政府和社會資本合作融資模式在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的應(yīng)用與推廣

張旭

摘要：我國市場經(jīng)濟(jì)體系不斷完善，新的融資服務(wù)模式不斷健全，極大地影響著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)融資模式已經(jīng)無法適應(yīng)快速發(fā)展的時(shí)代要求，政府和社會資本合作融資模式逐漸發(fā)展起來，成為新時(shí)代發(fā)展的主流，通過分析政府和社會資本合作融資模式的特點(diǎn)與優(yōu)勢，引導(dǎo)社會資本通過銀行信貸、政策性金融工具等途徑不斷優(yōu)化融資渠道，可以有效地促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：政府和社會資本合作融資模式;PPP融資;融資模式;社會資本

一、政府和社會資本合作模式的發(fā)展與應(yīng)用

（一）政府和社會資本合作模式的發(fā)展歷程

政府和社會資本合作融資模式，即PPP融資服務(wù)模式，是近年來社會熱度較高的項(xiàng)目合作模式，具體來這說就是指在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府采取競爭性的參與方式，選取具有投資、運(yùn)營服務(wù)能力的社會資本，參與建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施，彼此形成合作共贏的關(guān)系，并通過簽署相關(guān)合作框架書，確定雙方權(quán)利義務(wù)與利益份額，確保合作項(xiàng)目順利完成，形成更好的社會價(jià)值和經(jīng)濟(jì)利益，這種服務(wù)模式可以說是在傳統(tǒng)銀行融資模式之外，開辟的化解項(xiàng)目融資難題的創(chuàng)新化融資途徑。

隨著我國改革開放進(jìn)程的不斷推進(jìn)，PPP融資模式在中國逐漸發(fā)展起來，第一批港澳臺投資商進(jìn)入中國大陸市場，首先在國內(nèi)高速公路建設(shè)領(lǐng)域，以合資企業(yè)的形式，參與多個(gè)省市的政府合作項(xiàng)目，取得了良好的社會效益。2013年以后，國家財(cái)政部大力推廣PPP融資試點(diǎn)項(xiàng)目，相繼出臺各類扶持政策，為項(xiàng)目發(fā)展鋪平道路，民間資本大量進(jìn)入相關(guān)領(lǐng)域，總體投資規(guī)模超過萬億元，主要集中在交通、基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)領(lǐng)域。

（二）政府和社會資本合作融資模式的政策背景

2008年金融危機(jī)，中央為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行的危機(jī)，推出了4萬億元投資計(jì)劃，大部分地方政府通過債務(wù)融資來完成項(xiàng)目的建設(shè)，雖然短期內(nèi)取得了較好的經(jīng)濟(jì)效率，但長期來看，地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)逐漸增加。2013年開始，我國經(jīng)濟(jì)增速逐漸放緩，由原有的高速增長逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹懈咚僭鲩L，同時(shí)期的國際形勢也不容樂觀，各主要經(jīng)濟(jì)體的復(fù)蘇較為緩慢，導(dǎo)致我國出口規(guī)模增幅放緩，外部需求不強(qiáng)。在此背景下，地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐漸顯現(xiàn)，土地財(cái)政模式無法持續(xù)，國家一方面采取債務(wù)置換，允許地方政府通過發(fā)債的形式緩解地方債務(wù)潛在風(fēng)險(xiǎn)，另一方面由于中國城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程仍在繼續(xù)，預(yù)計(jì)2020年城鎮(zhèn)化率有望達(dá)到60%以上，由此帶來的投資需求約為45萬億元，大力推動PPP融資模式發(fā)展的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，此種模式將為補(bǔ)充城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供大量資本金，有效緩解地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。

2014年9月，國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》中明確指出，政府希望改變原有的融資模式和平臺企業(yè)融資途徑，轉(zhuǎn)而確立新的融資方式：

一是明確舉債主體，舉債主體局限在省、自治區(qū)、直轄市政府，且均須國務(wù)院審批方可實(shí)施。

二是規(guī)范舉債方式，地方政府舉債實(shí)行限額管理，采取政府債券的方式舉債，用途局限在公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，不得用于日常經(jīng)常性支出。

