電子煙納入公共場所控煙立法管控的爭議與選擇

方 潔

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電子煙納入公共場所控煙立法管控的爭議與選擇

方 潔

浙江大學城市學院城鄉(xiāng)治理與立法研究中心，杭州，310015。

電子煙是否以及如何納入公共場所立法管控漸成熱點問題。就立法而言，需要面臨各類爭議與選擇。在動因上至少有事實與技術兩方面的考量。在管控的方式上，主要存在源頭控制與行為控制兩類立法方式。杭州市采用實質性判斷標準對電子煙霧管控進行了制度設計，為其他城市修法提供了參照。對于電子煙是否屬于煙草制品還是其他制品等問題的辨析將會影響到各個地方立法的選擇。控煙需要社會共治，主體、規(guī)范載體、手段措施應多元化，電子煙納入公共場所立法管控也不例外。

電子煙；立法管控；爭議；選擇

根據(jù)世界衛(wèi)生組織（WHO）對于電子煙的定義，電子煙是指電子尼古丁傳送系統(tǒng)（電子煙是最為常見的典型形式）通過加熱一種溶液傳送氣霧供使用者吸用。溶液按含量排列的主要成分，不僅含有尼古?。ㄈ缬校€包括丙二醇，可能還有甘油和添味劑。美國疾病控制和預防中心將電子煙定義為“一種可加熱液體并能在空氣中產生氣霧，或小顆?；旌衔锏碾娮釉O備”[1]。2016年11月7—11日，WHO煙草控制框架公約締約方會議第七屆會議于印度德里舉行，作為臨時議程項目，發(fā)布了《電子尼古丁傳送系統(tǒng)和電子非尼古丁傳送系統(tǒng)》的報告。報告指出，“接觸電子尼古丁傳送系統(tǒng)/電子非尼古丁傳送系統(tǒng)使用者呼出之氣溶膠的旁觀者”存在健康風險，而且闡述了“電子尼古丁傳送系統(tǒng)/電子非尼古丁傳送系統(tǒng)使青少年開始使用尼古丁和吸煙的能力”。為了盡量減少對電子尼古丁傳送系統(tǒng)/電子非尼古丁傳送系統(tǒng)的使用者潛在的健康風險，并防止非使用者接觸其釋放物，報告建議沒有禁止進口、銷售和分發(fā)電子尼古丁傳送系統(tǒng)/電子非尼古丁傳送系統(tǒng)的締約方，為了最大化減少對非使用者的健康風險，可以考慮以下方案——法律禁止在室內空間使用電子尼古丁傳送系統(tǒng)/電子非尼古丁傳送系統(tǒng)，或至少在不允許吸煙的地方禁止使用電子尼古丁傳送系統(tǒng)/電子非尼古丁傳送系統(tǒng)[2]。

我國是《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約》（簡稱《公約》）的締約方?！豆s》是各地控煙立法的源起。截至2018年9月20日，我國關于公共場所控制吸煙的地方性法規(guī)有19部，其中3部為省級立法，16部為設區(qū)的市立法[4-5]。隨著《公約》的執(zhí)行推進，新問題也同步得到討論，電子煙便是其一。2019年1月1日，新修訂的地方性法規(guī)《杭州市公共場所控制吸煙條例》正式實施，將電子煙納入公共場所立法管控成為修法的亮點之一。在此之前，2014年施行的地方政府規(guī)章《南寧市控制吸煙規(guī)定》也有將電子煙納入公共場所管控規(guī)范的規(guī)定。2019年，深圳、重慶等城市陸續(xù)進入控煙立法（修法）進程，電子煙是否以及如何納入公共場所立法管控漸成共性焦點問題。就立法而言，則需要面臨各類爭議與選擇。

