杭州市健康治理實施策略和路徑

王建勛

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杭州市健康治理實施策略和路徑

王建勛

浙江省杭州市健康城市建設(shè)指導(dǎo)中心，杭州，310006。

健康治理是國家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分。良好的治理對健康至關(guān)重要。杭州市建設(shè)健康城市從一開始就注重黨政共管頂層設(shè)計。全民參與共建共享的建設(shè)模式，突破了以醫(yī)療衛(wèi)生為主的局限。以解決健康的社會影響因素為重點，全方位推進健康杭州建設(shè)，為全國各地推動健康城市試點建設(shè)提供了很好的經(jīng)驗借鑒。

健康城市；健康治理；將健康融入所有政策

長期以來，健康治理問題多被歸結(jié)為醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革問題，從而使人們忽略了其社會治理層面的本質(zhì)屬性[1]。良好的治理對健康至關(guān)重要[2]。當今社會，影響健康的因素非常復(fù)雜且相互交織，涵蓋政治、經(jīng)濟、社會、物質(zhì)環(huán)境、行為方式等多個層面，涉及多部門、多領(lǐng)域的共同合作以及各種復(fù)雜的公共政策的制定與執(zhí)行，因此，必須依靠整個政府和全社會的共同努力[3]。世界衛(wèi)生組織（WHO）將“健康治理”定義為：各級政府運用“整個政府”和“全社會”策略，推動衛(wèi)生部門、非衛(wèi)生部門、公共和私營部門以及公民，為實現(xiàn)共同的健康和福祉采取聯(lián)合行動[4]。杭州市是國內(nèi)較早開展健康城市試點建設(shè)的城市之一。在推進健康城市建設(shè)的道路上，杭州市委、市政府始終堅持“將健康融入所有政策”的建設(shè)理念，保持“一張藍圖繪到底”的戰(zhàn)略定力，以治理“城市病”為主題，持之以恒地以“整個政府模式”推動健康城市建設(shè)。

1 杭州市健康治理平臺建設(shè)歷程

1.1 平臺建設(shè)背景

早在2004年，杭州市委、市政府就開始了建設(shè)健康城市的可行性探索。2007年2月，在經(jīng)過兩年多的充分調(diào)研和探索后，杭州市第十次黨代會做出“倡導(dǎo)健康生活，深化城鄉(xiāng)愛國衛(wèi)生工作，建設(shè)健康城市”的決議，并選定上城區(qū)、下城區(qū)和拱墅區(qū)作為試點。2008年5月，杭州市委、市政府正式印發(fā)了《關(guān)于開展健康城市建設(shè)的決定》，將“人人享有基本醫(yī)療保障、人人享有15分鐘衛(wèi)生服務(wù)圈、人人享有安全食品、人人享有潔凈飲水、人人享有基本養(yǎng)老保障、人人享有15分鐘健康健身圈、人人享有清新空氣”確定為建設(shè)總目標（即“七個人人享有”），以“營造健康文化、改善健康環(huán)境、優(yōu)化健康服務(wù)、培育健康人群、發(fā)展健康產(chǎn)業(yè)、構(gòu)建健康社會”作為六大建設(shè)任務(wù)[5]。經(jīng)過多年的探索實踐，基本形成了以“將健康融入所有政策”為統(tǒng)領(lǐng)，治理為手段，統(tǒng)籌政府、社會、市場、公眾共建共享的健康城市建設(shè)治理模式。

1.2 探索階段

2008年，為解決健康城市建設(shè)任務(wù)在部門間交叉并存等問題，在充分調(diào)研和征求意見的基礎(chǔ)上，杭州市下發(fā)了《關(guān)于建立杭州市建設(shè)健康城市專項組的通知》，成立了健康環(huán)境、健康社會、健康服務(wù)、健康人群、健康文化、健康產(chǎn)業(yè)六大重點任務(wù)組，并確定了組長、副組長和成員單位。同時，與哈佛大學(xué)、格林菲斯大學(xué)、浙江大學(xué)等11家機構(gòu)簽訂了戰(zhàn)略合作協(xié)議，并組建專家顧問組。此后近10年時間內(nèi)，在推進健康城市六大專項建設(shè)任務(wù)的過程中，通過建立定期例會和重大事項定期磋商機制，不斷完善“專項組+專家顧問組”的運行模式，健康杭州“6+1”大健康共建平臺雛形顯現(xiàn)。

