(shí)做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁”，緩解基層干部對(duì)錯(cuò)誤“一票否決”的恐懼焦慮，防止以嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)之名“誤傷”了基層干部擔(dān)當(dāng)干事的積極性，為想干事的干部提供敢干事、能干事、干成事的機(jī)制保障。尤其對(duì)于講原則、敢較真、敢斗硬的基層干部要堅(jiān)持嚴(yán)管和厚愛結(jié)合，保障黨員干部權(quán)利，及時(shí)為受到不實(shí)反映的干部澄清正名，嚴(yán)肅查處誣告陷害行為。為擔(dān)當(dāng)者擔(dān)當(dāng)，為負(fù)責(zé)者負(fù)責(zé)。

完善行政效能的制度化保障，推進(jìn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化進(jìn)程。完善行政效能的制度化保障是推進(jìn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的必然要求。構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，是加強(qiáng)基層社會(huì)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理，把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能的根本保證。一些干部在基層社會(huì)治理中之所以不愿為、不能為、不敢為，就是因?yàn)槠湫袨槭?jù)，進(jìn)退無(wú)“度”，以致于黨和國(guó)家的改革建設(shè)規(guī)劃在基層干部的利弊權(quán)衡、成本收益比較以及善惡評(píng)價(jià)的盤算中“空轉(zhuǎn)”虛化。因此，要讓基層干部的社會(huì)治理行之有效，首先要保證行之有“度”。要以制度標(biāo)準(zhǔn)取代利弊得失、成本收益、善惡榮辱的“精打細(xì)算”，將政務(wù)管理活動(dòng)中的人為性、隨意性、不確定性因素的影響最小化。引導(dǎo)基層干部形成合法性思維優(yōu)先意識(shí)，依法開展基層工作、依法辦理基層事務(wù)、依法理順基層關(guān)系、依法解決基層問題，按照依法治國(guó)的制度化規(guī)范自覺做到依法行政，從而為實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化之目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。

而在完善行政效能制度化保障，推進(jìn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化過程中，還要兼顧實(shí)體性制度與保障性制度相匹配。實(shí)體性制度是規(guī)定與調(diào)節(jié)基層干部的職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)關(guān)系的規(guī)范。而制度效能的發(fā)揮在執(zhí)行，保障性制度則是為了保證實(shí)體性制度的落實(shí)而設(shè)計(jì)的與之相匹配的程序化、保障性規(guī)章規(guī)范。建立與完善保障性制度，有利于從根本上規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，在全社會(huì)真正形成用制度約束權(quán)力、按制度辦事、靠制度管人的良好政治生態(tài)，以制度執(zhí)行力保障基層社會(huì)治理真正落到實(shí)處。實(shí)體性制度與保障性制度之間的帕累托匹配也將成為提升基層社會(huì)治理現(xiàn)代化水平的重要內(nèi)容。

（作者為四川大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授）

【注：本文系四川大學(xué)一流學(xué)科建設(shè)“馬克思主義原理與中國(guó)特色社會(huì)主義基本理論與實(shí)踐問題方向”（項(xiàng)目編號(hào)：18SYL001）和四川大學(xué)馬克思主義學(xué)院“四青人才”培育計(jì)劃“新媒體時(shí)代信仰發(fā)生機(jī)制及其在大學(xué)生核心價(jià)值觀教育中的運(yùn)用研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2018SQRC01）的階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

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⑤任潔：《謹(jǐn)防基層減負(fù)陷入形式主義陷阱》，《人民論壇》，2019年第31期。

⑥韓喜平、劉雷：《“痕跡主義”歷史衍生邏輯與系統(tǒng)化治理》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2019年第5期。

責(zé)編/周小梨 美編/李祥峰