1 立法動因

立法動因是特定規(guī)范產生的前提，是相關規(guī)范立法必要性的源起。對于是否將電子煙納入公共場所控煙立法管控，在動因上至少有事實與技術兩方面的考量。

1.1 事實性考量

事實性的考量首先來自于電子煙“不健康”，是一種新的空氣污染源，尤其是對青少年有害的判斷[6]。WHO指出，“如果大部分不能或不愿戒煙的吸煙者能立即轉為使用健康風險較低的尼古丁替代來源，并最終達到停止使用，這將是一項巨大的當代公共衛(wèi)生成就。只有當尼古丁依賴人口中增加的未成年人和非吸煙者人數(shù)不高于吸煙人口中增加的人數(shù)并最終降低到零，才能實現(xiàn)這項成就。電子尼古丁傳送系統(tǒng)/電子非尼古丁傳送系統(tǒng)是否能完成這項工作仍然是一個有爭議的話題。一部分人希望在現(xiàn)有證據(jù)的基礎上，讓自己使用此類產品迅速得到鼓勵和認可；另一部分人則強烈要求注意現(xiàn)有的科學不確定性以及不同產品的性能差異和使用者行為的多樣性?！盵2]事實上，電子煙是個產品通稱，還未形成一個嚴謹?shù)姆筛拍睿参创_定行業(yè)主管部門與相關的國家標準。各個國家或將其視為煙草制品，或視為醫(yī)藥產品，亦或視為普通消費品。一些國家采取“分類管制”的策略。他們根據(jù)煙油中是否含有尼古丁或煙草提取物、尼古丁含量與濃度等對電子煙進行分類，將不同管制措施應用于不同的電子煙類別。事實上，支持電子煙作為戒煙工具、電子煙無害的主張聲音也不小。電子煙和加熱不燃燒煙草均號稱避免了傳統(tǒng)卷煙燃燒所產生的焦油、一氧化碳等有害人體健康的物質。但有不少證據(jù)表明這種“主張”并不成立。2019年，央視“3·15”晚會曝光了“電子煙的危害”，稱他們將在市場上隨機購買的8種電子煙的煙液送往實驗室檢驗，發(fā)現(xiàn)部分尼古丁含量超標?？茖W實驗證明，電子煙含有不少有害物質，危害并不比卷煙小。而且，電子煙行業(yè)也缺乏有效監(jiān)管。另外，電子煙真正的有害之處在于——讓那些從沒有任何吸煙經歷的人走向煙草，電子煙誘導年青人開始吸煙的作用遠大于幫助他們戒煙。2018年3月，美國達特茅斯學院諾里斯科頓癌癥中心研究人員公布了一份研究結果：2015年共2,070名成年人利用電子煙徹底戒煙，同期，卻有168,000名從未吸煙的青少年通過電子煙成癮。在學者們看來，電子煙這一行業(yè)已經完全背離了初衷，反而是正瘋狂地向青少年推廣和銷售電子煙[2]。在我國，借助于強大的電商銷售系統(tǒng)，電子煙的行業(yè)投資增長驚人，其所針對的市場中包含青少年。這些關于電子煙危害的主流觀點對立法的必要性形成了事實性的考量，形成了部分立法動因。在杭州控煙立法修訂時，正是考察了電子煙產生的煙霧具有二手煙的同質性，才慎重考慮了立法必要性問題。

1.2 技術性考量

除了事實危害而促動的立法必要性的考量，在立法中不可或缺的就是當次立法可得性上的技術考量。立法者往往會考慮以下因素。

1.2.1 有無上位法依據(jù)

一個待規(guī)范事項若在法律或行政法規(guī)上已有明確依據(jù)，那么在地方立法中作細化規(guī)定則有了正當性。但電子煙入法顯然不具備以上條件。就控煙整體立法而言，迄今仍處在“有公約，無上位法”的狀態(tài)。2005年全國人大批準加入《公約》，但此后全國性立法缺位，地方立法卻呈星火燎原之勢。隨著《公約》的履行，關于煙草控制的理解在進化，立法的進程也與之相呼應，各地普遍進一步嚴格控煙區(qū)域等修法舉措便是具體的實踐。在電子煙管控上，新的研究與發(fā)現(xiàn)固然需要在立法履行《公約》義務上有所反映，但在無上位法依據(jù)的情形下，《公約》的內容與新的主張要怎樣轉化為國內地方立法的內容，這在技術上也有一定的障礙。