1.3 成長階段

2017年，為適應(yīng)新形勢發(fā)展，在總結(jié)前期健康城市建設(shè)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，市委辦公廳、市政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強健康杭州“6+1”平臺建設(shè)，建立大健康共建體系的指導(dǎo)意見》，正式將“6+1”平臺制度化，根據(jù)工作需要重新調(diào)整組長和副組長單位，新成立了由市法制辦擔任組長單位、市發(fā)改委和市考評辦為副組長單位的健康保障支撐專項組，任務(wù)分工更明確，職責(zé)定位更清晰。原有專家顧問組升格為“健康杭州建設(shè)專家咨詢委員會”。杭州市通過實施“重大問題專項組專題推進”模式和“特色問題成員個體個性化推進”的方式，不斷創(chuàng)新“6+1”平臺參與健康城市建設(shè)工作模式。

2 杭州市健康治理組織架構(gòu)體系

2.1 健康杭州建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組

2017年3月，杭州市委辦公廳根據(jù)黨中央有關(guān)實施健康中國戰(zhàn)略的新形勢需要，成立了由市委書記、市長共同擔任組長的健康杭州建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，全面領(lǐng)導(dǎo)健康杭州建設(shè)工作。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室（以下稱健康辦），由分管副市長直接任辦公室主任，負責(zé)領(lǐng)導(dǎo)小組的日常工作，全面協(xié)調(diào)7個專項組的工作。健康辦日常具體工作杭州市健康城市建設(shè)指導(dǎo)中心負責(zé)。

2.2 健康杭州建設(shè)專項組

健康辦下設(shè)“6+1”平臺七個專項組，分別是健康環(huán)境組、健康社會組、健康服務(wù)組、健康人群組、健康文化組、健康產(chǎn)業(yè)組、保障支撐組。健康辦由組長單位、副組長單位和成員單位組成。組長單位對本專項組工作負總責(zé)，組織、協(xié)調(diào)本專項組所有成員開展工作，負責(zé)專項組的全局統(tǒng)籌規(guī)劃和工作部署，提出成員單位年度考核意見等。

2.3 健康杭州領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位

健康杭州建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組包含了51個市直部門和16個所轄區(qū)、縣（市）管委會，成員均為各部門和地方黨委主要領(lǐng)導(dǎo)。2017年5月，杭州市健康辦印發(fā)《健康杭州“6+1”平臺管理與運行制度》。健康杭州建設(shè)各成員單位根據(jù)《健康杭州2030規(guī)劃綱要》和健康辦的工作部署，結(jié)合部門職能開展相關(guān)工作。

3 杭州市健康治理體系運行模式

3.1 以規(guī)劃綱要為引領(lǐng)，實施重大問題專項組一體化推進工作模式

健康治理強調(diào)黨政主導(dǎo)，推進所有部門、社會和公眾為了公共健康的共同目標和利益共建共享。其核心在于通過規(guī)范建立共同目標的協(xié)商機制、共同目標的決策機制、共同目標實現(xiàn)的分工機制和共同目標的評價機制實現(xiàn)共同目標的確定和實踐。在推進健康城市建設(shè)的過程中，杭州市委于2008年印發(fā)的《關(guān)于建設(shè)健康城市的決定》明確了“七個人人享有”的總建設(shè)目標，還明確了通過改善健康環(huán)境、構(gòu)建健康社會、優(yōu)化健康服務(wù)、培育健康人群、營造健康文化、發(fā)展健康產(chǎn)業(yè)六大建設(shè)任務(wù)實現(xiàn)健康城市建設(shè)目標。各專項組均圍繞著“七個人人享有”的建設(shè)目標推進工作。在總目標的引領(lǐng)下，健康辦和發(fā)改委先后印發(fā)了《杭州市建設(shè)健康城市三年（2008—2010年）行動計劃》《健康杭州“十二五”規(guī)劃》《健康杭州“十三五”規(guī)劃》，以專項組為單位實施了近40項健康城市建設(shè)重點工作。2017年，結(jié)合實施健康中國戰(zhàn)略的新形勢，杭州市委又印發(fā)了《“健康杭州2030”規(guī)劃綱要》，明確了將“打造健康中國示范區(qū)”作為新時代健康杭州建設(shè)的中長期建設(shè)目標。