三是鼓勵(lì)民間資本參與政府合作項(xiàng)目，政府通過公開約定利益分配的模式，采取特許經(jīng)營權(quán)、財(cái)政補(bǔ)貼等途徑，與社會資本共同成立特別目的公司，投資建設(shè)公益性事業(yè)項(xiàng)目。

此后一段時(shí)間，國務(wù)院及國家財(cái)政部門為更好地推動PPP融資模式的開展運(yùn)用，將針對具體合作模式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、示范項(xiàng)目、金融支持等各方面，出臺若干政策制度、指導(dǎo)意見和管理要求，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，建立政府和社會資本合作的基礎(chǔ)，為PPP項(xiàng)目具體實(shí)施提供保障。

（三）政府和社會資本合作模式應(yīng)用的領(lǐng)域

PPP融資模式主要用于的領(lǐng)域包括公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等民生領(lǐng)域，政府負(fù)責(zé)提供符合市場化發(fā)展要求的公共服務(wù)項(xiàng)目，按照項(xiàng)目經(jīng)營性質(zhì)，可分為三種模式。

1.盈利性項(xiàng)目：對于擁有一定的收費(fèi)基礎(chǔ)，且投產(chǎn)后的經(jīng)營收入能夠完全覆蓋投資成本的項(xiàng)目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)，采取建設(shè)-運(yùn)營-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營-移交（BOOT）等模式推進(jìn)。目前運(yùn)營較為成功的項(xiàng)目包括污水處理廠、城市供水服務(wù)等環(huán)保類項(xiàng)目，收費(fèi)公路、水利設(shè)施、交通場站、城市軌道交通等運(yùn)輸項(xiàng)目。

2.準(zhǔn)盈利項(xiàng)目：對于日常經(jīng)營收入不足以覆蓋投資成本，需政府通過財(cái)政補(bǔ)貼或資源對接等輔助方式增加盈利空間的項(xiàng)目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接參股的形式進(jìn)行運(yùn)營，采用建設(shè)-運(yùn)營-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營（BOO）等模式進(jìn)行開發(fā)。目前主要應(yīng)用的領(lǐng)域包括醫(yī)院、學(xué)校、體育場館、文化活動中心等民生類項(xiàng)目;地下管道、公租房、養(yǎng)老設(shè)施等服務(wù)性項(xiàng)目。

3.欠盈利項(xiàng)目：對于缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠政府付費(fèi)回收投資成本的項(xiàng)目，可通過政府購買服務(wù)的方式進(jìn)行，采用建設(shè)-擁有-運(yùn)營（BOO）、委托運(yùn)營等市場化模式推進(jìn)，相關(guān)項(xiàng)目包括城市道路、河湖治理項(xiàng)目、市民文化廣場等公益性服務(wù)設(shè)施。

二、PPP融資服務(wù)模式面臨的問題及應(yīng)對措施

（一）PPP融資服務(wù)模式面臨的問題

PPP融資服務(wù)模式作為一個(gè)新興領(lǐng)域，從國家到社會的參與積極性普遍較高，但不可避免地會存在一定問題，很多方面值得反思：

一是相關(guān)法律保障不健全，PPP融資服務(wù)模式從興起到具體落地實(shí)施，經(jīng)歷了較為漫長的發(fā)展過程，國家相關(guān)的法律法規(guī)也處于不斷完善的過程中，其中不乏一些因相關(guān)政策不健全而最終無法順利實(shí)施的項(xiàng)目。

二是政府審批決策周期長，受個(gè)體項(xiàng)目不同，在具體實(shí)施過程中，經(jīng)常出現(xiàn)審批流程不規(guī)范，方案設(shè)計(jì)不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)葐栴}，最終導(dǎo)致項(xiàng)目從立項(xiàng)到審批流程長，效率低的情況出現(xiàn)。

三是政府信用風(fēng)險(xiǎn)較高，地方政府在加快當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)的過程中，普遍存在前期調(diào)研不全面，社會效益與經(jīng)濟(jì)效益不能很好地匹配，市場需求與實(shí)際建設(shè)脫鉤的情況時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)完成后無法順利投產(chǎn)，直接危害社會資本方的利益。