1.2.2 有無其他城市的先行立法經驗

從立法技術上考量，是否有其他城市先行立法經驗也在很大程度上決定了特定制度的可得性和說服力。國內外城市立法中若有相應制度，就能夠為本地立法提供條款模版或先行經驗，這是很多地方立法遵從的實踐邏輯。立法的專題研究以已有相關立法的檢索為必要技術。事實上，因為已有南寧、香港、澳門的先行經驗，杭州在權衡是否將電子煙納入管控以及如何納入管控時就有了正向論證的基礎。2014年，南寧通過規(guī)章規(guī)定“吸煙是指吸食或者攜帶點燃的卷煙、雪茄煙、煙絲、煙葉等煙草制品，以及電子香煙等煙草替代品?！倍愀酆桶拈T早已體系化地在專項立法中規(guī)定了電子煙與其他煙制品同樣受禁煙規(guī)制的內容。2018年起，港澳相關修法更成功推動了電子煙管控的議題。多個城市，尤其是先進城市在內的共同選擇頗具影響力，這些為立法論證報告所收集和傾向于學習借鑒的內容，進一步成為相關條款擬寫時的基礎和說明，在很大程度上也主導了審議中的導向，有效降低了立法阻力。

1.2.3 以問題為導向的科學立法

以問題為導向是近年來屢被強調的立法要求，不求大而全，要能解決實際問題，也是科學立法的具體表現(xiàn)。當民意作為適當立法程序匯聚的共識達到一定程度，所提煉的問題也將在立法中構成待回應的對象。在這導向下，公共場所全面禁煙等尚未解決的老問題、電子煙管控等新問題都會被納入立法考量。收集和積累問題有多種方式，有如杭州因收到WHO關于將電子煙危害納入公共場所立法管控的建議而啟動后獲得共識的；也有媒體代表民意對電子煙造成的新型危害而提出質疑、促動立法的；還有因相關的事件作為導火線而引發(fā)問題思考。這些形式在不同城市的地方立法中都有過實例。

1.2.4 對立法修訂資源的有效利用

各地的立法均以立法規(guī)劃與計劃為引導，立法資源有限，立法項目的正式立項需要通過艱難的競爭。獲得年度正式立項意味著難得的立法機會，因此需要積極有效地加以利用，從而實現(xiàn)法律規(guī)范的先進與完善。修補型的立法固然很重要，但與時俱進的立法的亮點與特色甚至創(chuàng)新，也是立法不可或缺的。從控煙運動的推動而言，利用控煙立法修訂的機會將電子煙等新型問題同步納入管控是不失時機的選擇。

2 比較借鑒

比較借鑒其他城市地區(qū)的相應立法或規(guī)范，無論是對于立法的必要性還是可行性，都是必經的環(huán)節(jié)。大趨勢角度的城市立法共性可以提供必要性論據(jù)，而各城市的立法表達比對，又可以從可行性上提供基礎。電子煙納入公共場所立法管控顯然是符合這個趨勢的。根據(jù)2014年《公約》秘書處向所有締約方發(fā)送的WHO關于無煙煙草、電子尼古丁傳送系統(tǒng)、降低點燃傾向的卷煙和新型煙草制品的煙草制品調查，各締約方電子煙管制措施主要集中于生產、銷售、使用、包裝標識以及廣告贊助、稅收5個方面。對電子尼古丁傳送系統(tǒng)進行管制的59個締約方中：有13個禁止銷售含尼古丁的電子尼古丁傳送系統(tǒng)；39個締約方全面禁止電子尼古丁傳送系統(tǒng)的廣告、促銷和贊助，如澳大利亞首都直轄區(qū)、捷克共和國、盧森堡和荷蘭修訂了立法，禁止電子煙廣告和促銷；30個締約方禁止在封閉的公共場所使用電子尼古丁傳送系統(tǒng)；19個締約方要求在投放市場之前接受審查；9個締約方要求有銷售許可證；29個締約方確認有關于向未成年人銷售電子尼古丁傳送系統(tǒng)的政策，在有規(guī)定的地方，最低購買年齡18~21歲不等。從管控的方式上看，存在源頭控制與行為控制兩類立法方式[1]。