3.2 以健全制度為抓手，實施多元主體協(xié)同工作模式

健康治理強調(diào)多元協(xié)同的合作治理，其核心在于政府、部門和社會都要樹立“將健康融入所有政策”的理念，圍繞公共健康共同目標，形成多元合作的健康治理網(wǎng)絡(luò)體系和資源共享體系。2017年，杭州市委辦公廳、市政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強健康杭州“6+1”平臺建設(shè)，建立大健康共建體系的指導(dǎo)意見》。同時，杭州市健康辦也印發(fā)了《健康杭州“6+1”平臺管理與運行制度》，建立了包括組織管理制度（分級管理制度、任務(wù)制發(fā)制度、文件簽審制度）、五級會商制度（領(lǐng)導(dǎo)小組會議、領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室會議、專項組組長、副組長聯(lián)席會議、專項組成員會議、聯(lián)絡(luò)員會議）、聯(lián)絡(luò)溝通機制（日常聯(lián)絡(luò)機制、信息報送制度、專題研究和督辦制度）和考核考評制度4大運行制度，從而實現(xiàn)將“多部門協(xié)同聯(lián)動機制”制度化、規(guī)范化。

3.3 以考核指標為保障，實施專項組專題推進工作模式

健康治理的關(guān)鍵在于責(zé)任管理體系的構(gòu)建。主要包括責(zé)任劃分機制和責(zé)任追究機制。即要明確問責(zé)的主體、問責(zé)對象和責(zé)任懲處機制，避免因為問責(zé)模糊而出現(xiàn)的集體行動困境問題。2017年，杭州市委辦公廳、市政府辦公廳印發(fā)《健康杭州考核辦法（試行）》，將健康杭州建設(shè)納入對地方黨委及政府和市直部門的績效工作考核。2018年，杭州市健康辦印發(fā)《健康杭州建設(shè)考核實施方案（試行）》和《健康杭州建設(shè)考核評分細則》，進一步明確了考核的目標導(dǎo)向。專項組內(nèi)的考核指標由專項組組長單位制定本組的重點工作和具體考核指標，并督查區(qū)（縣）和成員單位具體落實。健康杭州的考核指標體系還賦予各專項組組長單位申報健康杭州綜合考評挑戰(zhàn)指標和本專項組考核的自主權(quán)限，充分調(diào)動組長單位的積極性。

3.4 以特色建設(shè)為驅(qū)動，實施成員單位個性化推進工作模式

“6+1”平臺成員單位除了需要完成共性的考核指標外，還需結(jié)合自身的工作職能開展將健康融入各部門職責(zé)的特色工作。近10年來，各成員單位在優(yōu)化覆蓋全生命周期的健康服務(wù)體系，構(gòu)建健康、安全、幸福、和諧的健康社會，培育在心理、生理、社會適應(yīng)度和道德等方面全面發(fā)展的健康人群，倡導(dǎo)工作上積極進取、生活上知足常樂、行為上健康文明的健康文化，打造城潔、村美、天藍、水清的健康環(huán)境，引導(dǎo)健康產(chǎn)業(yè)全面發(fā)展等方面實施了100余項個性化工作。諸如智慧醫(yī)療、智慧養(yǎng)老、垃圾分類減量、斑馬線前禮讓行人、農(nóng)村文化禮堂等特色工作都走在了全國前列。

健康是品質(zhì)生活的最高價值追求?！按蛟旖】抵袊痉秴^(qū)，讓全市人民享有更健康的生活”是杭州市委、市政府提出的健康杭州建設(shè)的中長期目標。近10年來，在堅持健康優(yōu)先原則的基礎(chǔ)上，杭州市形成了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、黨政共管、部門共建、全民參與、考核激勵”的健康城市建設(shè)模式，一定程度上也成為了整個政府模式“將健康融入所有政策”的典型代表。隨著當前機構(gòu)改革的塵埃落定，杭州市大健康共建平臺也將隨之進行調(diào)整?！?+1”平臺運行機制將更加優(yōu)化，目標導(dǎo)向?qū)⒏用鞔_，多部門協(xié)同也將更加順暢。

[1] 鄭紅. 社會資本視域下的健康治理[J]. 山西能源學(xué)院學(xué)報, 2018, 31(4):103-105.

[2] 傅華. 第九屆全球健康促進大會專欄介紹導(dǎo)讀[J]. 健康教育與健康促進, 2017, 12(1):1-2.

[3] 傅華, 陶沙, 李江, 等. 以健康共治實現(xiàn)全民健康管理[J]. 上海預(yù)防醫(yī)學(xué), 2016, 28(10):673-676.

[4] World Health Organization Regional Office for Europe. Govemance for health in the 21st century [EB/OL]. (2018-01-22). [2019-01-22]. http://www.euro.who.int/en/ publications/abstracts/governance-for-health-in-the-21st-century.

[5] 李金濤, 王建勛. 杭州市建設(shè)健康城市運行機制評價[J]. 中國健康教育, 2017, 33(7):662-665.

10.16117/j.cnki.31-1974/r.201901005

王建勛（1977—），碩士研究生，主要從事健康城市建設(shè)研究工作。

2019-02-01。