四是相關(guān)配套設(shè)施未同步運(yùn)營，部分PPP項(xiàng)目在建成投產(chǎn)前需政府配套設(shè)施一并完成后方可運(yùn)營，配套項(xiàng)目不完善將直接導(dǎo)致項(xiàng)目無法正常產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，使得生產(chǎn)經(jīng)營陷入困境。

五是項(xiàng)目收益未達(dá)到預(yù)期效果，由于部分PPP項(xiàng)目建設(shè)周期較長，項(xiàng)目建成后，原規(guī)劃使用條件發(fā)生變化或同質(zhì)化項(xiàng)目產(chǎn)生競爭，也會對資本方的切身利益產(chǎn)生損害。

（二）PPP融資服務(wù)模式未來發(fā)展方向

針對近年來全國各地PPP融資服務(wù)項(xiàng)目的開展情況，結(jié)合我國實(shí)際，建議通過以下幾個(gè)方面來破解PPP項(xiàng)目所面臨的問題，更好地服務(wù)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。

1.廣泛開展調(diào)研工作，切實(shí)把好準(zhǔn)入關(guān)。中國改革開放40年的發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入社會資本參與建設(shè)已經(jīng)成為市場經(jīng)濟(jì)中的重要組成部分，對于具體工程項(xiàng)目立項(xiàng)前，必須做好前期調(diào)研，政府付費(fèi)模式、地方政府財(cái)政支出責(zé)任占比情況、項(xiàng)目資本金落實(shí)情況、突發(fā)事件應(yīng)急措施等方面均需要統(tǒng)籌兼顧，避免項(xiàng)目出現(xiàn)因規(guī)劃審批原因?qū)е潞笃跓o法投產(chǎn)運(yùn)行或運(yùn)營效果不達(dá)標(biāo)的情況發(fā)生。

2.完善法律規(guī)章制度，保持政策的穩(wěn)定性。隨著PPP項(xiàng)目建設(shè)的深入開展，原有規(guī)章制度已經(jīng)無法滿足實(shí)際運(yùn)行過程中項(xiàng)目需求，相關(guān)補(bǔ)充文件集中出臺，部分文件還對原有正在穩(wěn)步推進(jìn)的項(xiàng)目進(jìn)行追溯，如何更好地降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，有效減少對既往項(xiàng)目的影響，是需要政府與社會共同努力的方向，確保在建項(xiàng)目政策的連續(xù)性。

3.做好政策扶持，化解項(xiàng)目盈利難題。未來PPP項(xiàng)目如何更好地引入優(yōu)質(zhì)社會資本參與，關(guān)鍵在于項(xiàng)目本身的盈利能力，更加合理的責(zé)任分工，能夠起到更好地優(yōu)化效果，資本提供方主要承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)周期內(nèi)完工風(fēng)險(xiǎn)及融資職責(zé)，政府主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營方式及收益分配規(guī)則的制定，而運(yùn)營機(jī)制的不斷優(yōu)化和提升能夠更好地應(yīng)對潛在的市場風(fēng)險(xiǎn)，保證社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性。

4.強(qiáng)化專業(yè)人才的培養(yǎng)建設(shè)。項(xiàng)目運(yùn)行需要具備系統(tǒng)性較強(qiáng)的專業(yè)人才作為事業(yè)發(fā)展的支撐，實(shí)現(xiàn)政府、社會資本、公共資源的相生共榮，政府需建立一套完整的PPP融資項(xiàng)目人才隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃，明確實(shí)施目的和時(shí)間表，同時(shí)將相關(guān)人才建設(shè)納入地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，建立人才發(fā)展基金，為開展創(chuàng)新攻關(guān)、經(jīng)驗(yàn)交流等活動提供支持。

PPP融資模式從興起到全面開展，在中國的發(fā)展速度相當(dāng)驚人，截至2018年末，新增落地項(xiàng)目超過3萬億元，近年來國家在金融領(lǐng)域去杠桿的大背景下，國有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目融資總量有所減少，但為民營資本更好地參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供了廣闊的市場環(huán)境，隨著國家在政策層面不斷強(qiáng)化監(jiān)管，無論是政府扶持力度、獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制還是從拓展項(xiàng)目渠道、優(yōu)化職能審批部門等多方面入手，相信未來我國的公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)纬筛油暾姆?wù)模式，更好地為社會公眾提供服務(wù)。