2.1 源頭控制

香港于2019年2月15日修訂的《吸煙（公眾衛(wèi)生）條例》規(guī)定禁止進口、制造、販賣、分發(fā)和宣傳別類吸煙產品，包括電子煙、加熱非燃燒煙草產品和草本煙。澳門于2018年1月1日生效的《預防及控制吸煙制度》第二條標明：“電子煙”是“指得以煙嘴方式吸入含有或不含有尼古丁的氣霧的產品，或任何這種產品的組成部分，包括煙彈、儲存匣及不具有煙彈或儲存匣的裝置”，第十五條規(guī)定禁止售賣電子煙以及口服或鼻吸的煙草制品。這些立法動議的一些促發(fā)因素，很多都與青少年的上癮沉迷有關。也正因如此，源頭控制成為立法選擇。

2.2 行為控制

《南寧市控制吸煙規(guī)定》第二十六條規(guī)定：“吸煙是指吸食或者攜帶點燃的卷煙、雪茄、煙絲、煙葉等煙草制品，以及電子香煙等煙草替代品”。在該規(guī)章中，“禁止吸煙”“控制吸煙”等規(guī)定占據(jù)了主要內容，電子煙也因此成為禁與控的對象，并直接形成行為控制。

3 辨析與選擇

電子煙是否屬于煙草制品還是其他制品？這個問題將決定相應的規(guī)范探索方向。電子煙的法律性質地位在許多國家還未有定論，所以這是一個國際性的共同問題。蘇格蘭2016年的健康法案對2010年的版本進行修正，平行于“煙草制品”，將“尼古丁氣霧制品”也納入“吸煙”的概念界定從而形成包括銷售環(huán)節(jié)在內的一系列管控規(guī)定[11]。截至2015年10月，美國有48個州和2個地區(qū)禁止向未成年人銷售電子煙。2016年，美國食品藥品監(jiān)督管理局根據(jù)《家庭吸煙預防和煙草控制法》將電子煙裝置和電子液體視為煙草產品，旨在規(guī)范營銷和制造電子煙制品[2]。我國國家市場監(jiān)督管理總局、國家煙草專賣局于2018年8月31日發(fā)布的第26號通告即《關于禁止向未成年人出售電子煙的通告》指出，未成年人吸食電子煙存在重大健康安全風險，市場主體不得向未成年人銷售電子煙，社會各界應共同保護未成年人免受電子煙侵害。相比之前在制造與銷售上發(fā)力的立法行動，電子煙管控在我國國內的立法還屬起步階段。就現(xiàn)有的地方立法體系與使命而言，在科學立法與開門立法等理念指引下，控煙條例的立法者們需要對爭議做出選擇——電子煙是否是煙草制品？對身體健康是否造成影響？二手電子煙是否更具危害？要不要納入立法？怎么進行立法表述？除了WHO報告的說明，還有其他的科學性論述，而且各執(zhí)己見。這些都有待立法者的辨析并在立法中予以選擇。

3.1 電子煙納入立法管控的杭州思路

作為首部將電子煙納入立法管控的地方性法規(guī)，《杭州市公共場所控制吸煙條例》的修訂具有代表意義。新設管控對象的突破顯然有尊重《公約》、接受WHO的提醒，吸收了關于電子煙的分析資料的部分原因，更有國家及至城市整體的健康、生態(tài)發(fā)展理念的影響，特別是在“控制電子煙、保護青少年健康”上的普遍共識，促成了將電子煙納入公共場所立法管控，從而作為新設條文而形成議題。在必要性分析的基礎上，立法先進性成為進一步的考量。作為以新興國際化都市為城市建設目標的城市，杭州在立法上對標國際名城，在城市治理上力求先進，這些已經成為城市性格。除了已有行為的規(guī)范，立法的另一重要意義在于引導、宣示與教育。正因如此，面對利于青少年健康的電子煙管控，立法者作了積極的選擇。在立法起草、審查過程中將電子煙、加熱不燃燒煙草制品等新型煙草制品納入管控范圍，相關方面很快達成共識。但是，經歷了“要不要立”的選擇之后，就需要解決如何立的難題。以香港與澳門等城市的立法經驗為參照，杭州的選擇體現(xiàn)了對電子煙是否有害這個事實問題上的專業(yè)判斷的選擇性吸納，即擇取確定性更高的“有害”的傾向性判斷。但在立法技術上，采用的是在公共場所控制約束吸電子煙的行為，而不像前述城市那樣介入電子煙銷售的管控。電子煙入法的第一步走得既積極又謹慎?！逗贾菔泄矆鏊刂莆鼰煑l例》的條款表達上并未直接對“電子煙”進行評判，而是在第三十四條對“吸煙”下了定義?！氨緱l例下列用語的含義是：吸煙是指吸入、呼出煙草的煙霧或有害電子煙氣霧，以及持有點燃的煙草制品的行為?！苯Y合該法的第一條立法目的來看更有針對性，即“為了減少吸煙造成的危害，保障公民健康，維護公共場所衛(wèi)生環(huán)境，根據(jù)有關法律、法規(guī)，結合本市實際，制定本條例。”也就是說，控煙是為了減少吸煙造成的危害。電子煙是否屬于“煙”的問題既然有爭議，未必要立即回應，但如果吸入、呼出有害電子煙氣霧，可歸入“吸煙”的范疇，《杭州市公共場所控制吸煙條例》完成的是“吸煙”的內涵界定，并明確擴展理解為包括“吸入、呼出有害電子煙氣霧”。這個界定中含有更進一步的理解空間，那就是并未包含“無害電子煙氣霧”。也就是說，若吸入呼出的是無害電子煙氣霧，比如只是水汽，自然不能因產品的形式也被稱為“電子煙”而受到懲處。在公共場所吸煙最大的危害是對周邊人群造成二手煙危害，“有害電子煙氣霧”回避了導出“電子煙就是有害的”的直接論斷，只在約束對象上強調行為與實質危害。如此采用實質性判斷標準，使立法更精準地呼應立法的目的與需求，既有理念先進性、立法前瞻性的敦促，也體現(xiàn)了立法技術的支持。此外，立法具有宣示與教育意義。將電子煙納入立法管控不管從執(zhí)行性上是否存在難度，這種立法表達對社會認知的影響甚至對產業(yè)的導向都有相當積極的意義。

3.2 共性與特色

在沒有統(tǒng)一控煙法律的情況下，地方控煙的立法與修訂在電子煙管控方面經歷著共同的挑戰(zhàn)。但電子煙迄今并無國家標準，相關規(guī)范有待建立，主管部門不明。關于電子煙的危害性的實體判斷與地方可立法管控的程度考驗著各地的立法者。澳門《預防及控制吸煙制度》是以對電子煙直接作出界定的方式啟動禁售等管控措施的，其第二條規(guī)定“電子煙”是指以煙嘴方式吸入含有或不含尼古丁的氣霧產品，或任何這種產品的組成部分，包括煙彈、儲存匣及不具有煙彈或儲存匣的裝置。在2019年4月《深圳經濟特區(qū)控制吸煙條例》（修訂征求意見稿）中，曾出現(xiàn)這樣的界定“本條例所稱吸煙是指使用電子煙、持有點燃或者加熱不燃燒的其他煙草制品”“本條例所稱煙草制品是指全部或者部分由煙草作為原材料生產的供抽吸、吸吮、咀嚼或者鼻吸的制品以及電子煙”“本條例所稱電子煙是指汽化并向使用者的肺部輸送由尼古?。ɑ蛘邿o尼古?。⒈己推渌瘜W物質組成的混合物的一種裝置”。從立法技術上直面電子煙的界定，進而將其歸入“煙”的內涵范圍，從而通過“吸煙”這個立法已有的規(guī)范對象將其納入管控，比杭州更為明了。但也會面臨這樣的質疑：“電子煙是不是煙？”“吸煙是不是包括吸電子煙？”“在國家標準不明的情況下，將吸電子煙無論是何種成分均等同于吸煙是否妥當？”畢竟對于何為“煙”，以及何為“吸煙”在立法蘊意上是已有共識的，但這種共識尚未發(fā)展至對電子煙的性質的共識。所以，地方立法中的界定與現(xiàn)實研究中的共識的形成也是相互影響、互為因果的。相比之下，杭州在立法上擇取了更多的共識基礎，結合立法目的，即保護健康、凈化環(huán)境，減少二手煙傷害，如此，只將屬于與立法中的“吸煙”同質的“吸入呼出有害電子煙氣霧”納入規(guī)范，實質上有效回避了質疑，也降低了立法條款獲得通過的難度。當然，深圳與南寧的做法更為直接，更有利于實際執(zhí)行，這也是城市不同的側重與選擇。尤其是深圳，這樣的界定事實上與香港、澳門的規(guī)制方式更接近，在粵港澳灣區(qū)建設中于制度上形成了部分對接與統(tǒng)一，有利于形成規(guī)模示范效應。

4 總結與反思

控煙的措施手段在立法上的體現(xiàn)大致有五種類型：①源頭限產、限購；②信息披露、宣傳；③空間禁煙、控煙；④執(zhí)法監(jiān)督、懲戒；⑤行為示范、引導[7]。從國際上看，對電子煙的管控最有力度的是源頭性的銷售管控，如巴西、新加坡等均不給予電子煙銷售許可。但對我國而言，首先需要突破的，是在公共場所禁煙的已有立法及執(zhí)法成果基礎上，將電子煙納入管控范圍。WHO建議所有禁煙的公共場所，應該也同時禁止電子煙的使用[4]。這其實就是第三種控煙方式即空間禁煙、控煙的應用。空間禁煙本就是大多數(shù)地方控煙立法的重要內容，尤其專注于”公共場所禁煙”指標的落實。既有的公共場所控煙地方立法與修法，不失為實現(xiàn)控煙目標的最有效的途徑。而對于管控電子煙的專項任務，在形成管控共識的基礎上，則有待綜合本地特色和現(xiàn)有基礎各自進行選擇拿捏，未必采用整齊劃一的步驟方式。比如，最先突破的杭州修法將電子煙納入公共場所立法的管控范圍，通過的是對“吸煙”的界定來完成對“有害電子煙氣霧”的管控，目標單一，即排除電子二手煙的危害。該制度的安排雖然委婉卻有效，更有首立示范效應。該項修訂內容未受過多質疑，一來得益于WHO與當?shù)亓⒎ㄕ叩南冗M性建議與考量，二來也得益于杭州本土電子煙產業(yè)未成氣候，立法共識較易形成。但畢竟是在共識形成初期，難免引起爭議，所以立法上更顯謹慎。走出這一步的意義大于精細化、徹底化實現(xiàn)立法目的的意義。受益于杭州的開創(chuàng)先河，深圳更為直接地界定了電子煙的概念，將其納入“煙”的內涵，確立“電子煙即煙”的論斷，如此，電子煙可籍由“煙”的性質成功溯及源頭治理，而不局限于行為管控，步子便邁得更大一些。事實上，香港、澳門的經驗就是直接禁售電子煙，規(guī)制強度更大。深圳是電子煙最大生產地，電子煙產業(yè)興旺，這可能會對修法管控造成一些博弈上的壓力，但這也正是修法將電子煙納入管控的重要理由。立法的宣傳引導作用對相應產業(yè)的發(fā)展布局有著深遠的影響。所以深圳修法力度更大，對電子煙的管控態(tài)度也更鮮明。一是因為已前其他地區(qū)的先例應援，二是媒介宣傳信息披露使電子煙入法管控積累了更多的支持，三是周邊地區(qū)的烘托，當然更有特區(qū)立法的創(chuàng)進風格。兩個城市各有階段與特點，可為其他城市根據(jù)本地情況作出立法選擇提供借鑒。

相比傳統(tǒng)煙草制品，電子煙行業(yè)剛剛興起，管控遭遇的障礙還不大，規(guī)制效果的可得性高。為此，為避免電子二手煙的危害，更為避免對青少年誘引成癮等危害，電子煙的立法管控應更早地采用綜合、多元的管控手段，從源頭，到信息披露，到空間禁煙，再到執(zhí)罰與示范，在立法中可全面提供規(guī)范，形成合力。此外，從杭州到深圳再及其他城市，不僅需要藉由立法或修法使電子煙出現(xiàn)在管控對象與范圍中，還需注重整體法律體系的互相配合和呼應，將電子煙管控制度夯實，特別是一些關鍵的管控需求。比如，對青少年的保護應始于源頭治理。但國家市場監(jiān)督管理總局、國家煙草專賣局2018年的26號通告只是規(guī)范性文件，嚴格來說，并未正式化為法律規(guī)范，雖設義務，但法律責任欠缺，使得行政機關的對應管理與社會監(jiān)督缺乏有效的保障。因此，在修法中需要注意禁煙控煙的制度是否能有效應和電子煙在公共場所的管控，特別是對于青少年的防范管控。若不能，則應拓展一些專項性管控規(guī)范。比如現(xiàn)今國際上通行的對電子煙管控的幾種措施：生產管制、銷售管制、使用管制、包裝標識以及廣告贊助管制、稅收管制都有納入立法規(guī)范轉化的研究意義[8]。

就社會治理而言，地方立法既有重要影響力，也有其局限性?！巴椒ú蛔阋宰孕小?，控煙還是需要社會共治，主體、規(guī)范載體、手段措施應多元化[9,11]。從《公約》到國內立法中的法律、地方性立法、黨政文件、社會組織自律規(guī)章以及市場主體與個人的自律規(guī)則，這些載體應形成系統(tǒng)化治理合力。有必要強調的是，現(xiàn)有的全國性控煙立法缺位應盡快補足，盡早結束“有公約，無上位法”的狀態(tài)[10]。如控煙的產業(yè)限制、稅收措施等，只能由法律來統(tǒng)一安排，給出引導，這是再多的地方立法均無法替代的[13]。如今，電子煙的管控也有形成合力之勢。在爭議中爭取共識，在科學論證下謹慎選擇，通過良法而善治，始終是立法工作中的準繩，電子煙納入公共場所立法管控的爭議與選擇將不僅僅是個起點。

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Disputes and Choices of Incorporating Electronic Cigarettes into Smoking Control Legislation of Public Places

Whether and how e-cigarettes are incorporated into smoking control legislative public places has gradually become a common focus issue. As far as legislation is concerned, it is necessary to face various disputes and choices. There are at least two considerations in terms of facts and techniques in the motivation. In the way of control, there are mainly two kinds of legislative modes: source control and behavior control. Hangzhou adopted substantive criteria to design the system of electronic smoke control, which provides a reference for other cities to amend laws. Discrimination of whether electronic cigarettes belong to tobacco products or other products will affect the choice of local legislation. Tobacco control needs social co-governance, and the main body, normative carrier, and measures should be diversified; it is no exception that electronic cigarette should be included in the legislative control of public places.

Electronic cigarette; Legislative control; Dispute; Choice

10.16117/j.cnki.31-1974/r.201903005

方潔，教授，fangj@zucc.edu.cn。

2019-04-24。